華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院

當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化已進(jìn)入都市圈時(shí)代，然而我國(guó)都市圈規(guī)劃發(fā)展仍存在較多問題。要進(jìn)一步提升我國(guó)都市圈的發(fā)展質(zhì)量，應(yīng)從規(guī)劃和制度著手，由表及里，由點(diǎn)到面，逐步推動(dòng)都市圈空間的內(nèi)外協(xié)同、要素的高效流通和資源的均衡普惠，讓都市圈成為一個(gè)高質(zhì)量的發(fā)展空間、高質(zhì)量的人居環(huán)境、高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)載體。

在快節(jié)奏、高密度的大城市中，通勤這件小事，卻與現(xiàn)代都市人的生活幸福感息息相關(guān)。由于其看似平凡又不同尋常的影響力，使得社會(huì)更加關(guān)注當(dāng)前我國(guó)城市規(guī)劃等有關(guān)問題。事實(shí)上，當(dāng)前我國(guó)都市圈規(guī)劃發(fā)展問題已逐漸顯現(xiàn)，如何進(jìn)一步探索培育高質(zhì)量都市圈發(fā)展路徑成為尤為緊迫的課題。

長(zhǎng)距離通勤是我國(guó)大城市普遍存在的現(xiàn)象

據(jù)調(diào)研，目前我國(guó)大城市遠(yuǎn)距離通勤問題依然嚴(yán)峻?；诼?lián)通智慧足跡大數(shù)據(jù)的分析，從平均通勤時(shí)間來看，全國(guó)十大城市中，上海和北京位居前兩位，平均通勤時(shí)間接近1小時(shí)，其他城市均在40分鐘左右。從極端通勤人群（通勤距離最遠(yuǎn)的10%）平均時(shí)間來看，北京和上海依舊高居榜首，極端通勤平均時(shí)間超過1個(gè)半小時(shí)，其他城市約在60分鐘到80分鐘之間。

與此同時(shí)，這些長(zhǎng)距離的通勤已經(jīng)呈現(xiàn)出顯著的跨城特征。以北京為例，有36萬人工作在北京，居住在環(huán)京地區(qū)，比如燕郊、固安；另有11萬人居住在北京，工作在環(huán)京。再比如廣州，工作在廣州，居住在環(huán)穗的人口超過55萬；而居住在廣州，工作在環(huán)穗的人口也超過了53萬。通過對(duì)北京、上海、廣州、深圳四個(gè)一線城市的觀察發(fā)現(xiàn)，“雙城生活”已逐漸成為許多都市圈上班族的日常。

我國(guó)都市圈規(guī)劃和建設(shè)中的一些不足

事實(shí)上，這些遠(yuǎn)距離、長(zhǎng)時(shí)間的極端通勤現(xiàn)象，反映了都市圈規(guī)劃和建設(shè)中的諸多問題。

首先，各類交通方式不夠銜接，并且延長(zhǎng)了通勤時(shí)間。作為連接城市核心與外圈層節(jié)點(diǎn)性城市的發(fā)展軸線，市郊鐵路是目前我國(guó)都市圈一體化發(fā)展的一大障礙。以北京和東京都市圈為例，北京地鐵運(yùn)營(yíng)里程554公里，高于東京（304公里），但北京的市郊鐵路不足300公里，遠(yuǎn)低于東京（4476公里）、倫敦（3071公里）、紐約（1632公里）、巴黎（1296公里）。

其次，新城新區(qū)產(chǎn)城融合不夠充分，多級(jí)城鎮(zhèn)體系尚不健全，致使職住分離現(xiàn)象較為明顯。當(dāng)前，我國(guó)都市圈核心區(qū)一股獨(dú)大，中小城鎮(zhèn)及體系發(fā)展滯后。通過與有些發(fā)達(dá)國(guó)家的中心城市對(duì)比發(fā)現(xiàn)，我國(guó)都市圈的城鎮(zhèn)體系呈現(xiàn)攤大餅式蔓延態(tài)勢(shì)，而且連接也不夠順暢。

再次，跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制較為缺失，我國(guó)都市圈尚未納入整體規(guī)劃體系。都市圈外圈層行政區(qū)歸屬與功能區(qū)歸屬不一致，導(dǎo)致公共服務(wù)配給不足、交通協(xié)調(diào)不暢。比如，軌道交通的外延必將帶來大量的人口溢出，致使外圍地區(qū)配套的公共服務(wù)需求增加。但是，由于外溢人口仍在核心城市工作、交稅，僅僅是居住在周邊地區(qū)，而目前缺乏城市間的財(cái)政配置協(xié)同機(jī)制，因此，造成很多環(huán)都市圈區(qū)域公共服務(wù)嚴(yán)重短缺。

