2019年是中華人民共和國成立70周年。在這70年間，前30年基本上是實行計劃經(jīng)濟體制，后40年則經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉變。中國農村經(jīng)濟制度變遷大致可以分為計劃經(jīng)濟、計劃經(jīng)濟為主市場調節(jié)為輔、計劃經(jīng)濟與市場調節(jié)相結合、發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用以及發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用五個階段，是一個逐步深化和提升的過程。計劃經(jīng)濟體制和市場經(jīng)濟體制是兩種不同的經(jīng)濟制度，前者政府是資源配置的主體，后者微觀經(jīng)濟組織即市場是資源配置的主體。從中國的具體國情出發(fā)，這兩種經(jīng)濟體制都有其存在的歷史必然性。那么，在過去的70年為什么中國要先后實行兩種不同的經(jīng)濟體制？中國經(jīng)濟體制改革為什么從農村率先開始？中國農村經(jīng)濟制度改革的核心是什么？這些就是本文要著重回答的理論與實踐問題。

計劃經(jīng)濟體制下的中國農村基本經(jīng)濟制度

中國農村經(jīng)濟制度采取什么樣的模式，其在相當程度上取決于國民經(jīng)濟運行機制的模式，而中國國民經(jīng)濟運行機制究竟是選擇計劃經(jīng)濟還是市場經(jīng)濟，又和中國工業(yè)化道路以及國民經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略聯(lián)系在一起。20世紀50年代，中國選擇優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的追趕型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，決定了中國國民經(jīng)濟的運行機制，必然是排斥市場機制高度集中的計劃經(jīng)濟體制。這是因為，重工業(yè)優(yōu)先的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，與當時中國的資源稟賦是相背離的，客觀上要求必須通過國家權力人為壓低資本和其他要素的價格；要想強制壓低稀缺的資源要素價格，惟有借助于高度集中的計劃經(jīng)濟體制來配置資源，排斥市場機制和價格信號的調節(jié)作用。與高度集中的計劃經(jīng)濟體制相聯(lián)系的中國農村基本經(jīng)濟制度主要由以下三個部分組成的：“政社合一”的農村人民公社、具有國家壟斷性質的農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷、城鄉(xiāng)分割的二元體制。這三個部分是相互依存、相互補充的。

有學者曾對計劃經(jīng)濟作了這樣的定義，“以社會化大生產為前提，在生產資料公有制的基礎上，由社會主義國家根據(jù)客觀經(jīng)濟規(guī)律的要求，特別是有計劃按比例發(fā)展規(guī)律的要求，通過指令性和指導性計劃來進行管理和調節(jié)的國民經(jīng)濟。它不僅是一種管理國民經(jīng)濟的方法和體制，而且是一種經(jīng)濟制度，是社會主義社會的基本特征之一”。公有化程度越高，國家權力滲漏經(jīng)濟組織的力度就越大，計劃經(jīng)濟體制就越容易運行，這是我國全民所有制之所以采取國家所有制（也就是國營），以及農村人民公社之所以實行“政社合一”體制的重要原因。1958年，黨的八屆六中全會通過的《關于人民公社若干問題的決議》在論述農村人民公社的優(yōu)越性時指出，它是實現(xiàn)由集體所有制過渡到全民所有制、社會主義過渡到共產主義的較好形式。馬克思恩格斯曾經(jīng)把共產主義社會的基層組織形式稱之為“公社”。計劃經(jīng)濟體制下，國家是農村要素投入的決策者和支配者，農民同市場的聯(lián)系被切斷，農民種植何種作物、賣給誰、賣多少錢，農民都沒有選擇權和決定權，只能被動地接受國家的指令性計劃。隨著農村集體所有制經(jīng)濟發(fā)生局部蛻變，也就是《關于人民公社若干問題的決議》中所說的由集體所有制過渡到全民所有制，從根本上改革的必要性開始逐漸凸顯。

新中國成立初期，糧食產需、供求之間的矛盾比較尖銳，主要原因在于1953年開始實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷。而之所以要對糧食和主要農產品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷，更深層的原因是通過對糧食和主要農產品實行帶有強制性的統(tǒng)購統(tǒng)銷，強制性壓低其收購價格（只相當于市場價的二分之一），從而通過工農產品價格“剪刀差”為超前的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略提供資本原始積累。據(jù)相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，這部分“價格剪刀差”累計相當于1978年全國國有資產價值的總和。

