作為城市基層治理的最小單元，社區(qū)既是服務(wù)群眾需求的“最后一公里”，也是各種社會(huì)矛盾的集聚點(diǎn)和下沉區(qū)域，又是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要陣地。2017年6月，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》，提出要“促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。從我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐來(lái)看，區(qū)域化黨建正是推動(dòng)城市社區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵一招。作為治理實(shí)踐的重要?jiǎng)?chuàng)新，以區(qū)域化黨建為中堅(jiān)力量的社區(qū)治理在實(shí)踐中正不斷生發(fā)活力。自2014年以來(lái)，民政部通過(guò)確認(rèn)多批全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)的措施，不斷探索黨建引領(lǐng)下的社會(huì)治理現(xiàn)代化發(fā)展路徑，為優(yōu)化社區(qū)自治和服務(wù)功能積累了豐碩的經(jīng)驗(yàn)。

我國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型在城市社區(qū)中表現(xiàn)得尤為明顯。由于傳統(tǒng)單位制的式微、“兩新”組織的大量涌現(xiàn)以及黨員結(jié)構(gòu)的變遷，以“單位制黨建”為代表的垂直固化、單向封閉式黨建模式愈發(fā)顯現(xiàn)出其時(shí)代局限性。面對(duì)新時(shí)代基層黨建工作的新挑戰(zhàn)，如何鍛造與“單位制黨建”相互補(bǔ)充的新型黨建模式成為亟待破解的課題。

城市社區(qū)治理中的區(qū)域化黨建，是在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，以一定的區(qū)域?yàn)辄h建工作單元，以街道為主體，以社區(qū)為依托，將社區(qū)駐地范圍內(nèi)的街道黨組織、社區(qū)黨組織、機(jī)關(guān)與事業(yè)單位黨組織、“兩新”組織黨組織等在內(nèi)的所有社區(qū)基層黨組織有效整合起來(lái)，通過(guò)體制的理順與資源的整合，構(gòu)筑上下聯(lián)通的黨建工作網(wǎng)絡(luò)，使多元主體各盡其職、各展其長(zhǎng)，而形成的能夠覆蓋整個(gè)社區(qū)區(qū)域、盤活整體資源配置、提升群眾服務(wù)水平的城市社區(qū)基層黨建新格局。2019年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》，明確提出“充分發(fā)揮街道社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，有機(jī)聯(lián)結(jié)單位、行業(yè)及各領(lǐng)域黨組織，構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)籌、條塊協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)、共建共享的城市基層黨建工作新格局”。區(qū)域化黨建作為“單位制黨建”模式的延伸與擴(kuò)展，日漸成為基層黨建謀求轉(zhuǎn)型的主要趨勢(shì)。

城市社區(qū)治理中區(qū)域化黨建的生動(dòng)實(shí)踐

為鞏固基層執(zhí)政基石、優(yōu)化城市社區(qū)治理、踐行服務(wù)群眾的宗旨，基層對(duì)區(qū)域化黨建模式進(jìn)行了豐富生動(dòng)的實(shí)踐探索。

創(chuàng)新黨建體制設(shè)置，優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)和組織機(jī)制。隨著“兩新”組織的增加以及商務(wù)樓宇、大型住宅、商圈市場(chǎng)的大量涌現(xiàn)，城市基層組織結(jié)構(gòu)更加多元，這就要求更新屬地管理理念，突破既有組織設(shè)計(jì)形式，把以社區(qū)為區(qū)域單位的各級(jí)各類黨組織和黨員統(tǒng)一納入到社區(qū)黨建組織體系中來(lái)。上海市早在十年前就開(kāi)始探索基層黨建的新模式，并在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和組織設(shè)置等方面展開(kāi)了積極實(shí)踐。一方面，建立健全條塊結(jié)合、以塊為主的社區(qū)（街道）黨工委體制，堅(jiān)持社區(qū)（街道）黨工委在區(qū)域化黨建中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用；另一方面，實(shí)行“1+N”的組織設(shè)置模式，將基層黨組織的設(shè)置向行政單元外的小區(qū)、樓宇、門棟、企業(yè)等社會(huì)單元拓展延伸。這突破了條塊分割的限制，也極大地消除了各類單位黨組織間的溝通壁壘，有利于促進(jìn)多領(lǐng)域的合作、聯(lián)動(dòng)、共建。

