四、2002-2012年：加強(qiáng)政府主導(dǎo)，突出社會(huì)建設(shè)

2002年10月召開的黨的十六大是中國(guó)實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)目標(biāo)以后的第一次全國(guó)代表大會(huì)。會(huì)議提出了21世紀(jì)前20年我國(guó)的發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)。如何實(shí)現(xiàn)十六大提出的全面建設(shè)小康社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)，首先要解決的就是實(shí)現(xiàn)什么樣的發(fā)展，怎樣實(shí)現(xiàn)發(fā)展。而2003年春天出現(xiàn)的“非典”疫情及其防治工作，則直接促成了“科學(xué)發(fā)展觀”的提出。2003年7月，在全國(guó)防治“非典”工作會(huì)議上，胡錦濤發(fā)表講話，強(qiáng)調(diào)：我們講發(fā)展是執(zhí)政興國(guó)第一要?jiǎng)?wù)，絕不只是指經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而是要堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)全面發(fā)展。要更好地堅(jiān)持全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展觀。

同年10月召開的十六屆三中全會(huì)，在審議通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中正式提出了科學(xué)發(fā)展觀。全會(huì)強(qiáng)調(diào)：要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放的要求，更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供強(qiáng)有力的體制保障。經(jīng)過四年的探索和實(shí)踐，2007年召開的黨的十七大，對(duì)科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵做出了更為全面、深刻的闡述：發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的第一要義；以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心；全面協(xié)調(diào)可持續(xù)是科學(xué)發(fā)展觀的基本要求；統(tǒng)籌兼顧是科學(xué)發(fā)展觀的根本方法。

轉(zhuǎn)變政府職能是這個(gè)階段改革的突出亮點(diǎn)。政府的職能總是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要而變化的，因此，改革開放以來轉(zhuǎn)變政府職能的指導(dǎo)思想也就隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求而不斷發(fā)生演變。1978年改革開放以后，隨著市場(chǎng)化的推進(jìn)，市場(chǎng)主體的多元化和人民需求的多樣化，政府職能也從“無所不包”的“全能型”向“有所不為”的“效能型”轉(zhuǎn)變，將部分職能轉(zhuǎn)讓給市場(chǎng)和社會(huì)。

進(jìn)入新世紀(jì)以后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本確立和“全面建設(shè)小康社會(huì)”任務(wù)的提出，就要求政府必須加快職能轉(zhuǎn)變，即由過去的管理為主向服務(wù)為主轉(zhuǎn)變，政府財(cái)政也由“建設(shè)型”向“公共型”轉(zhuǎn)變。因此，十六大提出深化行政管理體制改革任務(wù)，十六屆二中全會(huì)審議通過《關(guān)于深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的意見》，2003年3月舉行的十屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。這次政府機(jī)構(gòu)改革的目的是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本。改革的目標(biāo)是逐步形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點(diǎn)是深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進(jìn)流通體制改革，加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。方案特別提出了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三權(quán)相協(xié)調(diào)的要求。2003年8月，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議審議通過了《行政許可法》?！缎姓S可法》的實(shí)施，是黨和政府推進(jìn)法治型政府建設(shè)的又一重大舉措，它帶來了政府行政工作的深刻變革，具有重要的里程碑式的意義。

這個(gè)階段，也是突出社會(huì)建設(shè)，發(fā)揮政府作用，努力縮小城鄉(xiāng)之間、階層之間收入差距的階段。進(jìn)入21世紀(jì)后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型都進(jìn)入加速階段，一方面工業(yè)化、城市化速度加快，另一方面，工農(nóng)差距、城鄉(xiāng)差距也更加突出，“農(nóng)村真苦、農(nóng)民真窮、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”一時(shí)成為全社會(huì)高度關(guān)注的問題。因此黨的十六大明確提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)。”［9］胡錦濤在2003年初召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上明確指出：更多地關(guān)注農(nóng)村，關(guān)心農(nóng)民，支持農(nóng)業(yè)，把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重。2004年2月，中共中央公布“一號(hào)文件”《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，這是中共中央在在時(shí)隔18年后重新將解決“三農(nóng)”問題作為“一號(hào)文件”。此后到2012年，連續(xù)出臺(tái)了8個(gè)解決“三農(nóng)”問題的中央“一號(hào)文件”。在此期間，我國(guó)取消了長(zhǎng)達(dá)2700多年的農(nóng)業(yè)稅，實(shí)現(xiàn)了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持鄉(xiāng)村”的歷史性轉(zhuǎn)變。這個(gè)時(shí)期也是我國(guó)城鎮(zhèn)化最快的時(shí)期，城鎮(zhèn)化率由2002年的39.1%提高到2012年的52.6%，我國(guó)開始成為一個(gè)城市人口為主的國(guó)家，這是一個(gè)歷史性的突破。