另外，中國經(jīng)濟基本制度在農村的微觀組織形式是“政社合一”的農村人民公社，把農村各級經(jīng)濟組織變成各級行政機構的附屬物，以便強化國家對農業(yè)生產、流通、分配的行政干預。糧食等主要農產品的統(tǒng)購統(tǒng)銷是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的典型體現(xiàn)，該體制把人們生活的各個方面都納入國家計劃軌道。為了確保糧食和主要農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷的貫徹落實，國家向基層生產單位下達指令性指標，嚴格限制農業(yè)人口向非農業(yè)領域轉移，嚴格控制農村人口向城市轉移，關閉城鄉(xiāng)農產品集市貿易。

從關系上看，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是為落實糧食等主要農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度服務的。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，限制了農村人口向城市轉移，有利于把糧食統(tǒng)銷對象控制在一定范圍，有利于糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷的順利展開。在計劃經(jīng)濟時代，這兩者的結合起到了穩(wěn)定城市、穩(wěn)定社會的作用。以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元體制，是由一系列城鄉(xiāng)有別或偏重城市的制度體系組成的，如戶籍制度、就業(yè)制度、教育制度、醫(yī)療制度、住房制度、保險制度、財稅制度、公共品供給制度，等等。這一系列城鄉(xiāng)有別的差別制度，實質上體現(xiàn)出城鄉(xiāng)居民地位、權利、義務、身份的非均等性。同時也正是通過這一系列差別制度，使得超前的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，能夠獲得其所必需的資本積累。這種積累和一般意義上的積累不同，它是制度性差別所帶來的，人們稱之為“資本原始積累”。當前中國的“三農問題”，說到底就是城鄉(xiāng)二元體制問題。正如習近平總書記在中共中央政治局就實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進行第八次集體學習時所強調的，40年前，我們通過農村改革拉開了改革開放大幕；40年后的今天，我們應該通過振興鄉(xiāng)村，開啟城鄉(xiāng)融合發(fā)展和現(xiàn)代化建設新局面。

這里必須指出，盡管計劃經(jīng)濟體制與社會主義市場經(jīng)濟體制是兩種不同的經(jīng)濟體制，甚至可以說是互相排斥的兩種對立的經(jīng)濟體制。但是，從歷史的觀點分析，它們都有存在的歷史必然性。我們沒有理由否認20世紀50年代中國選擇重工業(yè)優(yōu)先的追趕型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，這是歷史的必然選擇，不走這條道路，工業(yè)化發(fā)展速度就不可能這么快，國防力量就不可能迅速增強。但是，重工業(yè)優(yōu)先的追趕型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略必須借助于具備國家強制性的指令性計劃，最大限度地集中一切可能集中的資源優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。這時，農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷、城鄉(xiāng)二元體制、“政社合一”的農村人民公社，構成了相關依存、相互制約、相互補充的制度體系，即中國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的制度體系，帶有強制性的資本原始積累就此應運而生。計劃經(jīng)濟體制與市場經(jīng)濟體制相比較，是一種低效率的經(jīng)濟體制，但毋庸置疑的是，在中國特定的歷史條件下，它發(fā)揮著重要的作用，我們不能用后40年否定前30年。

中國經(jīng)濟體制改革是從農村率先啟動的

計劃經(jīng)濟體制和市場經(jīng)濟體制是兩種不同的經(jīng)濟制度，要實現(xiàn)這兩種體制的根本性轉變，難度是相當大的。為了降低制度改革的成本，中國選擇了漸進式的改革，即從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制較為薄弱的環(huán)節(jié)率先突破，主要表現(xiàn)在從農村率先啟動，當取得了初步成效時，再逐步轉移到城市。為什么中國經(jīng)濟制度改革會以農村作為突破口呢？歸納起來有以下三方面的原因：第一，農業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，但已成為國民經(jīng)濟最薄弱的部門，如果不把農業(yè)搞上去，國民經(jīng)濟其他部門就不可能發(fā)展；第二，農業(yè)是滿足人類生活需要最基本的部門，是人類衣食之源、生存之本，從這個意義上說，中國經(jīng)濟制度改革首先是從解決溫飽問題開始的；第三，在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，農民作出犧牲最多、付出代價最大、受壓抑程度最深，廣大農民有很高的改革積極性，容易把改革向前推進，實現(xiàn)改革成本最小化、改革效益最大化。

