核心提示：6月19日下午，中國社科院法學研究所、國際法研究所和深圳市光明區(qū)委主辦的全面從嚴治黨主體責任課題研究成果發(fā)布會暨全面從嚴治黨智庫（深圳•光明）第一屆論壇在北京召開。中國社科院法學所所長陳甦、國際法所所長莫紀宏，深圳市監(jiān)委委員李丁文，深圳市光明區(qū)委書記王宏彬出席會議并講話。光明區(qū)領導姚文勝、劉桂林參加活動。數(shù)十位國內(nèi)知名法學專家受邀參與研討活動。
中國社會科學院國際法研究所研究員莫紀宏在研討中指出：《中共深圳市光明區(qū)委落實全面從嚴治黨主體責任實施辦法（試行）》在落實全面從嚴治黨主體責任方面有很多制度創(chuàng)新，突出的特點一是讓全面從嚴治黨主體責任落到最基層的黨組織，使得全面從嚴治黨工作扎根于基層，夯實了黨建的社會基礎；二是把全面從嚴治黨主體責任分解細化到日常工作中的每一個細節(jié)和環(huán)節(jié)，保證了責任落地，問責精準。具體說，《實施辦法（試行）》在精準界定全面從嚴治黨主體責任中的“主體”范圍、細化責任事項以及責任評估機制方面都存在可圈可點的地方。
中國社會科學院國際法研究所研究員莫紀宏
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從黨和國家事業(yè)全局出發(fā)，對加強黨的建設作出一系列重大決策部署。2014年12月，習近平總書記第一次提出“全面從嚴治黨”，并將“全面從嚴治黨”與“全面建成小康社會”、“全面深化改革”和“全面依法治國”一道納入“四個全面”的戰(zhàn)略布局，并突出強調(diào)了“全面從嚴治黨”在實現(xiàn)“四個全面”中的基礎性保障作用。2015年1月，習近平總書記在十八屆中央紀委五次全會上指出，黨風廉政建設責任能不能擔當起來，關鍵在主體責任這個“牛鼻子”抓沒抓住。2016年1月，習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上指出，各級黨組織要擔負起全面從嚴治黨主體責任。2019年1月，習近平總書記在十九屆中央紀委三次全會上發(fā)表重要講話，并對今年推進全面從嚴治黨、推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭提出6項具體任務，也就是說，一是深入貫徹落實黨的十九大精神，不斷強化思想武裝。堅持用新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦，經(jīng)常對表對標，及時校準偏差。各級黨組織要旗幟鮮明堅持和加強黨的全面領導，堅持黨中央重大決策部署到哪里，監(jiān)督檢查就跟進到哪里，確保黨中央令行禁止。二是加強黨的政治建設，保證全黨集中統(tǒng)一、令行禁止。要貫徹落實新形勢下黨內(nèi)政治生活若干準則，發(fā)展積極健康的黨內(nèi)政治文化。要把力戒形式主義、官僚主義作為重要任務。各地區(qū)各部門黨委（黨組）要履行主體責任，緊盯形式主義、官僚主義新動向新表現(xiàn)，拿出有效管用的整治措施。三是弘揚優(yōu)良作風，同心協(xié)力實現(xiàn)小康。要把剎住“四風”作為鞏固黨心民心的重要途徑，對享樂主義、奢靡之風等歪風陋習要露頭就打，對“四風”隱形變異新動向要時刻防范。四是堅決懲治腐敗，鞏固發(fā)展壓倒性勝利。要堅持靶向治療、精確懲治，聚焦黨的十八大以來著力查處的重點對象，緊盯事關發(fā)展全局和國家安全的重大工程、重點領域、關鍵崗位，加大金融領域反腐力度，對存在腐敗問題的，發(fā)現(xiàn)一起堅決查處一起。要深化標本兼治，夯實治本基礎，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐。五是強化主體責任，完善監(jiān)督體系。要深化國家監(jiān)察體制改革，高質(zhì)量推進巡視巡察全覆蓋，發(fā)揮派駐機構(gòu)職能作用。各級黨委（黨組）特別是書記要強化政治擔當、履行主體責任，把每條戰(zhàn)線、每個領域、每個環(huán)節(jié)的黨建工作抓具體、抓深入。六是向群眾身邊不正之風和腐敗問題亮劍，維護群眾切身利益。要做深做實做細市縣巡察和紀委監(jiān)委日常監(jiān)督，在實踐中拓展整治群眾身邊腐敗和作風問題工作，從具體人、具體事著手，將問題一個一個解決。
