2019年5月，中辦印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見》，提出要夯實(shí)黨在城市的執(zhí)政基礎(chǔ)，推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。近年來，如何順應(yīng)城市規(guī)律破解“城市治理赤字”、提高城市治理質(zhì)量，是我國(guó)快速城市化進(jìn)程中無法回避的現(xiàn)實(shí)問題。

西陵區(qū)是湖北省宜昌市的老城區(qū)、中心區(qū)、核心區(qū)，轄區(qū)常住人口近60萬，占全市城市人口的50%。“服務(wù)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)、全域城市化、全民市民化”，是新時(shí)代西陵區(qū)最顯著的區(qū)情特征，也是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

2016年以來，西陵區(qū)堅(jiān)持以城市黨建引領(lǐng)城市治理創(chuàng)新，先后構(gòu)建了以“黨建主導(dǎo)型業(yè)委會(huì)”為抓手的橫向自治平臺(tái)+以“群團(tuán)組織帶動(dòng)型社會(huì)組織”為抓手的縱向組織紐帶，致力于優(yōu)化城市治理結(jié)構(gòu)、提升城市治理能力，努力讓城市成為人民追求美好生活的幸福家園。

城市基層治理的“新時(shí)代之問”

隨著城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，“城市治理赤字”日益凸顯，主要表現(xiàn)為：治理力量單一、治理關(guān)系倒置、治理成本畸高、治理效果不佳。這些現(xiàn)實(shí)問題，亟需大膽創(chuàng)新、全力破解。

2018年11月，習(xí)近平總書記在上海考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，城市治理的“最后一公里”在社區(qū)。從基層基礎(chǔ)看，社區(qū)是“體制內(nèi)”的工作單元，小區(qū)是“體制外”的法定單元，社區(qū)由若干小區(qū)組成。城市治理打通“最后一公里”的關(guān)鍵在于，從社區(qū)延伸到小區(qū)，重點(diǎn)解決好“最后一百米”的問題—小區(qū)治理。

新時(shí)代的社會(huì)主體特征：是農(nóng)村還是城市？

2017年底，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到58.52%。據(jù)分析，到2040年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率將上升到75%。研究表明，城鎮(zhèn)化率突破50%，標(biāo)志著社會(huì)進(jìn)入了城市時(shí)代。從人類歷史進(jìn)程的角度看，“城市時(shí)代”是新時(shí)代的重要特征。很顯然，進(jìn)入城市時(shí)代，如果再沿用“熟人社會(huì)”的“農(nóng)村思維”來治理“陌生人社會(huì)”的城市，結(jié)果會(huì)越治越難、越治越亂。

做好新時(shí)代的城市治理工作，必須首先認(rèn)清新時(shí)代的社會(huì)主體特征：新時(shí)代社會(huì)主體已經(jīng)從農(nóng)村轉(zhuǎn)向了城市。其次，要遵循城市規(guī)律、強(qiáng)化城市思維。當(dāng)務(wù)之急在于，打破條塊分割、自上而下的線型靜態(tài)治理模式，走向“共建、共治、共享”的現(xiàn)代公共治理路徑，形成“人人參與、人人負(fù)責(zé)、人人奉獻(xiàn)、人人共享”的城市治理格局。

城市黨建的一線源頭：是社區(qū)還是小區(qū)？

社區(qū)居委會(huì)，是基層群眾性的自治組織。但是，在基層實(shí)踐中會(huì)變成從屬于街道辦事處之下的“第六級(jí)政府”。其所有的人、財(cái)、物都來自公共財(cái)政的保障，“行政色彩”遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“自治色彩”。

城市是“陌生人”社會(huì)，大多數(shù)市民8小時(shí)之內(nèi)是“單位人”，8小時(shí)之外，他們回歸到小區(qū)生活，大多是不相往來的“一盤散沙”。2007年《物權(quán)法》的頒布，意味著小區(qū)已成了最基礎(chǔ)的“城市法定細(xì)胞”。在此之前，我們常說城市黨建的源頭在社區(qū)，尚有基礎(chǔ)。城市化充分發(fā)展之后，小區(qū)亮了身份、站了出來，成了主體。如果我們還停留在黨建只抓到社區(qū)層面的不充分認(rèn)知上，社區(qū)黨組織必然“心有余而力不足”，成為懸在小區(qū)之上的“架空層”，而這恰是當(dāng)下全國(guó)城市黨建的通病。對(duì)此，現(xiàn)實(shí)的選擇是，夯實(shí)最基礎(chǔ)的城市單元，把城市黨建的源頭從社區(qū)延伸到小區(qū)，充分發(fā)揮好小區(qū)黨建的“源頭作用”，抓實(shí)抓好居民小區(qū)治理，做優(yōu)做強(qiáng)市民和黨員全天候生活宜居的主陣地。