中國經(jīng)濟體制改革之所以率先在農村突破，不能單純從政府的導向作用來解釋。它同廣大農民群眾的自發(fā)行動是有很大關系的，即在特定時期內農民群眾自發(fā)構造的新制度安排超出政府設定的制度供給范圍。相對而言，此時改革的阻力往往是來自政府制定的政策。1979年3月，中共中央批準國家農委黨組報送的《關于農村工作問題座談會紀要》明確指出：“不許包產到戶”。1979年9月，黨的十一屆四中全會通過的《中共中央關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，口氣稍微溫和一些，即“除某些副業(yè)生產的特殊需要和邊遠山區(qū)、交通不便的單家獨戶外，也不要包產到戶”。但許多地方農民群眾偷偷搞起了包產到戶，并帶來立竿見影的效果，這種情況被反映到鄧小平同志那里。1980年9月，中共中央根據(jù)鄧小平談話的精神，印發(fā)了《關于進一步加強和完善農業(yè)生產責任制的幾個問題》，該文件指出：“在那些邊遠山區(qū)和貧困落后的地區(qū)，長期吃糧靠返銷、生產靠貸款、生活靠救濟的生產隊，群眾對集體喪失信心，因而要求包產到戶的，應當支持群眾的要求”“在一般地區(qū)，……已經(jīng)實行包產到戶的，如果群眾不要求改變，就應允許繼續(xù)實行”。直至1982年的中央一號文件才明確肯定包產到戶是社會主義集體經(jīng)濟的生產責任制。1983年的中央一號文件對包產到戶等生產責任制給予更高的評價，指出“這是在黨的領導下，我國農民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農業(yè)合作化理論在我國實踐中的新發(fā)展”。在黨中央的肯定和支持下，短短幾年內，家庭聯(lián)產承包就在全國范圍內普遍推開，1983年全國實行家庭承包的生產隊所占比重達到93%。

在中國農村經(jīng)濟制度改革進程中，中央對家庭承包的評價經(jīng)歷了“兩個飛躍”：“第一個飛躍”就是從否定包產到戶到肯定包產到戶，特別是肯定包產到戶是社會主義性質的，是具有中國特色的社會主義農業(yè)合作化道路，是馬克思主義合作制理論在中國實踐中的新發(fā)展；“第二個飛躍”是家庭承包經(jīng)營不是解決溫飽問題而采取的權宜之計，它具有廣泛的適應性和旺盛的生命力，不存在生產力水平提高后就要改變的問題，也就是說，家庭承包經(jīng)營，既適應于傳統(tǒng)農業(yè)，也適應于現(xiàn)代農業(yè)。誠如1991年11月黨的十三屆八中全會通過的《中共中央關于進一步加強農業(yè)和農村工作的決定》指出的，以家庭承包經(jīng)營為基礎的雙層經(jīng)營體制，“在統(tǒng)分結合的具體形式和內容上有很大的靈活性，可以容納不同水平的生產力，具有廣泛的適應性和旺盛的生命力。這是中國農民在黨的領導下的偉大創(chuàng)舉，是集體經(jīng)濟的自我完善和發(fā)展，絕不是解決溫飽問題的權宜之計，一定要長期堅持，不能有任何的猶豫和動搖”。

現(xiàn)在回顧40多年的農村經(jīng)濟制度改革，可以說，廢除人民公社，實行家庭承包這項改革，是最關鍵、最成功的一項改革。通過這一改革，把所有權和經(jīng)營權分離，即所有權歸集體，經(jīng)營權還給農民，實現(xiàn)權、責、利的緊密結合，極大地激發(fā)農民群眾的積極性。短短十幾年內，就解決了長期以來想解決而又無法解決的溫飽問題，并始終保持了農業(yè)的穩(wěn)定增長，以及農產品市場的充分供給。隨著微觀經(jīng)營單位活力被激活，必然要求尋找更多的計劃外生產要素投入（如發(fā)展多種經(jīng)營和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)），進一步改善資源要素配置效率，以增加經(jīng)營利潤和勞動收入。當越來越多的產品和要素擺脫計劃的控制時，資源要素稀缺的市場機制就開始逐漸形成，重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的基礎就會被動搖，國民經(jīng)濟增長和產業(yè)結構變化，就會越來越有利于比較優(yōu)勢的發(fā)揮，進而迎來國民經(jīng)濟高速度增長的時代。實行家庭承包經(jīng)營，不僅深刻影響著中國經(jīng)濟社會的發(fā)展，還逐步改變著農民的地位以及最終改變農民的身份。只有實行家庭承包經(jīng)營，把經(jīng)營自主權還給農民，農戶才能成為獨立的市場主體，在發(fā)展農業(yè)生產的同時，發(fā)展多種經(jīng)營，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，多渠道增加收入，推動農村商品經(jīng)濟的發(fā)展。計劃經(jīng)濟是封閉型的經(jīng)濟，商品經(jīng)濟是開放型的經(jīng)濟，后者可以促使農村社會一步步由封閉走向開放，使農民有可能擺脫傳統(tǒng)的社會分工，成為產業(yè)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的參與者和生力軍。隨著億萬農民進城務工經(jīng)商，以及農民工市民化進程的加快，億萬農民工將分期、分批轉變?yōu)槭忻瘢c市民同工同酬，享受市民同等的福利待遇，實現(xiàn)從“身份”到“契約”的根本性轉變。