密織社區(qū)網(wǎng)格體系，實(shí)現(xiàn)黨建工作全覆蓋。圍繞實(shí)現(xiàn)基層黨的組織和工作全覆蓋這一區(qū)域化黨建核心議題，地方在基層治理實(shí)踐中摸索出用網(wǎng)格“兜底”黨建的新舉措。網(wǎng)格管理依托信息化城市管理平臺(tái)，按一定標(biāo)準(zhǔn)將管轄區(qū)域劃分為若干網(wǎng)格，通過(guò)對(duì)網(wǎng)格的部件與事件巡查，構(gòu)筑監(jiān)督與管理相分離的管理模式。以網(wǎng)格管理為平臺(tái)的區(qū)域化黨建工作則指將一定區(qū)域劃分為若干單元網(wǎng)格，區(qū)域大黨委指定專人包干，通過(guò)密織“縱向到底、橫向到邊、不留死角、不留空白”的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系，把區(qū)域內(nèi)的各級(jí)黨員、各類資源充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，促進(jìn)黨組織的全面覆蓋和黨工作的積極介入。天津市和平區(qū)根據(jù)社區(qū)人口、面積、建筑物等情況，將全區(qū)63個(gè)社區(qū)劃分為629個(gè)網(wǎng)格，并確定了661名網(wǎng)格管理員、1561名網(wǎng)格信息員，選派了183名黨建工作指導(dǎo)員和145名黨建工作聯(lián)絡(luò)員，以精準(zhǔn)、精細(xì)的區(qū)域化黨建工作，有力實(shí)現(xiàn)了居民需求在網(wǎng)格中發(fā)現(xiàn)，居民問(wèn)題在網(wǎng)格中化解。

突出治理服務(wù)導(dǎo)向，搭建黨群服務(wù)大平臺(tái)。伴隨單位制逐漸退出歷史舞臺(tái)，大量的“單位人”變?yōu)?ldquo;社會(huì)人”，傳統(tǒng)的自上而下、行政命令式的工作方法難以奏效，區(qū)域化黨建開(kāi)始優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)方式，轉(zhuǎn)變管理理念，實(shí)現(xiàn)基層黨組織功能的回歸。這具體體現(xiàn)在基層黨組織推動(dòng)政治功能向服務(wù)功能的轉(zhuǎn)化上，即由無(wú)所不包的角色轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)溝通的角色，而黨群服務(wù)中心就是區(qū)域化黨建模式下的一個(gè)重要實(shí)踐。如何讓黨組織的服務(wù)看得見(jiàn)、摸得著？深圳在全市范圍內(nèi)配備了1000多個(gè)黨群服務(wù)中心，中心集便民服務(wù)、黨群議事、文教娛樂(lè)、矛盾調(diào)解、醫(yī)療服務(wù)等功能于一體，從基層實(shí)際出發(fā)，讓居民感受到了“身邊的黨組織”。這種轉(zhuǎn)變是適應(yīng)性的調(diào)整而非對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)力的削弱，“造血”“供血”雙管齊下，更好激發(fā)了基層黨員的活力、夯實(shí)了黨組織的執(zhí)政基礎(chǔ)。

城市社區(qū)發(fā)展中區(qū)域化黨建的探索要求

既有實(shí)踐已經(jīng)為區(qū)域化黨建的擴(kuò)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，未來(lái)如何發(fā)展需要在提煉先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的前提下，把握當(dāng)下時(shí)代脈搏，厚植社區(qū)現(xiàn)實(shí)需求。

打破黨建資源壁壘，推動(dòng)協(xié)同聯(lián)動(dòng)發(fā)展。傳統(tǒng)的單位黨建依托行政力量組織黨員，而區(qū)域化黨建則是通過(guò)匯聚各類組織和資源，在街道社區(qū)中建構(gòu)一種互動(dòng)協(xié)調(diào)的開(kāi)放性黨建格局。其實(shí)質(zhì)在于打破行政化思維與屬地化管理下的黨建資源壁壘，實(shí)現(xiàn)黨建要素的重構(gòu)和融合，以達(dá)到提升黨建效能、優(yōu)化黨建服務(wù)的目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)基層各類黨組織的互促互補(bǔ)與聯(lián)動(dòng)發(fā)展，應(yīng)在以下“兩個(gè)協(xié)同”上精準(zhǔn)施力。一是推動(dòng)黨員管理的協(xié)同，以往行政化的黨員管理方式使黨員管理出現(xiàn)“真空地帶”。隨著“社會(huì)人”的指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)，需要以雙重管理的辦法來(lái)實(shí)現(xiàn)黨員管理的協(xié)同，即通過(guò)建立黨員“在單位、在社區(qū)”的雙重管理體系，形成對(duì)黨員動(dòng)態(tài)、開(kāi)放的教育管理模式。二是推動(dòng)黨建資源的協(xié)同。區(qū)域化黨建推動(dòng)了社區(qū)黨建、單位黨建和行業(yè)黨建的互聯(lián)互動(dòng)，可以探索以人才培養(yǎng)、溝通協(xié)商、考核激勵(lì)、干部交流等為載體的協(xié)同發(fā)展機(jī)制，通過(guò)行業(yè)黨建、單位黨建主動(dòng)融入社區(qū)黨建來(lái)打破黨建資源的壁壘。