城市治理的主導(dǎo)方式：是他治還是自治？

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。”“有事好商量”，便是城市治理中的一大法寶。在城市基層，是選擇“常態(tài)治理”，還是選擇“應(yīng)急處置”的糾結(jié)狀態(tài)，幾乎無處不在。與市民生產(chǎn)、生活、生態(tài)息息相關(guān)的文明創(chuàng)建、征收征遷、環(huán)境整治等，黨委政府大多采用“天天維穩(wěn)、時(shí)時(shí)應(yīng)急、事事倒逼”的應(yīng)急方式來抓落實(shí)。而這種“應(yīng)急式”的治理方式，完全不可持續(xù)。因此，必須把城市治理的方式由“他治”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;自治”，廣泛凝聚市民力量，激發(fā)出城市治理的“內(nèi)生動(dòng)力”，眾人的事情由眾人商量，市民的事情由自己去辦。

城市治理的主體身份：是政府還是市民？

市民，是城市的主人，也是城市治理的主體。長(zhǎng)期以來，受各種因素影響，城市治理中的大多數(shù)工作，由政府主導(dǎo)主辦、大包大攬、出錢出力。但是，治理卻陷入了“唱獨(dú)角戲”的怪圈，最終形成了“政府想做好事、落的都是不是”的困局。究其原因，主要是治理的主客體關(guān)系倒置、錯(cuò)位了。破解“城市治理赤字”，理應(yīng)讓主體負(fù)責(zé)、主人歸位。因此，必須搭建法定的組織化平臺(tái)，培育自治組織，增強(qiáng)自治力量，引導(dǎo)政府、市民、社會(huì)三方步入正常軌道，共同推動(dòng)政府施政、居民自治、社會(huì)協(xié)同的良性互動(dòng)。

城市基層治理的“兩大創(chuàng)新實(shí)踐”

城市基層治理中，組建小區(qū)業(yè)委會(huì)等接地氣的法定組織，解決了以“物化”為主的基礎(chǔ)權(quán)益問題，可以定位為“橫向平臺(tái)”；推動(dòng)社會(huì)組織建設(shè)，搭建“第三部門”，解決了以“人本化”為主的發(fā)展權(quán)益問題，可以定位為“縱向紐帶”。

構(gòu)建橫向的自治平臺(tái)：創(chuàng)新“黨建主導(dǎo)型業(yè)委會(huì)”建設(shè)

1991年，全國(guó)第一個(gè)業(yè)委會(huì)在深圳羅湖區(qū)成立。然而歷經(jīng)28年的實(shí)踐發(fā)展，全國(guó)中等城市中心區(qū)的業(yè)委會(huì)組建率大多徘徊在30%左右。為什么業(yè)委會(huì)的組建如此之難？根本原因在于，業(yè)委會(huì)的組建處于一種自主自發(fā)狀態(tài)，缺乏高效的組織引領(lǐng)機(jī)制。

從2016年初開始，西陵區(qū)以黨建為引領(lǐng)，創(chuàng)新了“三大舉措”，全面推進(jìn)“業(yè)委會(huì)組建100%覆蓋工程”。