這十年也是中國(guó)教育投入增長(zhǎng)最快的階段，全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入由2002年的3366億元提高到2012年的22236億元。但同時(shí)又是國(guó)家教育資源重點(diǎn)向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、民族、貧困地區(qū)傾斜的階段，教育公平取得明顯進(jìn)步，全面實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)九年免費(fèi)義務(wù)教育，惠及1.6億學(xué)生。從2006年開始，國(guó)家全部免除西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，2007年開始擴(kuò)大到中部和東部地區(qū)，同時(shí)對(duì)貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。

這個(gè)時(shí)期，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的另一個(gè)重要領(lǐng)域是對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。黨的十七大報(bào)告首次提出了生態(tài)文明的概念，生態(tài)文明建設(shè)成為科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)涵。2005年10月中共十六屆五中全會(huì)提出要加快建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)。12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，強(qiáng)調(diào)要把環(huán)境保護(hù)擺在更加重要的戰(zhàn)略地位，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步提出“必須把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置，落實(shí)到每個(gè)單位、每個(gè)家庭。”

為了落實(shí)中央提出的生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略，“十一五”和“十二五”規(guī)劃中都將“節(jié)能減排”和環(huán)境保護(hù)列為約束性指標(biāo)，加大了對(duì)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法力度。2007年12月，國(guó)務(wù)院還批復(fù)武漢城市圈和長(zhǎng)株潭城市群為全國(guó)建設(shè)“兩型”社會(huì)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)［10］。

在這個(gè)階段，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和市場(chǎng)化的推進(jìn)，特別是上個(gè)階段國(guó)企改革（“抓大放小”、“減員增效”）和積極發(fā)展非公經(jīng)濟(jì)，使得這個(gè)階段出現(xiàn)了階層之間的收入和財(cái)富占有差距持續(xù)擴(kuò)大，達(dá)到國(guó)際公認(rèn)的警戒線，由此也引發(fā)了社會(huì)的不穩(wěn)定，群體性事件頻發(fā)。例如拉薩的“3.14事件”，烏魯木齊的“7.5事件”、貴州的“甕安事件”、河北定州的“6.11事件”。2004年，中共中央辦公廳就出臺(tái)《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見》。針對(duì)進(jìn)入社會(huì)建設(shè)滯后、社會(huì)矛盾多發(fā)期，黨和政府一方面加大力度縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的差距，擴(kuò)大社會(huì)保障和醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋面，并積極采取措施保障農(nóng)民工的權(quán)益；另一方面，就是積極探索在“戶籍制”松散、人口自由流動(dòng)、絕大多數(shù)人口在非公有制經(jīng)濟(jì)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)就業(yè)、原有人民團(tuán)體基層組織渙散的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，如何建立與之相適應(yīng)的有效社會(huì)治理體系。

2002年黨的十六大把“社會(huì)更加和諧”列為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)，將社會(huì)管理作為政府的四大職能之一，并從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的角度提出要“改進(jìn)社會(huì)管理、保持良好的社會(huì)秩序”。2003年7月，胡錦濤同志在總結(jié)非典經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)時(shí)指出，要進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)管理體制的建設(shè)和創(chuàng)新，建立健全與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)管理體制。［11］2004年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》正式提出“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”，建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。2006年10月，黨的十六屆六中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，從健全社會(huì)管理格局、健全社會(huì)管理機(jī)制、完善社會(huì)治安防控體系等三個(gè)方面對(duì)加強(qiáng)社會(huì)管理的具體途徑進(jìn)行了部署。2007年，黨的十七大報(bào)告對(duì)建設(shè)更加健全的社會(huì)管理體系提出新要求：“最大限度激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素”。［12］并提出進(jìn)行以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)。2011年3月，全國(guó)人大通過的“十二五”規(guī)劃綱要將“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”獨(dú)立成篇。同年7月，中共中央、國(guó)務(wù)院又專門出臺(tái)了我國(guó)第一個(gè)關(guān)于創(chuàng)新社會(huì)管理的正式文件《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見》，以構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)為目標(biāo)，將社會(huì)秩序與社會(huì)發(fā)展貫通起來，實(shí)現(xiàn)社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理并舉。

應(yīng)該看到，這十年里，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展取得了巨大成就，盡管受到了世界金融危機(jī)的沖擊，但是這十年仍然是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快、最平穩(wěn)的十年，人民的物質(zhì)生活水平上了一個(gè)大臺(tái)階。但是，就政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系來看，沒有解決的問題也不少，政府與市場(chǎng)的關(guān)系界定還不夠清晰；政府自身的改革還不到位，權(quán)力尋租和腐敗問題嚴(yán)重；市場(chǎng)機(jī)制導(dǎo)致的收入差距過大問題依然嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)還未遏止。