背景與目的

黨的十九大以來，習(xí)近平總書記就加強和改進(jìn)基層黨建工作作出了一系列重要指示，強調(diào)要主動適應(yīng)城市社會群體結(jié)構(gòu)和社會組織結(jié)構(gòu)的變化，推進(jìn)基層黨建創(chuàng)新。通過“淮水安瀾”網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖分析發(fā)現(xiàn)，80%的群眾信訪和投訴與小區(qū)管理有關(guān)，關(guān)于業(yè)委會選舉和自治的投訴占小區(qū)治理問題的50%以上。小區(qū)治理已成為社區(qū)治理的“一大痛點”，黨建創(chuàng)新引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新的重要突破和推進(jìn)均指向小區(qū)業(yè)委會這一最終源頭。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，小區(qū)業(yè)委會問題主要表現(xiàn)在三個方面：

一是 “組建有所失序”。小區(qū)業(yè)委會選舉問題突出，物業(yè)及相關(guān)利益群體拉票賄選、空口承諾等問題時有發(fā)生，使得近90%的群眾敢怒不敢言，給小區(qū)治理帶來重大隱患。清江浦區(qū)轄76個社區(qū)，有641個小區(qū)（樓、大院），90%的業(yè)委會系自發(fā)組建，且在組建過程中基層黨組織很難有效介入。

二是“運行有所失靈”。業(yè)主委員會自主管理、自主運行存在嚴(yán)重的“參差不齊”現(xiàn)象，有的業(yè)委會運轉(zhuǎn)良好有序，有的業(yè)委會形同虛設(shè)，有的業(yè)委會群眾意見很大，個別業(yè)委會甚至出現(xiàn)恐嚇等黑社會做法的傾向。

三是“管理有所失效”。 業(yè)委會缺乏有效參與小區(qū)治理的評價考核和獎勵激勵機制。問卷顯示，僅有9.1%的居民對業(yè)委會服務(wù)“很滿意”，70.3%的居民對業(yè)委會表示“很失望”。唯有黨組織才有可能有效解決業(yè)主委員會目前存在的問題，這由黨的性質(zhì)、黨的宗旨所決定，是黨組織的政治功能和服務(wù)功能的最好體現(xiàn)。

內(nèi)涵與特征

幾個概念的界定。

社區(qū)黨建。德國社會學(xué)家滕尼斯1887年首次提出“社區(qū)”這一概念，經(jīng)近100年的演變，有關(guān)社區(qū)的概念已達(dá)140多種。在我國這個概念最早是由費孝通提出并給予定義的。綜上并結(jié)合淮安實際，我們認(rèn)為社區(qū)是在一定地域范圍（淮安市一般以“路”為界）內(nèi)居住的基層行政治理的基本單位，是利益相關(guān)、目標(biāo)相連、價值相系的生活共同體，以此基礎(chǔ)開展的黨建工作統(tǒng)稱社區(qū)黨建。

小區(qū)黨建。小區(qū)是以生活商業(yè)配套為主要特征的，并具有相對獨立居住環(huán)境的居民大片居住區(qū)域，小則數(shù)千、大則幾萬人甚至十幾萬人，是進(jìn)入現(xiàn)代城市的標(biāo)志。一些地方以此基礎(chǔ)開展的黨建統(tǒng)稱為小區(qū)黨建，因劃分不具有行政意義的要求，小區(qū)概念的界定比較模糊，小區(qū)黨建提法的科學(xué)性有待商榷。

業(yè)委會黨建。業(yè)主委員會，是具有房屋私人產(chǎn)權(quán)的業(yè)主為維護(hù)自身利益通過一定程序成立的居民自治組織，區(qū)域上以成型小區(qū)為單位，人群上呈現(xiàn)多元化的特征，大的小區(qū)可成立多個業(yè)委會，是具有一定屬性的法定群眾自治組織，以此為基礎(chǔ)開展的黨建工作統(tǒng)稱為業(yè)委會黨建，它是城市社區(qū)黨建的有效延伸。本課題探討的即是小區(qū)業(yè)主委員會黨支部建設(shè)問題。

