國有資本是全國人民的共同財產(chǎn)，產(chǎn)權虛置導致監(jiān)管缺位、效率低下問題，是世界各國國有資產(chǎn)經(jīng)營管理中共同存在的問題。在政企不分的情況下，國有企業(yè)作為政府職能的延續(xù)，很難面向市場，經(jīng)營效益低下。在所有權人缺位的情況下，又很容易導致內(nèi)部人控制，這是導致我國國有企業(yè)改革中反復出現(xiàn)的“一管就死、一放就亂”的根本原因。黨的十六大成立國有資產(chǎn)監(jiān)管機構，建立出資人制度，是我國國有企業(yè)改革的重要舉措，目的就是通過政企分開、推動國有企業(yè)市場化的同時，通過國有出資人職責到位，促進國有資產(chǎn)保值增值。

國資委成立以來，大力推動國有企業(yè)改革與國有經(jīng)濟結(jié)構布局調(diào)整，國有經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和運行效率明顯提升。以國務院國資委監(jiān)管中央企業(yè)為例，資產(chǎn)從2003年8.3萬億元到2017年54.5萬億元，年均增長近15%，營業(yè)收入從2013年24.4萬億元到2018年29.1萬億元，年均增長近14%。2003年到2018年，中央企業(yè)利潤總額由3005.9億元增長至1.7萬億元，年均增長近12%；上繳稅費總額由3563.1億元增長至2.2萬億元，入圍《財富》世界500強數(shù)量由2003 5家增長至49家，在《財富》世界500強中占比由1%增長至9.8%。黨的十八屆三中全會指出，國有企業(yè)總體上已經(jīng)同市場經(jīng)濟相融合，充分肯定了出資人主導的國有企業(yè)市場化改革取得的成就，并進一步提出了“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”的新要求。十九大進一步提出了“完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權經(jīng)營體制”，目的就是要通過進一步解決仍然存在的政企不分、政資不分，國有資產(chǎn)監(jiān)管工作還存在越位、缺位、錯位等問題，繼續(xù)推進政企分開、政資分開、所有權與經(jīng)營權分離，破除影響國有資本做強做優(yōu)的體制機制弊端。國有資本授權體制改革要以出資人意志為主導，進一步促進國有企業(yè)市場化改革。

一

要繼續(xù)堅持以政企分開促進國有企業(yè)市場化改革

政企分開是國有企業(yè)改革的起點。上世紀90年代中期，國有企業(yè)經(jīng)營慘淡，2/3以上的國有企業(yè)處于虧損狀態(tài)。為了拯救國有企業(yè)，黨中央、國務院采取了包括國家注資、國際國內(nèi)資本市場融資、債轉(zhuǎn)股、中央儲備金、貼息貸款等方式，扭虧增盈工作取得了一定效果，但國有企業(yè)活力問題并沒從根本上解決。其原因，就是因為長期困擾國有企業(yè)的政企不分的問題依然存在，解決國有企業(yè)競爭力問題，首先就一定要切割政府職能部門與企業(yè)的直接聯(lián)系，給企業(yè)“斷奶”，推動國有企業(yè)的市場化體制機制改革，賦予企業(yè)經(jīng)營自主權。

經(jīng)營自主權，是企業(yè)在不違反國家法律法規(guī)前提下所擁有的調(diào)配使用企業(yè)自身的人力、物力、財力，自行組織生產(chǎn)經(jīng)營的權利。國有企業(yè)的經(jīng)營自主權,是指企業(yè)對國家授予其經(jīng)營管理的財產(chǎn)享有占有、使用和依法處分的權利，按照《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》，具體包括產(chǎn)品、勞務定價權，產(chǎn)品銷售、物資采購、進出口權，投資決策、資金支配、資產(chǎn)處置權，聯(lián)營、兼并權，勞動用工、人事管理權，工資、獎金分配權，機構設置權，拒絕攤派權等14項權利。這些權利在企業(yè)決策經(jīng)營管理中，具體體現(xiàn)為企業(yè)董事會與經(jīng)理管理層的依法決策與日常經(jīng)營權利。2015年黨中央、國務院印發(fā)《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，明確提出，國有企業(yè)改革要遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，堅持政企分開、政資分開、所有權與經(jīng)營權分離，堅持權利、義務、責任相統(tǒng)一，堅持激勵機制和約束機制相結(jié)合。2018年修訂后的《中華人民共和國公司法》明確了股東會、董事會、經(jīng)理層的職權，進一步為國有企業(yè)依法自主經(jīng)營劃清了權利邊界，提供了法律保障，目的就是要使國有企業(yè)真正成為依法自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發(fā)展的獨立市場主體。

二

要繼續(xù)堅持以出資人意志為主導

黨的十八屆三中全會指出：國有企業(yè)屬于全民所有，是推進國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量。以管資本為主加強國有資本監(jiān)管，國有出資人的股東權益主要體現(xiàn)為，通過國有股權的監(jiān)督與管理，實現(xiàn)國有資本目標，保障資本的安全性和保值增值。具體而言，國有資本依照擁有公司股權比例依法主導或參與制定公司章程，承擔相應義務，享有資產(chǎn)收益、決定或參與重大決策和選擇管理者等權利，如決定公司的經(jīng)營方針和投資計劃，選舉和更換股權董事、監(jiān)事及其報酬，審議批準董事會、監(jiān)事會報告，修改公司章程，審議批準公司的年度財務預算決算方案，批準公司的利潤分配方案，決定公司重大融資投資方案，決定公司合并、分立、解散、清算或者變更公司形式等。

在不設股東會的國有獨資公司，由國有資產(chǎn)監(jiān)管機構行使股東會職權，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構可以授權公司董事會行使股東會的部分職權，決定公司的重大事項。