中國農村經(jīng)濟制度改革的核心是重建產權制度

中國農村經(jīng)濟制度改革已有40多年發(fā)展歷程，如果說改革的主線是如何處理城市與鄉(xiāng)村以及政府與市場的關系，那么改革的核心問題則是如何重建產權制度。為什么說是重建產權制度呢？因為在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制中，不僅把生產資料公有化，人力資源也被公有化了，即一切資源和要素都被公有化。必須指出的是，勞動力作為一種生產要素是和勞動者融為一體的，這決定著人力資源的產權是屬于私人的，即具有私人產權性質。馬克思在《哥達綱領批判》著作中，曾設想未來的社會主義社會，一切生產資料都歸公共所有，惟有人力資源仍然屬于私人所有；還得默認勞動者的個人天賦，即不同勞動者勞動能力的差別，并按照每個勞動者提供的勞動數(shù)量和質量分配個人消費品；在這個領域仍然通行著商品交換通行的同一原則，即“一種形式的一定量勞動和另一種形式的同量勞動相交換”。馬克思把用按勞分配所體現(xiàn)的形式上平等來掩蓋實際上不平等的現(xiàn)象，稱之為“資產階級權利”，也就是承認了人力資源的私人權利，即私人產權。而在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，中國農村的這種意義上的私人產權被消滅掉，嚴重抑制著農民群眾的積極性，因此，我國農村經(jīng)濟制度改革的核心是重建產權制度。中國農村經(jīng)濟制度改革的主線之所以是如何理順城市與鄉(xiāng)村的關系，是因為20世紀50年代重工業(yè)優(yōu)先的追趕型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，把超前工業(yè)化的資本原始積累主要落在“三農”這一方，導致城鄉(xiāng)差別不斷擴大。這一時期，政府通過強制性的制度安排，把全社會的資源主要是農村的資源集中到政府手中，主要用于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設，這就必然把市場的作用限制在最小的范圍內，妨礙了資源配置效率的提高。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，中國農村的微觀經(jīng)濟組織是“政社合一”的農村人民公社，國家是資源配置的主體，農村生產要素不具有商品屬性，不能自由流動。農民沒有生產經(jīng)營自主權和選擇權，一切服從于政府的指令，這使得農民的積極性受到很大抑制。

計劃經(jīng)濟體制下，全社會的資源都是由政府直接配置的，即依靠強制性的、自上而下的下達指令性計劃指標，嚴格要求基層單位無條件地執(zhí)行。改革開放以來的實踐經(jīng)驗表明，僅僅建立農民集體所有制，還不能解決農民的財產權問題。在傳統(tǒng)的農村集體所有制中，集體與成員之間的權、責、利很不明晰，“出工不出力”“吃大鍋飯”等“搭便車” 現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)。為了從根本上解決這個問題，就必須對所有權進行再分解，即在堅持集體所有權的前提下，把占有權、使用權、轉讓權等權能賦予基層經(jīng)營單位，即農戶。這一舉措有利于把權、責、利有機結合起來，最大限度地調動農民群眾的生產積極性。

但是，隨著農村形勢的發(fā)展變化，家庭承包制的局限性逐漸顯露出來。農民生產經(jīng)營自主權的獲得，使得越來越多的農民離開土地，就地或進城從事二三產業(yè)，造成土地撂荒。與此同時，一部分種田能手想擴大農業(yè)經(jīng)營規(guī)模，卻深受土地短缺的困擾，這時就需要解決好如何讓土地使用權流動起來的問題。轉讓權和收益權是市場經(jīng)濟的產物，或者說是伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)育而發(fā)展起來的。黨的十八屆三中全會，因勢利導地提出了所有權、承包權、經(jīng)營權相分離的政策，依法有序地推動土地經(jīng)營權流轉。目前土地經(jīng)營權流轉的農戶已占總農戶的1/3，流轉面積已經(jīng)達到占全部承包地面積的35.1%。從實踐來看，農村承包地的“三權分置”，有利于促進土地資源的合理利用，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，以及建設新型農業(yè)經(jīng)營體系。