習近平總書記提出的6項具體任務中，“主體責任”的落實最為關鍵。任何政策制定得再好，如果沒有執(zhí)行力強的主體來以有效地加以實施，其效果都會大打折扣。而根據(jù)執(zhí)政黨的領導體制和組織體系特點，各級黨委（黨組）的主要負責人是推動全面從嚴治黨各項工作得到有效落實的最直接的責任主體。主體責任不落實，全面從嚴治黨的各項要求就只能停留口號上，全面從嚴治黨在貫徹落實“四個全面”戰(zhàn)略布局中的基礎性地位也無法得到保證。所以，抓主體責任，這是全面從嚴治黨各項工作的“綱”，抓住了這個“綱”，其他問題才能迎刃而解。
落實全面從嚴治黨主體責任，關鍵是要制度化，要形成長效機制，但目前中央并未出臺系統(tǒng)性的履行辦法，這就需要制度創(chuàng)新。當下全國各地做法不一，有的地方圍繞著全面從嚴治黨主體責任的落實出臺一些實施辦法，例如，《河南省信陽市全面從嚴治黨主體責任進支部工作實施方案》、《中共貴州省煙草專賣局黨組關于落實全面從嚴治黨主體責任的實施意見》(黔煙黨〔2016〕43號)等等；有的地方出臺了與落實全面從嚴治黨主體責任相關的規(guī)范性文件，但由于缺少具體的操作措施而使得這些規(guī)范性文件無法在實踐中有效實施。
在具體落實全面從嚴治黨主體責任方面，值得關注的是深圳市光明區(qū)委在這一領域所作的制度創(chuàng)新嘗試，其中的經(jīng)驗，特別是與科研單位合作起草落實全面從嚴治黨主體責任實施辦法的做法值得從理論上加以總結(jié)。2018年初,深圳市光明區(qū)委研究決定，要在全區(qū)范圍內(nèi)把全面從嚴治黨工作落實到位，具體工作從抓主體責任入手，并通過制定規(guī)范性文件的方式來進行制度創(chuàng)新，推動全面從嚴治黨工作在基層落實落地。2018年8月23日，在廣東省和深圳市紀委和光明區(qū)委主要領導的支持和見證下，光明區(qū)紀委監(jiān)委與中國社科院法學所國際法所簽署協(xié)議，合作研究制定光明區(qū)落實全面從嚴治黨主體責任實施辦法，并將課題列為市紀委監(jiān)委系統(tǒng)2019年度重點改革創(chuàng)新課題，區(qū)委主要領導將課題作為書記項目，親自部署抓落實，2018年5月底在課題組提交的實施辦法專家建議稿的基礎上，深圳市光明區(qū)委在認真調(diào)研和廣泛聽取各界意見的基礎上，審議通過了《中共深圳市光明區(qū)委落實全面從嚴治黨主體責任實施辦法（試行）》，并于6月19日在北京正式向社會公眾發(fā)布，產(chǎn)生了廣泛的社會影響。
《中共深圳市光明區(qū)委落實全面從嚴治黨主體責任實施辦法（試行）》（以下簡稱《實施辦法（試行）》）在落實全面從嚴治黨主體責任方面有很多制度創(chuàng)新，突出的特點一是讓全面從嚴治黨主體責任落到最基層的黨組織，使得全面從嚴治黨工作扎根于基層，夯實了黨建的社會基礎；二是把全面從嚴治黨主體責任分解細化到日常工作中的每一個細節(jié)和環(huán)節(jié)，保證了責任落地，問責精準。具體說，《實施辦法（試行）》在精準界定全面從嚴治黨主體責任中的“主體”范圍、細化責任事項以及責任評估機制方面都存在可圈可點的地方。
準確界定“主體責任”中“主體”范圍
在起草《實施辦法（試行）》過程中，首先遇到的難題就是如何界定全面從嚴治黨主體責任中的“主體”范圍，因為這是《實施辦法（試行）》的核心，也是全面從嚴治黨能夠落到實處的重中之重。課題組在深圳市光明區(qū)全區(qū)范圍內(nèi)從上到下，在各級黨組織中進行了深入調(diào)研，最后采取了“三分法”的立法思路，即根據(jù)深圳市光明區(qū)的黨組織分布的具體情況，將所有的全面從嚴治黨主體分為三類：一類是光明區(qū)駐區(qū)單位黨組織；二類是光明區(qū)區(qū)委各部門、區(qū)直單位、區(qū)屬企業(yè)黨組織；三類是光明區(qū)各街道黨工委。并且根據(jù)上述“三分法”，又單獨制定了三類主體不同的全面從嚴治黨主體責任指標評價標準。
列出了全面從嚴治黨主體責任中不同主體的責任事項范圍
目前，對于如何在制度給出詳細的主體責任的責任事項范圍，全國各地做法不一。例如，重慶市劃定24項責任清單，廣東省列出了3個方面共60項責任清單等等。從已有的主體責任清單來看，有些責任清單仍然存在著照抄照搬上級文件、未能聯(lián)系本地區(qū)實際的不足；也有些責任清單未能按照責任主體的單位性質(zhì)加以區(qū)分，過于泛泛，缺乏針對性，也不夠細化。從邏輯上來看，責任之間的邏輯關聯(lián)、問責中的因果關系、追責與容錯的界限等等，都需要在法理上進一步澄清?！秾嵤┺k法（試行）》最后采取了以不同主體來確定責任范圍的思路，分別細化了光明區(qū)駐區(qū)單位黨組織，光明區(qū)區(qū)委各部門、區(qū)直單位、區(qū)屬企業(yè)黨組織以及光明區(qū)各街道黨工委三類責任主體36項、33項、32項評價指標。三類責任主體的責任事項既有共同點，也有針對主體自身特點所涉及的特定的責任要求，體現(xiàn)了全面從嚴治黨主體責任的具體性、可行性。