困難與困惑

通過訪談法律專家、行業(yè)部門、部分街道黨工委書記、社區(qū)黨委書記及部分業(yè)委會委員，發(fā)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)介入小區(qū)業(yè)委會存在一些“棘手難題”。

一是法律法規(guī)難題。業(yè)主委員會是為了維護(hù)小區(qū)業(yè)主利益、監(jiān)督物業(yè)管理公司運作，依法設(shè)立的民間組織，既不屬于社團(tuán)類，也不屬于法律規(guī)定的其他組織類。地方政府可以給予指導(dǎo)和協(xié)助，但缺乏明確加強黨組織領(lǐng)導(dǎo)的法律法規(guī)依據(jù)。

二是利益誘惑難題。小區(qū)治理有著巨大的“利益蛋糕”，大的小區(qū)僅公共維修基金一項就可能達(dá)上億元，除此之外還有物管費、廣告費、停車費等等，有的業(yè)委會和物管公司“沆瀣一氣”，形成利益共同體，往往和社區(qū)黨委“唱對臺戲”，由于涉及巨大利益得失，治理規(guī)范面臨很大難題。

三是有效覆蓋難題。不少基層黨員還擔(dān)心，一旦推行黨組織覆蓋，一些地方會機械套用非公企業(yè)和社會組織黨建工作經(jīng)驗，出現(xiàn)“同質(zhì)化”做法，導(dǎo)致有形覆蓋易、有效發(fā)揮作用難。

創(chuàng)新與探索

清江浦區(qū)以建強小區(qū)業(yè)委會黨支部為重要抓手，探索開展“四個重塑”建強小區(qū)支部行動，聚焦難題謀突破求實效。

“社區(qū)挑梁、街道撐腰”，重塑組織權(quán)威。建立街道、社區(qū)、網(wǎng)格、小區(qū)、樓棟五級黨組織架構(gòu)，同步建立自下而上的小區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)小區(qū)治理每個步驟、每個環(huán)節(jié)始終在黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨組織把控下穩(wěn)步有序開展。社區(qū)黨委全面摸排每個小區(qū)、每個樓棟、每戶家庭、每名黨員的基本信息，對641個小區(qū)分類制定治理方案，全區(qū)112個街道黨工委班子成員分包掛鉤，指導(dǎo)推動社區(qū)亮明組織意圖、表明群眾立場，全面指導(dǎo)業(yè)委會選舉、物業(yè)管理等小區(qū)治理工作。同時，在條件成熟的業(yè)委會、物業(yè)公司成立黨支部，讓黨員在自治組織、管理組織中的話語權(quán)得到保證，強化黨建引領(lǐng)下小區(qū)自治的政治優(yōu)勢政治作用。

“小事共參、大事會商”，重塑工作機制。在街道成立小區(qū)治理聯(lián)席會，由街道黨工委牽頭，與小區(qū)治理密切相關(guān)的住建、環(huán)衛(wèi)、民政、司法、城管等職能部門作為聯(lián)席會成員，全面指導(dǎo)街道范圍內(nèi)的小區(qū)治理工作。在社區(qū)成立小區(qū)治理指導(dǎo)委員會，由社區(qū)黨委牽頭，街道班子成員、物管辦人員、社區(qū)黨委成員、小區(qū)治理專家組成，具體指導(dǎo)小區(qū)治理工作，重點把關(guān)小區(qū)業(yè)委會業(yè)主代表候選人、業(yè)委會委員候選人等人選。在小區(qū)成立業(yè)委會的同時，同步成立小區(qū)治理監(jiān)督委員會，各級“兩代表一委員”、轄區(qū)民警、社區(qū)黨委成員、業(yè)主代表廣泛參與，全程監(jiān)督業(yè)委會、物業(yè)公司規(guī)范行使職權(quán)。截止目前，業(yè)主代表黨員比例達(dá)到35%。

“力量下沉，專業(yè)跟進(jìn)”，重塑基礎(chǔ)支撐。綜合街道社區(qū)區(qū)域面積、人口數(shù)量、管理幅度，穩(wěn)步推進(jìn)社區(qū)工作者職業(yè)化，為小區(qū)治理提供專業(yè)化力

