完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是黨的十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革總目標(biāo)。在今天的語(yǔ)境之下，中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家治理體系主要是指中國(guó)共產(chǎn)黨在憲法作為國(guó)家根本大法的基礎(chǔ)上，通過(guò)有效的治國(guó)理政方式和手段，實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家所必需的一套，用來(lái)規(guī)范國(guó)家與社會(huì)生活（無(wú)論是公共生活，還是私人生活）的現(xiàn)代制度體系。這樣的制度體系的建立，需要在探索構(gòu)建新理論的同時(shí)，完善既有制度并開(kāi)發(fā)其潛力，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化變革。

國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的理論模型

在國(guó)家與社會(huì)的雙向互動(dòng)中，社會(huì)變化作為一種推進(jìn)力量，會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題；而國(guó)家治理作為一種反制力量，則通過(guò)制度變革不斷規(guī)制社會(huì)變化，吸納社會(huì)力量，從而保持發(fā)展的持續(xù)穩(wěn)定。從理論上說(shuō)，國(guó)家代表統(tǒng)合性力量，社會(huì)代表自主性力量，二者的關(guān)系可以被分為四種類(lèi)型：“強(qiáng)國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)”“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”“弱國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)”以及“弱國(guó)家—弱社會(huì)”。

盡管有觀點(diǎn)認(rèn)為，政府是國(guó)家當(dāng)中具有自身利益的獨(dú)立力量，但大部分時(shí)候，政府還是被看作國(guó)家力量的代表和化身。因此，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系通常也被轉(zhuǎn)化為政府與社會(huì)的關(guān)系，尤其是在經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析當(dāng)中。借助于國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系模式，學(xué)術(shù)界也經(jīng)常用強(qiáng)政府—強(qiáng)社會(huì)、強(qiáng)政府—弱社會(huì)、弱政府—強(qiáng)社會(huì)、弱政府—弱社會(huì)四種模式來(lái)說(shuō)明政府與社會(huì)的關(guān)系。

其中，對(duì)于國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，理論和實(shí)踐都更支持“強(qiáng)國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)”模式。這種模式意味著：第一，國(guó)家有足夠的能力，對(duì)外維護(hù)國(guó)家主權(quán)與尊嚴(yán)不受侵害，對(duì)內(nèi)實(shí)現(xiàn)有效管理，能夠提供高質(zhì)量的公共服務(wù)和社會(huì)保障；第二，社會(huì)有足夠的能力，即公共生活相對(duì)富裕，民間力量在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域具有較強(qiáng)的自主性、自立性和自助性；第三，在公共事務(wù)的管理中，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、政府、政黨組織、社區(qū)和社團(tuán)組織等所提供的治理機(jī)制大體上各守本位、各司其職，能夠形成良性互動(dòng)、彼此分工協(xié)作的局面。

面對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化而產(chǎn)生的社會(huì)矛盾和問(wèn)題，中國(guó)政府在政府管理導(dǎo)向、政府服務(wù)導(dǎo)向以及社會(huì)自治導(dǎo)向等方面作出了積極的改革行動(dòng)，但是目前，在社會(huì)自治導(dǎo)向的實(shí)踐中，地方政府依然面臨一些困境，主要表現(xiàn)為：政府不是越位包攬，就是撤出不管。從根本上說(shuō)，這種治理狀況的存在還是歸因于社會(huì)發(fā)展的不足。

當(dāng)前，中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系尚屬于“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”模式，即社會(huì)無(wú)組織或組織化程度較低，難以動(dòng)員集體力量和公共資源形成集體行動(dòng)；以及社會(huì)力量孱弱，自治能力不足，從而導(dǎo)致政府要想管理好社會(huì)就不得不深度介入社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域。

國(guó)家治理的理想形態(tài)

很多學(xué)者認(rèn)為，政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同治理是較為理想的國(guó)家治理形態(tài)。從政府管理到公共治理或者協(xié)同治理，是新公共管理理論提出的標(biāo)志性口號(hào)，表明了公共治理或協(xié)同治理是一種方向性的目標(biāo)。政府機(jī)制（政府是主體）、市場(chǎng)機(jī)制（企業(yè)是主體）、社會(huì)機(jī)制（社團(tuán)、社區(qū)、社工、社企是主體）三種機(jī)制的多元共治或協(xié)同治理是國(guó)家進(jìn)行有效治理的理想形態(tài)。