以“四個(gè)一體化”破解都市圈發(fā)展難題

解決我國(guó)都市圈規(guī)劃發(fā)展中的問題，可以從空間規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展“四個(gè)一體化”入手。

一是空間規(guī)劃一體化。目前，我國(guó)法定規(guī)劃體系中的城市總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等一般均是在行政區(qū)范圍內(nèi)開展，而地方政府往往局限于各自的行政范圍內(nèi)求出路、謀發(fā)展。未來，我國(guó)應(yīng)積極探索都市圈規(guī)劃的編制機(jī)制，把微中心建設(shè)作為重要的抓手來完善城鎮(zhèn)體系，在完備的縱向控制體系中，建立橫向協(xié)調(diào)對(duì)話機(jī)制。

二是基礎(chǔ)設(shè)施一體化。良好的基礎(chǔ)設(shè)施尤其是交通基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)提高都市圈整體效率，解決遠(yuǎn)距離通勤問題意義重大，是都市圈一體化的必要基礎(chǔ)。我國(guó)應(yīng)高度注重綜合交通體系建設(shè)，構(gòu)建以城際鐵路、市郊鐵路和市域軌道為主體覆蓋都市圈的綜合交通網(wǎng)絡(luò)，做好不同運(yùn)輸方式的銜接換乘；并推行交通基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，以消除斷頭路為突破口，完善區(qū)域高速公路網(wǎng)。此外，在建設(shè)過程中，應(yīng)鼓勵(lì)多方資本介入，利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

三是公共服務(wù)一體化。首先，要以改革戶籍管理制度為起始和指引，配合社會(huì)保障、住房保障、教育、醫(yī)療等政策的同步或逐步的階段性改革和完善，消除限制人口自由流動(dòng)的障礙。其次，要建立都市圈公共資源共享機(jī)制。在管理模式方面，可開展多層次多模式合作辦學(xué)辦醫(yī)；在配置機(jī)制方面，應(yīng)逐漸從按行政等級(jí)配置向按常住人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變；在對(duì)接體系方面，加快推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)體系對(duì)接，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障“一卡通”，完善都市圈住房規(guī)劃和用地供應(yīng)機(jī)制；在供給主體方面，增加健康、養(yǎng)老、家政等服務(wù)多元化供給，鼓勵(lì)都市圈城市聯(lián)建共建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，推動(dòng)博物館、劇院、體育場(chǎng)館等共建共享。

四是產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化。按一般規(guī)律來說，都市圈產(chǎn)業(yè)呈逆序化分布，中間以三產(chǎn)為主，第二圈層二產(chǎn)比重較高，外圍以農(nóng)業(yè)為主。都市圈產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的本質(zhì)是一個(gè)“產(chǎn)業(yè)升級(jí)—土地緊缺—價(jià)值重組—空間調(diào)整”的過程。但由于我國(guó)特殊的財(cái)政體制，各方基于自身的利益訴求，往往造成協(xié)調(diào)合作的“囚徒困境”。

建設(shè)外圍微中心是重要路徑

具體而言，關(guān)于都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同合作，可以從機(jī)制創(chuàng)新、模式創(chuàng)新和管理創(chuàng)新三方面進(jìn)行推進(jìn)。首先，機(jī)制創(chuàng)新方面，可通過稅制改革，建立GDP分計(jì)、稅收分享制度，推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同；其次，模式創(chuàng)新方面，可通過股份合作、飛地自建、托管建設(shè)等模式推動(dòng)異地園區(qū)共建；再次，管理創(chuàng)新方面，應(yīng)統(tǒng)一要素市場(chǎng)，清除市場(chǎng)壁壘，營(yíng)造規(guī)則統(tǒng)一開放、標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)、要素自由流動(dòng)的市場(chǎng)環(huán)境。

按照上述“四個(gè)一體化”，建設(shè)外圍微中心是都市圈培育的重要路徑。在微中心開發(fā)方面，可采取兩種模式：一是SOD模式，即通過社會(huì)服務(wù)設(shè)施建設(shè)引導(dǎo)的開發(fā)模式，使新開發(fā)地區(qū)的市政設(shè)施和社會(huì)設(shè)施同步形成；二是TOD模式，即把公共交通和未來的城市空間緊密聯(lián)合，圍繞軌道交通及快速公交線路等大容量公交站點(diǎn)進(jìn)行的可持續(xù)土地開發(fā)，以適宜的距離為半徑，營(yíng)造宜人的步行環(huán)境，促進(jìn)土地利用與交通之間的良性循環(huán)。然而，由于我國(guó)行政體系中交通、規(guī)劃、土地管理等部門的權(quán)力分割，加之政府財(cái)政投資風(fēng)險(xiǎn)較大，如何合理應(yīng)用SOD和TOD模式，仍需堅(jiān)持不懈的探索和實(shí)踐。