量支撐。現(xiàn)有在職社區(qū)工作者，經(jīng)考察合格納入275人，面向社會公開招錄220人，將105名持有社區(qū)工作師職業(yè)資格證書人員納入后備人才庫，進(jìn)行梯度化培養(yǎng)使用。制定管理制度，統(tǒng)一由街道辦事處與社區(qū)工作者簽訂勞動合同，確保崗、責(zé)、酬相稱。實施街道、社區(qū)、小區(qū)三級視聯(lián)網(wǎng)全覆蓋工程，兩年來累計投入超2000萬元，在街道、社區(qū)、網(wǎng)格、小區(qū)、物業(yè)公司新裝視頻設(shè)備近1000臺，通過視聯(lián)系統(tǒng)引導(dǎo)解決各類訴求2000余件。

“組織吹哨、黨員報到”，重塑先鋒形象。在街道吹哨、部門報到基礎(chǔ)上，推行組織吹哨、黨員報到，推動機關(guān)在職黨員、離退休黨員等主動參與到小區(qū)治理工作中。創(chuàng)新黨組織、業(yè)委會、物管公司、黨群代表共同參與的小區(qū)治理“四方共治”模式，實施信息聯(lián)合排查、問題共議聯(lián)動會辦、跟蹤督查聯(lián)手問效。推動資源力量在為民服務(wù)一線集聚，為120個成型小區(qū)、326個網(wǎng)格全面配置“一書記、一網(wǎng)格長、一民警、一網(wǎng)格員”。引導(dǎo)黨員干部積極參與小區(qū)治理工作，規(guī)定小區(qū)業(yè)委會委員、業(yè)主代表中的黨員，必須參加小區(qū)治理各類志愿服務(wù)組織，在黨組織有力引領(lǐng)下，4000余名機關(guān)在職黨員回社區(qū)報到認(rèn)領(lǐng)崗位，全區(qū)360多個社會組織進(jìn)駐社區(qū)為民服務(wù)。

成效與反響

黨建創(chuàng)新引領(lǐng)小區(qū)治理創(chuàng)新，突出重塑黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位和權(quán)威，實現(xiàn)小區(qū)治理有核心、有秩序、有力量。工作實踐中涌現(xiàn)出了曹軍華、郭仰京等一批先鋒模范榜樣和石塔湖小區(qū)、一號大院、財富廣場、巨一首府、陽光苑等一批典型模范小區(qū)，廣大黨員群眾切實感受到黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用和溫暖溫度。

一是切實改變了小區(qū)治理模式，實現(xiàn)小區(qū)管理由政府主導(dǎo)向多方共治的重大轉(zhuǎn)變。一段時間以來，由于小區(qū)居民參與小區(qū)治理動力不足，參與自治議事決策能力不強，一些矛盾糾紛不能及時化解，往往將責(zé)任歸咎于政府不作為。從小區(qū)治理著手破解難題，構(gòu)建小區(qū)黨組織、業(yè)委會、物業(yè)公司、業(yè)主“多元”主體共同參與、相關(guān)職能部門協(xié)同配合的小區(qū)治理格局，黨組織統(tǒng)籌主導(dǎo)，多元主體有效參與，有效推動了社區(qū)治理主體的換身換位，并成立了全省首家業(yè)委會協(xié)會。發(fā)動200余名網(wǎng)格黨支部書記參選小區(qū)業(yè)委會主任，打造“紅色業(yè)委會”、紅色物業(yè)210余個，黨員占業(yè)委會人數(shù)50%以上的小區(qū)162個。

二是有效抓住了小區(qū)治理關(guān)鍵，實現(xiàn)了小區(qū)黨組織由輔助管理到牽頭引領(lǐng)的重大轉(zhuǎn)變。在條件成熟業(yè)委會、物業(yè)公司成立黨支部；對條件不成熟的小區(qū)，通過聯(lián)合組建、派遣黨建指導(dǎo)員方式，加強業(yè)主委員會黨組織的工作覆蓋。支部建在小區(qū)，小區(qū)治理事務(wù)由黨支部牽頭處理，業(yè)委會、物業(yè)公司、片警、“兩代表一委員”、小區(qū)黨員、小區(qū)居民等不同群體共同參與，黨支部真正在基層一線、群眾面前發(fā)揮作用、產(chǎn)生影響、樹立形象。2019年以來，全區(qū)新成立或換屆的業(yè)委會成員中黨員比例均超過50%，召開各類協(xié)商會、懇談會、座談會500多場次，80%的自治問題在三天內(nèi)得到回應(yīng)。