一個(gè)長(zhǎng)期依賴政府管理的社會(huì)，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理，必須做到如下幾條：首先，在觀念上要形成共識(shí)，即“強(qiáng)政府—強(qiáng)社會(huì)”關(guān)系模式下的協(xié)同治理才是最優(yōu)目標(biāo)；其次，在治理主體方面要明確社會(huì)主體角色，把治理對(duì)象變?yōu)橹卫碇黧w，為政府之外其他社會(huì)主體的成長(zhǎng)發(fā)展提供空間；再次，在治理體系方面要推進(jìn)增加系統(tǒng)開(kāi)放性的改革，建立廣泛包容和吸納非政府主體以及非政府機(jī)制的制度；最后，在治理機(jī)制方面要強(qiáng)化不同系統(tǒng)之間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性，保證特定協(xié)調(diào)者和協(xié)調(diào)機(jī)制能發(fā)揮更大的協(xié)調(diào)功能。

目前中國(guó)正在為實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理而努力，但是中國(guó)地方政府在社會(huì)自治導(dǎo)向的實(shí)踐中還面臨一些困境。一種情況是，政府越過(guò)社會(huì)進(jìn)行管理，使得一些本該適用于社會(huì)自治機(jī)制的事務(wù)，卻由政府接盤(pán)管理，導(dǎo)致政府“越位”；另一種情況是，政府為推動(dòng)社會(huì)自治，主動(dòng)收縮陣線，或以社會(huì)自治為名，放棄管理與服務(wù)的職能，造成政府社會(huì)管理的“缺位”。地方政府的實(shí)踐表明，這種情況的出現(xiàn)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)，社會(huì)力量的自治水平會(huì)相對(duì)較低，政府社會(huì)管理的“越位”和“缺位”現(xiàn)象也會(huì)較為多見(jiàn)。

中國(guó)國(guó)家治理的優(yōu)勢(shì)和不足

如今各國(guó)都面臨著不同的問(wèn)題和程度不一的改革需求，因此，不同的國(guó)家在治理與改革中也會(huì)呈現(xiàn)出不同的邏輯和模式。一個(gè)國(guó)家的治理邏輯和模式，是歷史與現(xiàn)實(shí)諸多因素作用的結(jié)果。當(dāng)前中國(guó)的國(guó)家制度，是中國(guó)共產(chǎn)黨在接過(guò)歷史的“接力棒”之后所主導(dǎo)創(chuàng)建的。

從歷史的角度看，新中國(guó)成立初期“以黨救國(guó)、以黨建國(guó)、以黨治國(guó)”的制度路徑，在很大程度上是受近代以來(lái)中國(guó)所面臨的國(guó)家危機(jī)影響而選擇確定的。從國(guó)家發(fā)展的角度看，中國(guó)作為后發(fā)展國(guó)家，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的緊迫性，以及“落后挨打”教訓(xùn)所激發(fā)的“趕超”戰(zhàn)略，在很大程度上決定了當(dāng)初黨政部門(mén)居于主導(dǎo)地位的國(guó)家治理特點(diǎn)。從現(xiàn)實(shí)國(guó)情的角度看，歷史上國(guó)民的貧困化、無(wú)產(chǎn)化、蒙昧化，以及社會(huì)的脆弱化和低組織化，在很大程度上決定了當(dāng)初權(quán)力導(dǎo)向的制度安排。但是，歷經(jīng)70年的發(fā)展，尤其是經(jīng)過(guò)40年的改革開(kāi)放，如今中國(guó)的國(guó)情和國(guó)民狀況都發(fā)生了很大改變，國(guó)際地位也與70年前的情形完全不同。

客觀來(lái)說(shuō)，中國(guó)黨政軍民社高度一體的制度，具有強(qiáng)有力的政黨組織領(lǐng)導(dǎo)和動(dòng)員系統(tǒng)、高效的政府執(zhí)行系統(tǒng)、高度集中的中央?yún)f(xié)調(diào)系統(tǒng)。這樣的制度安排在實(shí)現(xiàn)國(guó)家的統(tǒng)一性方面具有優(yōu)勢(shì)，但在有些時(shí)候也存在“短板”，表現(xiàn)為：國(guó)家上層制度相對(duì)完善，且功能強(qiáng)大；但國(guó)家下層制度薄弱，且功效不足。進(jìn)而造成了國(guó)家治理更多地表現(xiàn)出黨政作為“內(nèi)系統(tǒng)”雖能夠發(fā)揮強(qiáng)大功效，但缺乏社會(huì)作為“外系統(tǒng)”的積極呼應(yīng)，存在內(nèi)外系統(tǒng)脫節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)國(guó)家治理面臨的挑戰(zhàn)

