《中國(guó)地方行政制度史》，周振鶴著，上海人民出版社出版

地方行政制度的研究應(yīng)由兩方面的內(nèi)容所組成：一為行政區(qū)劃，二為地方政府，亦即地方行政組織。中國(guó)自古以來就是行政制度發(fā)展十分完善的國(guó)家，《周禮》一書就是理想與現(xiàn)實(shí)行政制度的反映，該書在每篇的開頭都有這樣的話：“惟王建國(guó)，辨方正位，體國(guó)經(jīng)野，分官設(shè)職，以為民極。”在這里，“體國(guó)經(jīng)野”與“分官設(shè)職”正是劃分行政區(qū)域與建立地方政府最簡(jiǎn)捷的說法。

研究行政制度不宜重中央輕地方

中央政府必須通過各級(jí)地方政府才能管理國(guó)家，因此國(guó)家的發(fā)展與社會(huì)的進(jìn)步無不賴于中央與地方行政制度的協(xié)調(diào)與完善，尤其地方政府是聯(lián)系中央與民眾的中介機(jī)構(gòu)，基層地方政府更是直接管理的行政機(jī)構(gòu)，因此，在某種意義上來說，研究地方行政組織的重要性有時(shí)還超過中央政府。但歷來研究行政制度，都是重中央而輕地方，至今專門研究地方行政制度的著作還很少見。而在少數(shù)研究地方行政制度的著述中，又是只偏向于地方職官制度的探討，極少將行政區(qū)劃也作為研究對(duì)象，對(duì)于政府運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制的研究也同樣不引人注目。另一方面，對(duì)于行政制度的研究歷來又較偏重于一般和正常的制度，于特殊制度則寓目較少。而在歷史上的任何時(shí)期，都有特殊地方行政制度的存在，而且只有在特殊制度與一般常規(guī)制度并行的情況下，才得以使國(guó)家管理正常化。

近年來，地方行政制度的改革備受關(guān)注，以古為鑒是必要的

中國(guó)政區(qū)的現(xiàn)狀并非憑空而來，是歷史上長(zhǎng)期發(fā)展演變的結(jié)果。例如省的創(chuàng)置自元代以來已有七百年，而某些政區(qū)邊界的劃定至今已有上千年，個(gè)別縣的幅員甚至長(zhǎng)達(dá)兩千年沒有大的變化。地方政府組織表面上可變性較強(qiáng)，但實(shí)質(zhì)上與歷史上的制度也有承繼性的關(guān)系，無論是層級(jí)的劃分或機(jī)構(gòu)的設(shè)置都不能與前代無關(guān)。

鑒往知來，為了理解現(xiàn)在，規(guī)劃未來，我們必須了解過去，分析歷史時(shí)期地方行政制度的演變過程。新中國(guó)成立以來，僅在設(shè)置新省方面，就有三個(gè)不同的結(jié)果，平原省的教訓(xùn)，三峽省的謹(jǐn)慎(即將建立，而終于撤銷)以及海南省的水到渠成，都與歷史背景與地理基礎(chǔ)有關(guān)。目前的中國(guó)正處于地方行政制度變革時(shí)期，新型政區(qū)以及相應(yīng)行政組織的出現(xiàn)正在迫使人們?nèi)ニ伎计浜侠硇?，試圖從歷史的啟示中尋找更加合適的行政改革途徑，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)制度大變革的越來越迫切的要求。從二十世紀(jì)八十年代以來，整縣改市和市管縣體制的推行十分迅猛，這一改革利弊如何還處于實(shí)踐的檢驗(yàn)之中，在這方面，以古為鑒與以洋為鑒都是必要的。近年來，對(duì)于地方行政制度的改革引起越來越多的關(guān)注，例如通過縮小省區(qū)幅員以簡(jiǎn)化政區(qū)及地方政府層級(jí)的建議已見諸有關(guān)著作，在這樣的形勢(shì)下，更多的人想了解歷史上行政制度的變遷過程，以加深對(duì)現(xiàn)狀的了解和對(duì)未來的規(guī)劃，就是很自然的事了?！吨袊?guó)地方行政制度史》的寫作正希圖能對(duì)關(guān)心過去的讀者提供必要的基礎(chǔ)知識(shí)。

中國(guó)古代留下了豐富的有關(guān)地方行政制度的史料

中國(guó)歷來重視行政管理工作，因此留下豐富的有關(guān)地方行政制度的史料。在正史中有職官志(百官志)記述官員的名稱與職掌，有地理志(郡國(guó)志、州郡志)記載某一斷代行政區(qū)劃的實(shí)況。正史中的記載多是本朝之事，合而讀之，就大略顯出歷代的官制和政區(qū)的沿革，從中可以透視行政制度的變遷過程。但在職官志中，中央官制是重點(diǎn)所在，地方官制則往往語焉不詳，只占很小的篇幅；同時(shí)在地理志中能直觀看到的只是各級(jí)政區(qū)地名的變化，對(duì)于政區(qū)的層級(jí)、幅員、邊界和地理分布情況的變化是不加說明的，而這些變化卻是研究地方行政制度變遷的關(guān)鍵。

除了正史以外，傳世的史籍還有政書一類的文獻(xiàn)，如《通典》《通志》與《文獻(xiàn)通考》(合稱三通)及其延伸性的同類著作十通中，也有職官典、州郡典等篇章可資參考。此外，還有大量的筆記、文集、奏議、檔案也都包含有官制、政區(qū)、行政管理、運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制方面的史料。除了傳世的文獻(xiàn)外，中國(guó)歷史上，尤其是近代以來，還有大量出土文物，或以文獻(xiàn)面目出現(xiàn)，或以器物形式問世，也都有第一手史料或佐證材料的價(jià)值。

從新的角度來理解地方行政制度的歷史沿革

在史料齊備的情況下還有研究方法的問題。是就史料平鋪直敘復(fù)原史實(shí)了事，還是以發(fā)現(xiàn)制度的內(nèi)在機(jī)理為目的，而采用新的研究方法，例如不但要總體認(rèn)識(shí)政區(qū)變遷過程，而且還應(yīng)從其層次、幅員、邊界、地理分布、等第高下來分析其變遷的本質(zhì)。從秦到清，地方行政制度的形態(tài)有過紛紜繁復(fù)的變化，這些變化不但是中央集權(quán)與地方分權(quán)互為消長(zhǎng)的表征，也是經(jīng)濟(jì)開發(fā)程度的標(biāo)志，文化地域差異的體現(xiàn)，有時(shí)甚至是軍事行動(dòng)的結(jié)果。除了可變性的一面，行政制度還有穩(wěn)定性的一面，任何朝代的制度都是由前朝承襲而來再加以改造，而不可能無中生有。承襲的部分叫“沿”，改造的部分叫“革”，本書就試圖從新的角度來理解地方行政制度的歷史沿革過程，因此，書中不少內(nèi)容都是個(gè)人研究的心得，而非學(xué)術(shù)界已有成果的總結(jié)。當(dāng)然，要完全做全新的研究并不容易，必須靠政治學(xué)、歷史學(xué)、地理學(xué)和其他學(xué)科的共同努力。筆者不敏，只是做了初步的嘗試，效果如何，敬待指正。

（作者為復(fù)旦大學(xué)中國(guó)歷史地理研究所教授）