因此，國有資本授權經(jīng)營成敗的關鍵在于被授權的國有企業(yè)是否建立健全法人治理結(jié)構，是否具備健全的內(nèi)部權力制衡機制和內(nèi)控機制。由于公司章程是確定公司權利、義務關系的基本法律文件，是股東共同一致的意志表示，是公司的憲章文件。國有資本授權經(jīng)營要充分運用公司章程的引領作用，明確國有資本授權相關的權利義務，保障國有股東及其他利益相關方的利益。此外，董事會制度建設處于企業(yè)法人治理的核心環(huán)節(jié)，成熟、穩(wěn)健、高效運作的董事會建設對國有資本授權體制改革就特別重要。否則，在外部監(jiān)管失靈的情況下，很可能導致國有資本經(jīng)營授權后企業(yè)接不住，并產(chǎn)生新的內(nèi)部人控制和國有權益流失問題。

國有企業(yè)經(jīng)營管理自主權，是經(jīng)濟責任、經(jīng)濟權力和經(jīng)濟利益三者的統(tǒng)一，國有出資人與國有企業(yè)的關系是一種國有股權管理及監(jiān)督權和企業(yè)經(jīng)營自主權、財務自主權相結(jié)合的一種責權統(tǒng)一關系。為此，國有企業(yè)改革必須按照公司治理規(guī)則，以管資本為主明確國有資產(chǎn)監(jiān)管機構職責定位，保護企業(yè)法人財產(chǎn)權，防止內(nèi)部人控制和國有權益流失的同時，保障國有企業(yè)作為獨立的市場主體在市場競爭中成為實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、建設創(chuàng)新型國家的中堅力量。

三

堅持按國資功能分類授權

國有資本除了在一般競爭性領域需要承擔保值增值責任以外，與其他資本相比，具有更多的社會和政治使命，如必須承擔市場失靈領域提供公共產(chǎn)品和服務、保障涉及國家安全和國民經(jīng)濟命脈領域產(chǎn)品供給等，世界各國的國有企業(yè)還都要承擔反經(jīng)濟周期的任務。此外，由于我國目前仍然是世界上最大的發(fā)展中國家，以中央企業(yè)為代表的大企業(yè)帶頭實現(xiàn)趕超式發(fā)展、加快實現(xiàn)我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的任務還很重，因此，承擔不同任務的國有企業(yè)必然實施不同的改革方向和治理模式。如，以承擔保障任務、不以利潤為主要目標的企業(yè)，自主經(jīng)營決策不多，主要完成相關部門下達的任務，考核目標主要是以實現(xiàn)保障任務的質(zhì)量和成本為主，經(jīng)營授權度就低。而在完全競爭領域，國有企業(yè)經(jīng)營完全面向市場競爭，則應盡可能實現(xiàn)股權多元化，在企業(yè)治理結(jié)構層面實現(xiàn)股權相互制約，國有資本根據(jù)戰(zhàn)略目標，實行宜控則控、宜參則參、宜退則退，實現(xiàn)國有股權與其他股權的風險共擔、合作共贏。

經(jīng)歷上世紀90年代國有企業(yè)改革，大量中小國有企業(yè)退出市場。當前我國國有資本較為集聚，大企業(yè)居多，中央企業(yè)資產(chǎn)總額達萬億以上的不在少數(shù)，地方國有企業(yè)也多有逾千億級企業(yè)。大型企業(yè)的混業(yè)經(jīng)營導致既存在完全競爭性業(yè)務單元，也存在保障型、公益型業(yè)務。目前，在中央企業(yè)層面，按企業(yè)功能劃為三類，即商業(yè)一類，指以完全市場化和保值增值為目標的競爭類企業(yè)；商業(yè)二類，指同時具備市場化和社會化目標的企業(yè)；公益類，則是完全社會化的目標。但由于大企業(yè)、特別是中央企業(yè)混業(yè)經(jīng)營較為普遍，既有保障型業(yè)務單元及子企業(yè)，也有完全競爭業(yè)務單元，因此，需要在二級及以下企業(yè)層面根據(jù)承擔任務不同推進相關體制機制改革，實現(xiàn)穩(wěn)妥授權。中央企業(yè)集團層面也需要依據(jù)下屬企業(yè)承擔的任務、治理結(jié)構的完善程度進行不同的再授權，但中央企業(yè)應主動壓縮管理鏈條，提升管理效率，避免出現(xiàn)因管理鏈條過長、層層授權導致股權管理失控的情況。

因此，國有企業(yè)分類授權經(jīng)營，既要充分發(fā)揮企業(yè)經(jīng)營的積極性，又要健全企業(yè)控制機制，防止內(nèi)部人控制，保證授權與約束的平衡，促進企業(yè)積極參與市場競爭，實現(xiàn)國有資本保值增值。

此外，黨的十九大提出了培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)目標，國有企業(yè)，特別是中央企業(yè)應主動承擔引領我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，重塑我國經(jīng)濟在全球產(chǎn)業(yè)價值鏈分工的重任，要加快體制機制轉(zhuǎn)變，通過有效經(jīng)營授權，對標國際一流企業(yè)的治理模式和資本管控能力，充分實現(xiàn)國有資本的帶動力和影響力，不斷加強抗風險能力建設，加快跨國經(jīng)營的步伐，主動參與國際競爭，實現(xiàn)自身跨越式發(fā)展，并推動我國經(jīng)濟實現(xiàn)健康穩(wěn)定發(fā)展。

［作者單位：國務院國資委研究中心。本文系國家社科基金一般項目“新常態(tài)下我國國有資本布局調(diào)整目標及實現(xiàn)路徑研究（18BJL047）”的階段性成果。］