確立了比較實用可行的主體責任落實考評機制
該《實施辦法（試行）》在科學界定主體責任中的主體范圍和責任事項的基礎上，建立了符合深圳市光明區(qū)全面從嚴治黨工作實際的主體責任落實和考評機制，其制度創(chuàng)新措施的意義值得肯定和應當給予必要的關注。
明確責任內(nèi)容，細化主體責任清單。通過對習近平總書記重要指示精神、各類黨內(nèi)規(guī)范性文件加以系統(tǒng)分析、歸納、整合，該《實施辦法（試行）》將主體責任的內(nèi)容劃分為政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設、制度建設六大建設責任。按照上述歸類，該《實施辦法（試行）》分別針對各街道、區(qū)直單位和區(qū)屬企業(yè)、駐區(qū)單位附有三套落實全面從嚴治黨主體責任的《指標評價標準》，并各自細化了36項、33項、32項評價指標。從考評對象的實際情況出發(fā)，每套《指標評價標準》的評價指標各有側(cè)重，每年根據(jù)實際情況動態(tài)調(diào)整。指標的設計以問題為導向，匯總了區(qū)紀委監(jiān)委、組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等部門的工作要求。六大建設責任從宏觀著眼，強調(diào)原則性；《指標評價標準》從微觀入手，強調(diào)可操作性和實效性。
強化可操作性，量化具體評價指標。《指標評價標準》采用100分制，其中的每項具體指標都有各自的對應分值；《指標評價標準》還設置了扣分情形、加分情形，力求獎懲分明。該《實施辦法》還具體規(guī)定了考評機構(gòu)、考評辦法等方面的具體操作、銜接內(nèi)容。區(qū)委成立考評領導小組，負責考評街道黨工委等黨組織以及領導干部，并指導全區(qū)考評工作。其他各級黨組織按照“下管一級”原則，負責下級黨組織以及領導干部的考評工作。普通黨員的考評由各黨支部或黨小組自行組織。該《實施辦法（試行）》按照總得分的不同，劃分了包括“合格”、“基本合格”、“不合格”在內(nèi)的不同的考評等次。
健全追責機制，合理問責科學容錯。該《實施辦法（試行）》將考評等次與黨組織的責任、干部的提拔任用聯(lián)系起來，并建立了相應的考評復議機制。在追責過程中，該《實施辦法（試行）》堅持強化問責但也慎用問責，嚴格區(qū)別責任的不同情形，嚴格區(qū)分集體責任和個人責任、主要領導責任和重要領導責任。此外，對于在落實全面從嚴治黨主體責任過程中受到惡意中傷、誣告陷害以及被惡意炒作和誹謗的黨員領導干部，該《實施辦法（試行）》提出要及時澄清正名、消除影響和顧慮。該《實施辦法（試行）》還建立了容錯糾錯機制，明確了容錯糾錯原則和具體的容錯內(nèi)容。堅持問責只是手段，盡責才是目的，為擔當者擔當，為負責者負責，以問責的實際成效推動廣大黨員領導干部擔責、盡責。
創(chuàng)新工作方法，避免增加基層負擔。該《實施辦法（試行）》秉承著不增加基層負擔的原則，每年選取一定比例的黨組織進行考評，實現(xiàn)一屆任期內(nèi)考評全覆蓋。當年被巡察過的單位，原則上兩年內(nèi)不再對其開展落實全面從嚴治黨主體責任考評。該《實施辦法（試行）》還注重將其他管黨治黨的考核成果“平移”到全面從嚴治黨主體責任考評中，不重復考評。
《中共深圳市光明區(qū)委落實全面從嚴治黨主體責任實施辦法（試行）》在落實全面從嚴治黨主體責任方面作出很多制度創(chuàng)新，在全國范圍內(nèi)具有示范效應。總的來說，要真正讓全面從嚴治黨主體責任制度化和落實到位，主要還是應當做好以下幾項工作：一是領導要重視，要親自抓，抓落實機構(gòu)，抓落實程序，抓落實效果；二是各級黨組織都有承擔主體責任的自覺性，不能事不關己高高掛起或者是走過場、流形式；三是全面從嚴治黨主體責任要規(guī)范化、制度化，必須要有一套科學合理的程序和機制加以保障；四是要加強全面從嚴治黨主體責任落實的外部監(jiān)督，讓人民群眾來檢驗主體責任落實情況可能更加有效；五是要上下聯(lián)動，特別是要注重從基層抓起，要保證全面從嚴治黨主體責任落實“有根”，堅決摒棄各種形式主義的干擾。
（作者為中國社會科學院國際法研究所研究員）
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