現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性并存，現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化進(jìn)程并發(fā)，使得中國(guó)傳統(tǒng)的政府管理面臨更大挑戰(zhàn)。

當(dāng)前中國(guó)處在現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化并存的階段，現(xiàn)代化所造成的工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化、世俗化、民主化等結(jié)果，要求政府管理進(jìn)行變革，然而這種應(yīng)對(duì)性變革還沒(méi)有完成，政府馬上又陷入后現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)之中。其中后現(xiàn)代社會(huì)展現(xiàn)出的網(wǎng)絡(luò)化、信息化、數(shù)字化、智能化等特點(diǎn)，改變了社會(huì)的組織、生活、生產(chǎn)、分配和消費(fèi)方式。

后現(xiàn)代化的發(fā)展變化對(duì)中國(guó)既有的政府管理體制與模式帶來(lái)了至少三方面的挑戰(zhàn)：首先，稅收管理系統(tǒng)受到挑戰(zhàn)，后工業(yè)社會(huì)基于網(wǎng)絡(luò)的私人定制化生產(chǎn)方式在很大程度上挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)的以企業(yè)為生產(chǎn)單位的國(guó)家稅收體系；其次，現(xiàn)代金融系統(tǒng)受到挑戰(zhàn)，新型的交易系統(tǒng)和交易方式挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)的以銀行為中介的貨幣和信用卡結(jié)算金融系統(tǒng)，使政府的金融監(jiān)管和政策杠桿面臨難題；最后，日常的社會(huì)管理模式受到挑戰(zhàn)，后工業(yè)社會(huì)基于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的供需雙方直接交易，挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)的以政府或委托代理機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的社會(huì)管理模式。因此，在社會(huì)轉(zhuǎn)型的大變革時(shí)代，現(xiàn)代化、后現(xiàn)代化兩個(gè)目標(biāo)和過(guò)程的疊加，增添了社會(huì)變化的復(fù)雜性，極大地增加了政府管理的難度。

面對(duì)這些挑戰(zhàn)，中國(guó)要實(shí)現(xiàn)從政府管理走向協(xié)同治理，必須明確以下原則：第一，治理績(jī)效取決于制度供給；第二，政府并非制度的唯一供給者；第三，多元復(fù)合的供給模式才能滿足多樣化需求。良好的治理通過(guò)多元制度的供給得以實(shí)現(xiàn)，這意味著“公共事務(wù)公共治理”，即政府、社會(huì)組織、社區(qū)單位、企業(yè)、個(gè)人等所有利益相關(guān)者共同參與、協(xié)同行動(dòng)，從而形成國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)、協(xié)同治理的局面。由此，建立信息開(kāi)放、集體決策和社會(huì)參與的制度，加強(qiáng)公共選擇和公共博弈，實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)、利益共享、權(quán)力協(xié)同，即實(shí)現(xiàn)“共建、共治、共享”，成為增進(jìn)社會(huì)治理，進(jìn)而提升國(guó)家治理水平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

中國(guó)國(guó)家治理改革的新議題

不論是對(duì)中國(guó)還是世界，改革始終是一個(gè)重要主題。中國(guó)走過(guò)了40多年改革和發(fā)展的歷程，在這40多年的過(guò)程中，發(fā)生了治理觀念變革、治理體系變革、治理政策變遷以及治理行為調(diào)適等積極的變化。為了改善治理績(jī)效，中國(guó)政府推進(jìn)了管理導(dǎo)向（如結(jié)構(gòu)導(dǎo)向、功能導(dǎo)向、程序?qū)颉⑷耸聦?dǎo)向）、服務(wù)導(dǎo)向（如推動(dòng)公共設(shè)施的普及化、構(gòu)建服務(wù)型政府）、自治導(dǎo)向（如推動(dòng)旨在放松管制、活化社會(huì)的改革）、協(xié)同導(dǎo)向（如實(shí)現(xiàn)多元主體和機(jī)制的共管共治）的創(chuàng)新改革，致力于營(yíng)造政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制相結(jié)合的協(xié)同治理格局。