當前，我國市場經(jīng)濟體制雖然基本上建立起來，但還不完善，市場還沒有在所有領域（尤其是關鍵領域）的資源配置中起到?jīng)Q定性作用。黨的十九大報告強調，要“加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制。經(jīng)濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點”。習近平總書記在2017年底召開的中央農村工作會議上指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須“聚焦農民和土地的關系、農民和集體的關系、農民和市民的關系，推進農村產權明晰化、農村要素市場化、農業(yè)支持高效化、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化”。只有實現(xiàn)農村要素市場化，才能發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

產權制度是社會主義市場經(jīng)濟體制的基石，要素市場化是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的關鍵，產權制度和要素市場化兩者相輔相成。市場經(jīng)濟從某種意義上說是一種產權經(jīng)濟。市場經(jīng)濟運行的基本條件：一是產權界定清晰；二是產權有效轉讓；三是產權法律保護。計劃經(jīng)濟體制下，資源是由國家直接配置的，市場發(fā)育不起來，農民的產權便會受到嚴重的侵蝕。要使農村產權明晰化，就必須發(fā)育農村要素市場。勞動力和土地是農村兩個最基本的生產要素，但與城市的基本要素相比較，農村要素的市場化程度嚴重滯后。由于農村要素市場化程度低，導致城鄉(xiāng)要素不可能實現(xiàn)“雙向流動”，不可能進行平等交換。同時，這也是當前城鄉(xiāng)差別較大的重要原因。改革開放以來，特別是20世紀90年代以來，農村勞動力雖然可以自由流入城市，但由于農民的身份沒有改變，不能與市民同工同酬，不能與市民享受同等的基本公共服務，城鄉(xiāng)勞動力還存在著明顯的“價格剪刀差”現(xiàn)象。與農村勞動力相比較，農村土地的市場化程度更低。農民可以進城就業(yè)，農村土地卻不能進城。農村土地想要轉為城市建設用地，首先必須由國家低價征用，轉變?yōu)閲宜兄?，爾后由地方政府高價出賣給開發(fā)商，形成城鄉(xiāng)土地“價格剪刀差”和地方政府的“土地財政”。

當前中國農村勞動力市場和土地市場發(fā)育面臨著制度性障礙，即尚未根本破除城鄉(xiāng)二元制度。與其相聯(lián)系的是，勞動力市場被分割為市民勞動力市場和農民工勞動力市場。馬克思在《資本論》中指出：在勞動力市場，“勞動力所有者和貨幣所有者在市場上相遇，彼此作為身份平等的商品所有者發(fā)生關系，所不同的只是一個是買者，一個是賣者，因此雙方是在法律上平等的人”。要使農村勞動力市場發(fā)育起來，就必須解決農民工和市民的身份差別，實現(xiàn)農民工市民化。

可從以下方面推進農民工市民化工作：一要把當前改革的重點放在實施居住證制度上，推進居住證覆蓋城鎮(zhèn)所有常住人口，保障居住證持有人在居住地依法享有市民同等的基本公共服務。二要健全促進農業(yè)轉移人口市民化機制，主要包括健全財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制、建立城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模同吸納農業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤機制、建立財政性建設資金對城市基礎設施補貼數(shù)額與城市吸納農業(yè)轉移人口數(shù)量掛鉤機制。三要改革城鄉(xiāng)二元土地制度，促進農村土地市場發(fā)育，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。四要縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制。五要擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股。

只有促進農村土地市場發(fā)育，使市場在土地資源配置中起決定性作用，濫用稀缺土地資源的現(xiàn)象才能得到有效控制，合理利用和節(jié)約土地的機制才能形成，農民才能合理獲得土地增值收益，財產性收入才能成為農民收入的重要來源，城鄉(xiāng)差別才能逐步縮小。所以，城鄉(xiāng)要素的自由流動和平等交換，以及城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的重要條件。

【本文作者為廈門大學經(jīng)濟學院教授、博士生導師、國家級有突出貢獻專家】

責編：楊 陽 / 賀勝蘭