一是創(chuàng)新了“臨時(shí)黨支部建在小區(qū)上”。全區(qū)共有277個(gè)小區(qū)，全覆蓋組建了臨時(shí)黨支部。先把業(yè)主中的黨員組織起來，再去組織廣大業(yè)主，形成了上連街道社區(qū)、下連業(yè)委會(huì)和黨員的組織體系，實(shí)現(xiàn)了黨的組織向小區(qū)、家庭、居民個(gè)人等領(lǐng)域的覆蓋。二是開展了“黨員責(zé)任區(qū)閃光行動(dòng)”。像“農(nóng)民種地、工人做工”一樣，劃分出黨員“責(zé)任區(qū)”5179個(gè)，發(fā)動(dòng)6837名黨員帶領(lǐng)市民參與城市治理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在277個(gè)業(yè)委會(huì)中，有黨員的業(yè)委會(huì)占82%，黨員占業(yè)委會(huì)委員人數(shù)的42.6%。三是搭建了小區(qū)自治平臺(tái)。以“小區(qū)黨組織+業(yè)委會(huì)+物業(yè)公司”為基礎(chǔ)，建立了居民協(xié)商議事平臺(tái)、社區(qū)協(xié)商議事平臺(tái)，完善了政府、社區(qū)、業(yè)委會(huì)“三三聯(lián)動(dòng)”協(xié)商機(jī)制，整合各類資源和力量共同參與自治，有力提升了城市治理能力。

僅僅一年半時(shí)間，西陵區(qū)業(yè)委會(huì)組建率從2015年底的28%增長(zhǎng)至2017年6月的100%，組建速度在全國(guó)中等城市中處于領(lǐng)先地位。西陵區(qū)首創(chuàng)的“黨建主導(dǎo)型”城市小區(qū)治理新模式，獲評(píng)2018年“湖北十大黨建品牌”，為全省105個(gè)縣市區(qū)中的唯一。治理經(jīng)驗(yàn)先后被中組部、中央黨校、人民日?qǐng)?bào)社、新華社等單位和《半月談》《黨員生活》等媒體推向全國(guó)。

黨建主導(dǎo)型業(yè)委會(huì)建設(shè)，一是夯實(shí)了基層黨建的“源頭工程”，逐步破解了城市黨建中的“前沿堡壘”難題。將黨員力量從社區(qū)再下沉一級(jí)，把小區(qū)內(nèi)自管黨員和在職黨員全部納入支部管理，形成了“街道—社區(qū)—小區(qū)”的組織鏈條，切實(shí)把黨建的源頭落到小區(qū)。二是夯實(shí)了小區(qū)自治的“支點(diǎn)工程”，逐步破解了城市居民的“組織化”難題。組織起來力量大，以住戶家庭為基點(diǎn)，以小區(qū)為單元，全覆蓋式組建了277個(gè)小區(qū)業(yè)委會(huì)，覆蓋了家庭9萬個(gè)、市民近30萬人，城市居民被全面地、高效地“組織化”。三是夯實(shí)了基層民主的“平臺(tái)工程”，逐步破解了城市治理體系中的“基層民主路徑”難題。依托277個(gè)業(yè)主協(xié)商議事會(huì)、73個(gè)居民協(xié)商議事會(huì)，將協(xié)商議事會(huì)開到業(yè)主家中、小區(qū)門房中、協(xié)商現(xiàn)場(chǎng)中，變“會(huì)上說”為“實(shí)地看”“現(xiàn)場(chǎng)議”。四是夯實(shí)了幸福生活的“鄰里工程”，逐步破解了城市的“陌生人社會(huì)”難題。以業(yè)委會(huì)為載體，發(fā)動(dòng)居民參與民主議事、開展文體活動(dòng)等，拉近“陌生人”之間的感情，讓“陌鄰”變成了“睦鄰”，促進(jìn)了樓上樓下、街坊鄰居“一家親”。五是夯實(shí)了城市治理的“細(xì)胞工程”，逐步破解了小區(qū)“城市病”難題。近年來，業(yè)委會(huì)組織居民開展自助管理、自我服務(wù)，有效化解了“小區(qū)停車難、社會(huì)治安難、環(huán)衛(wèi)管理難、電梯管養(yǎng)難”等突出問題。

構(gòu)建縱向的組織紐帶：創(chuàng)新“群團(tuán)組織帶動(dòng)型社會(huì)組織”建設(shè)

習(xí)近平總書記指出，“群團(tuán)改革是全面深化改革的重要任務(wù)”，“要注重夯實(shí)群團(tuán)工作基層基礎(chǔ)”，“群眾性是群團(tuán)組織的根本特點(diǎn)”。西陵區(qū)以“群團(tuán)組織帶動(dòng)型社會(huì)組織”為紐帶，創(chuàng)新城市治理方式，完善社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了多元服務(wù)供給“零距離”。此舉被列為中央統(tǒng)戰(zhàn)部2019年創(chuàng)新示范項(xiàng)目，在全國(guó)試點(diǎn)示范。