三是全面激發(fā)了小區(qū)治理活力，實現(xiàn)了小區(qū)居民從置身事外到當(dāng)家做主的重大轉(zhuǎn)變。以黨建引領(lǐng)為抓手，強化基層組織建設(shè)，將黨員力量輻射到小區(qū)、樓棟，積極引導(dǎo)小區(qū)居民發(fā)揮“主人翁”意識。2019年以來，全區(qū)140多名科級及以上黨員干部參選進(jìn)入小區(qū)業(yè)委會，2000多名普通黨員成為小區(qū)業(yè)主代表，5200多名普通黨員積極參與小區(qū)治理工作。在小區(qū)居民的主動要求和積極配合下，全區(qū)已整頓問題較多業(yè)委會1個，穩(wěn)妥完成20個小區(qū)業(yè)委會選舉工作，引進(jìn)更換不合格小區(qū)物業(yè)11個，有效推動了82個小區(qū)步入良性治理軌道。

認(rèn)識與體會

黨建引領(lǐng)小區(qū)治理，聚焦“基層組織領(lǐng)不動、書記講話沒人聽、黨員參與不主動”等基層黨建難題，重心向下發(fā)力，落實落細(xì)作為，生動的工作實踐給當(dāng)下基層黨建創(chuàng)新帶來一系列有益的啟示。

創(chuàng)新基層治理，必須把黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)真正落實到位。發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、群眾優(yōu)勢，對基層治理特別是小區(qū)治理起到引導(dǎo)、指導(dǎo)和向?qū)ё饔?，提高基層黨組織的組織力和領(lǐng)導(dǎo)力。建強小區(qū)黨支部，就是通過擴大組織覆蓋，嚴(yán)密組織體系，從體制機制上全面加強黨對各類組織和各項工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)而發(fā)揮組織帶組織、書記帶黨員、黨員帶黨員、黨員帶群眾、機關(guān)帶基層等“五帶”作用，把基層的各類資源集聚好、各方力量整合好、各種要素優(yōu)化好，構(gòu)建科學(xué)的城市基層組織體系、治理體系和服務(wù)體系，確?；鶎又卫硎冀K活力涌現(xiàn)。

創(chuàng)新基層治理，必須把黨領(lǐng)導(dǎo)下的工作機制完善建構(gòu)到位?；鶎狱h組織擔(dān)負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)小區(qū)治理的重要職責(zé)，黨組織的領(lǐng)導(dǎo)有效嵌入到小區(qū)治理過程中，提高基層黨組織的話語權(quán)和權(quán)威性，進(jìn)而改變各類組織互不隸屬、平起平坐，又相互交織、平行并行的狀態(tài)，依靠黨的力量將各類組織、各方力量、各項工作、各類資源進(jìn)行再組織、再整合，形成黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各類組織協(xié)同發(fā)展、廣大黨員群眾充分參與的基層治理新格局。

創(chuàng)新基層治理，必須把黨為民謀幸福的根本宗旨在實踐中貫徹到位。從黨的歷史來看，黨的支部建在連上，確立了黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)。黨的支部建在小區(qū)、強在小區(qū)，同樣具有實現(xiàn)黨對城市社區(qū)治理工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的重要意義。小區(qū)建設(shè)看似是小事，在群眾眼里是大事。以建強小區(qū)黨支部為重要抓手，推動小區(qū)業(yè)委會規(guī)范有序運行，帶來的效應(yīng)變化是根本性的。推動小區(qū)治理科學(xué)化，必須發(fā)揮黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，必須堅持維護(hù)小區(qū)居民的核心利益，必須形成齊抓共推小區(qū)工作的互動格局，在小區(qū)治理中讓基層黨組織說話有底氣、領(lǐng)導(dǎo)有能力，政治功能、服務(wù)功能雙落地。

【本文作者為中共淮安市清江浦區(qū)委常委、組織部長】

責(zé)編：楊 陽 / 蔡圣楠