在改革與發(fā)展的具體實(shí)踐中，中國(guó)一方面開(kāi)發(fā)既有正式制度和機(jī)制的潛力，讓黨和政府以及傳統(tǒng)的群團(tuán)組織發(fā)揮新的機(jī)能；另一方面，激活企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)的功能，讓新型社會(huì)主體和要素在社會(huì)治理乃至國(guó)家治理中發(fā)揮應(yīng)有的作用，努力實(shí)現(xiàn)“自上而下”和“自下而上”兩種力量的對(duì)接，逐步完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)治理體制。

常言道，“無(wú)規(guī)矩不成方圓”。國(guó)家既要發(fā)展（動(dòng)力系統(tǒng)），也要治理（制動(dòng)系統(tǒng)）。國(guó)家治理的核心要義，就是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家內(nèi)部各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)系統(tǒng)、各個(gè)層級(jí)之下各種行為的制度化和法治化，即通過(guò)制定和實(shí)施規(guī)則，形成規(guī)矩，使任何個(gè)人、黨派、團(tuán)體、組織、機(jī)構(gòu)的行為有所約束和限制。簡(jiǎn)而言之，國(guó)家治理就是要使權(quán)力有限制、資本有節(jié)制、社會(huì)有規(guī)制。國(guó)家治理不僅要“治官”，要“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，也要“治民”，讓百姓形成規(guī)則意識(shí)和公共意識(shí)。

此外，理想的國(guó)家治理需要提供一套精英政治競(jìng)爭(zhēng)與大眾自主生活適度分離的機(jī)制，并對(duì)官員的政治競(jìng)爭(zhēng)行為予以限制，對(duì)民眾的社會(huì)生活予以保護(hù)。中國(guó)有句成語(yǔ)，“城門(mén)失火，殃及池魚(yú)”，說(shuō)的是一場(chǎng)危機(jī)不僅傷害其中，而且連累其他。國(guó)家治理所追求的就是要避免“城門(mén)失火”，即使不能避免，也不至于“殃及池魚(yú)”。那么，如何避免“城門(mén)失火，殃及池魚(yú)”危機(jī)的發(fā)生？依據(jù)現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家上層制度和下層制度的分開(kāi)，是國(guó)家制度安排的基本要求。

所謂“上層制度”主要是指政治精英在國(guó)家上層結(jié)構(gòu)中開(kāi)展政治競(jìng)爭(zhēng)和實(shí)行國(guó)家管理的規(guī)則，包括選舉制度、立法制度、政黨制度、行政制度等。所謂“下層制度”主要指普通百姓在國(guó)家共同體中的日常生活規(guī)則，具體有：國(guó)家結(jié)構(gòu)制度，即涉及中央集權(quán)和地方自治關(guān)系的制度安排；國(guó)民權(quán)益制度，包括全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)民身份制度，以及平等的社會(huì)福利制度、就業(yè)制度、住房制度、醫(yī)療制度、教育制度等；國(guó)家法治制度，旨在保障法治權(quán)威性以應(yīng)對(duì)沖突和爭(zhēng)議的立法和司法制度；國(guó)家社會(huì)組織制度，即公民參與社會(huì)生活的社區(qū)、社團(tuán)制度和公共服務(wù)的社會(huì)化制度等。

在中國(guó)改革發(fā)展的歷程中，經(jīng)歷了發(fā)展導(dǎo)向——以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的階段，促成了經(jīng)濟(jì)起飛；現(xiàn)在進(jìn)入了治理導(dǎo)向——以國(guó)家治理現(xiàn)代化為目標(biāo)的新時(shí)代，完成上述改革議題，將極大地推進(jìn)中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

【本文作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、北京大學(xué)國(guó)家治理研究院研究員；本文系教育部基地重大項(xiàng)目“國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn)評(píng)估研究”（16JJD810001）的階段性成果，該項(xiàng)目將以《國(guó)家治理評(píng)估研究》報(bào)告為結(jié)項(xiàng)成果】

責(zé)編：李 懿 / 司文君（見(jiàn)習(xí)）