2017年6月，中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，要求推進(jìn)社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作“三社聯(lián)動(dòng)”。如何有效地實(shí)現(xiàn)“1+1+1>3”？簡(jiǎn)單相加、簡(jiǎn)單融合，是達(dá)不到效果的。從基層實(shí)際來看，社會(huì)組織的數(shù)量、活力、能力等培育嚴(yán)重不足，尚處在草根、草創(chuàng)階段，而最大的變量在社會(huì)組織，最好的紐帶也在社會(huì)組織。

2018年以來，西陵區(qū)創(chuàng)新引導(dǎo)方式，通過“三大行動(dòng)”，形成了“黨政部門→群團(tuán)組織→社會(huì)組織→市民群眾”的治理格局。一是開展了群團(tuán)認(rèn)領(lǐng)行動(dòng)。區(qū)總工會(huì)、團(tuán)區(qū)委、區(qū)婦聯(lián)、區(qū)科協(xié)、區(qū)工商聯(lián)、區(qū)僑聯(lián)、區(qū)殘聯(lián)、區(qū)文聯(lián)等8家群團(tuán)組織主動(dòng)出手，對(duì)全區(qū)311個(gè)社會(huì)組織（其中登記注冊(cè)158個(gè)）進(jìn)行了科學(xué)分類，共分為經(jīng)濟(jì)服務(wù)、科技科普、文化文藝、環(huán)境衛(wèi)生、志愿服務(wù)、家庭教育、法治維權(quán)、矛盾調(diào)處、養(yǎng)老助殘、慈善幫扶等10大類別。通過主動(dòng)認(rèn)領(lǐng)、歸口聯(lián)系、全程包保，在文化傳播、資源鏈接、品牌打造、項(xiàng)目對(duì)接和成果交流等方面提供服務(wù)，合力推動(dòng)社會(huì)組織轉(zhuǎn)型示范。二是開展了精準(zhǔn)扶持行動(dòng)。區(qū)財(cái)政設(shè)立了500萬元社會(huì)組織發(fā)展專項(xiàng)資金，制定了精準(zhǔn)獎(jiǎng)勵(lì)扶持辦法。對(duì)首次獲得3A以上等級(jí)或獲得省級(jí)以上榮譽(yù)的社會(huì)組織給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)萌芽型、種子型社會(huì)組織，在辦公場(chǎng)地、人才培訓(xùn)、隊(duì)伍建設(shè)、項(xiàng)目策劃等方面給予幫扶。三是開展了志愿服務(wù)行動(dòng)。結(jié)合社會(huì)組織功能定位，組織開展精準(zhǔn)化、多樣化、常態(tài)化的活動(dòng)。2019年以來，轄區(qū)社會(huì)組織共開展了環(huán)境保護(hù)、家庭教育、幫扶關(guān)愛等為主題的“公益四季”活動(dòng)190余次，帶動(dòng)2萬多人參與治理。其中，“三峽蟻工”組織沿江清理垃圾活動(dòng)52場(chǎng)次，參加人數(shù)2000余人，累計(jì)清理垃圾百余噸。