促進(jìn)組織協(xié)調(diào)共建，健全相關(guān)保障機(jī)制。區(qū)域化黨建作為極具整合性、創(chuàng)新性的系統(tǒng)性工程，需要在機(jī)制設(shè)計(jì)上進(jìn)一步深化完善。一是在運(yùn)作機(jī)制方面，嘗試通過(guò)舉辦社區(qū)黨建工作聯(lián)席會(huì)議、設(shè)立社區(qū)流動(dòng)黨員聯(lián)絡(luò)站、建立黨建聯(lián)絡(luò)員制度等方式，來(lái)增進(jìn)橫向基層黨組織的溝通交流；通過(guò)開(kāi)展多樣的社區(qū)黨建活動(dòng)，以黨建引領(lǐng)驅(qū)動(dòng)社區(qū)治理；通過(guò)落實(shí)責(zé)任機(jī)制來(lái)明確各成員單位在區(qū)域化黨建中的權(quán)責(zé)邊界，激發(fā)多方參與共建共享的熱情。二是在保障機(jī)制方面，建立人才、經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)地保障機(jī)制；進(jìn)一步落實(shí)中央關(guān)于“全面推行社區(qū)黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任社區(qū)居民委員會(huì)主任”的要求，通過(guò)對(duì)黨務(wù)人員的思想政治教育以及業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立起一支適應(yīng)區(qū)域化黨建工作需要的人才隊(duì)伍。三是在經(jīng)費(fèi)保障方面，建立多元的經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制，采取黨費(fèi)撥款、財(cái)政撥付、單位贊助相結(jié)合的方法，多渠道緩解經(jīng)費(fèi)短缺難題。此外，要保障區(qū)域化黨建的場(chǎng)地建設(shè)，使配套硬件符合黨建工作需求，最終達(dá)到“有人管事、有錢辦事、有場(chǎng)所議事”的三有目標(biāo)。

積極回應(yīng)數(shù)字化挑戰(zhàn)，構(gòu)筑網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)。信息技術(shù)的發(fā)展極大改變和撬動(dòng)了傳統(tǒng)黨建發(fā)展模式，基層黨建必須積極回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。對(duì)于區(qū)域化黨建來(lái)說(shuō)，如何以互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)為支撐，將傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)和信息技術(shù)有機(jī)融合，考驗(yàn)著黨務(wù)工作者們的智慧。首先，要借助互聯(lián)網(wǎng)打造區(qū)域化黨建工作的信息平臺(tái)，積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”“智慧黨建”工作模式，豐富黨建工作內(nèi)涵，擴(kuò)大黨的網(wǎng)絡(luò)陣地，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)為黨建工作提供支撐。其次，要以網(wǎng)絡(luò)黨建的方式破除服務(wù)群眾的“中阻梗”，打通“最后一公里”，通過(guò)分析相關(guān)信息數(shù)據(jù)，及時(shí)識(shí)別社區(qū)居民的即時(shí)需求，為區(qū)域化黨建工作的具體開(kāi)展指引方向。最后，黨建工作者在加強(qiáng)自身黨性的同時(shí)，也要提升信息化工作能力，樹(shù)立與時(shí)俱進(jìn)的工作理念，適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的變化。

區(qū)域化黨建是城市社區(qū)發(fā)展的突破口，黨建引領(lǐng)下的社區(qū)治理能更加精準(zhǔn)地對(duì)接居民需求，形成“共駐共建共治共享”的社區(qū)治理格局。未來(lái)區(qū)域化黨建要推翻行業(yè)壁壘與單位隔離，促動(dòng)協(xié)同共治，完善機(jī)制保障，適應(yīng)和接納數(shù)字化發(fā)展要求，助力城市社區(qū)治理水平提升。

【本文作者為山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生孫悅對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】

責(zé)編：趙博藝 / 楊 陽(yáng)