通過群團(tuán)組織帶動(dòng)型社會(huì)組織建設(shè)，一是使得群團(tuán)組織拓展了“新陣地”。2015年7月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》提出，要支持群團(tuán)組織參與創(chuàng)新社會(huì)治理和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的行動(dòng)。為落實(shí)中央意見，西陵區(qū)立足區(qū)情，在“強(qiáng)三性、去四化”中創(chuàng)新了“接地氣”，探索了“群團(tuán)組織帶動(dòng)型社會(huì)組織”建設(shè)的改革路徑，開辟了群團(tuán)工作的新天地。二是社會(huì)組織找到了“新娘家”。大多數(shù)社會(huì)組織都屬于“草根”，處于自發(fā)分散、“野蠻生長(zhǎng)”的階段，時(shí)常會(huì)“自然消亡”。通過群團(tuán)組織的引導(dǎo)帶動(dòng)，激發(fā)了社會(huì)組織的內(nèi)生活力，讓他們不再焦慮與彷徨，有序促進(jìn)了社會(huì)組織的健康發(fā)展。三是黨政部門增添了“新幫手”。通過群團(tuán)組織對(duì)社會(huì)組織的“政治引領(lǐng)、示范帶動(dòng)和聯(lián)系服務(wù)”，克服了黨政部門“單兵作戰(zhàn)”、群團(tuán)組織“光桿司令”、社會(huì)組織“勢(shì)單力薄”等弱點(diǎn)，形成了“上下銜接、立體覆蓋、高效便捷”的服務(wù)格局。四是城市治理補(bǔ)齊了“新短板”。社會(huì)組織是“第三部門”，引導(dǎo)市民參與城市治理，滿足了市民個(gè)性化的需求，彌補(bǔ)了政府顧不上做、企業(yè)不愿做、個(gè)體難以做的服務(wù)“空白”，起到了“潤(rùn)滑劑”“減震器”的作用。五是城市人文構(gòu)筑了“新高地”。以“群團(tuán)組織帶動(dòng)型社會(huì)組織”為紐帶，搭建了群眾文化發(fā)展的平臺(tái)，培育了墨池書畫社、爾雅詩(shī)社等一批基層文化組織，形成了民族團(tuán)結(jié)、清風(fēng)廉政、法治建設(shè)等城市人文，出版了《西陵文藝叢書》《果園文學(xué)》等一批文學(xué)作品，逐步建成了“群眾文化繁榮發(fā)展的城市試驗(yàn)田”。

兩大創(chuàng)新實(shí)踐的“城市治理啟示”

城市黨建是城市治理的核心引領(lǐng)

要堅(jiān)持以城市黨建為核心引領(lǐng)，緊扣城市治理的源頭環(huán)節(jié)，將城市黨建延伸到城市小區(qū)、貫穿于小區(qū)治理全過程，不斷建強(qiáng)城市治理體系、增強(qiáng)城市治理能力；要嚴(yán)密組織體系，提升城市基層黨組織組織力，把“碎片化”的黨建資源轉(zhuǎn)化為“一體化”的治理力量，提高城市基層黨建工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

公共治理是城市治理的發(fā)展方向

要順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，樹牢“共管共治、共建共享”的公共治理觀，以“三治融合”（自治、法治、德治）為基石，推動(dòng)單一治理走向公共治理；要?jiǎng)?chuàng)新整合“自上而下”的統(tǒng)籌效率和“自下而上”的多元體系，促進(jìn)城市治理的縱橫結(jié)合、有機(jī)協(xié)同、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

市民自治是城市治理的重要力量

要發(fā)揮好市民的主體作用，本著“人民城市為人民、人民城市人民管”的理念，調(diào)動(dòng)市民參與城市治理的主觀能動(dòng)性；要堅(jiān)持提升市民自治能力，從培育和提高公民素養(yǎng)、契約精神、規(guī)則意識(shí)等方面入手，讓廣大市民從封閉空間（住所）、虛擬空間（網(wǎng)絡(luò)）走向共同空間（業(yè)委會(huì)、社會(huì)組織等）。

“物化”的權(quán)益平臺(tái)是城市治理的重要支撐

夯實(shí)城市治理的基層基礎(chǔ)，要從城市的基礎(chǔ)單元—居民小區(qū)開始，以業(yè)委會(huì)為支點(diǎn)，配套相應(yīng)的議事陣地、運(yùn)行制度等，組織不同利益群體，共同參與城市治理；要逐步增強(qiáng)業(yè)委會(huì)的工作能力，放大以物應(yīng)人、以物化人的質(zhì)效，打通城市治理的“最后一百米”。

“人本化”的組織結(jié)構(gòu)是城市治理的關(guān)鍵紐帶

要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，在“城市時(shí)代”的進(jìn)程中，培育新的組織結(jié)構(gòu)，搭建好政府、市民、社會(huì)的組織紐帶；要構(gòu)建新型的政社觀，讓業(yè)委會(huì)、社會(huì)組織等“第三部門”成為廣大市民的“形象代言人”，推動(dòng)市民與政府平等協(xié)商、互幫互促，著力提升市民的獲得感、幸福感和安全感。

【本文作者為中共宜昌市西陵區(qū)委書記】

責(zé)編：羅 婷（見習(xí)） / 董 楠（見習(xí)）