【摘要】非洲國家普遍對(duì)“一帶一路”倡議高度認(rèn)同并積極參與。自2018年下半年以來，美國對(duì)非頻繁出招，不僅出臺(tái)對(duì)非新戰(zhàn)略和新倡議，而且配套出臺(tái)新法案、新的金融工具加以支撐。美國“重返非洲”主要著眼于增進(jìn)其在非洲的國家利益，以此降低美國私營企業(yè)投資大型項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)；尤其是通過加大對(duì)非洲投入，遏制中國影響力的意圖十分明顯。單邊主義和冷戰(zhàn)思維視域下的對(duì)非政策工具，根本不可能給非洲發(fā)展帶來真正的繁榮。

【關(guān)鍵詞】美國  特朗普政府  非洲戰(zhàn)略    【中圖分類號(hào)】D871.2    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

美國“重返非洲”的新舉措

盡管非洲在美國的國家戰(zhàn)略中一直不占重要地位，但近期特朗普政府“經(jīng)濟(jì)掛帥、美國優(yōu)先”原則還是在非洲地區(qū)有所體現(xiàn)。

2018年9月，美國參眾兩院順利通過《更好利用投資引導(dǎo)發(fā)展法案》（以下簡(jiǎn)稱“BUILD法案”）。隨著10月美國總統(tǒng)特朗普簽署生效，這項(xiàng)對(duì)非洲地區(qū)的投資與經(jīng)貿(mào)發(fā)展格局產(chǎn)生較大影響的法案正式出臺(tái)。該法案提出將原來的海外私人投資公司（簡(jiǎn)稱OPIC）優(yōu)化、整合和升級(jí)成為一個(gè)現(xiàn)代化的、全新的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，即美國國際開發(fā)性金融公司（簡(jiǎn)稱IDFC），該機(jī)構(gòu)將于2019年10月正式成立。此前是OPIC的過渡和轉(zhuǎn)型期。其間，OPIC將新增一部分美國對(duì)外援助機(jī)構(gòu)USAID的職能，統(tǒng)籌管理對(duì)外投資和對(duì)外援助；另外它的境外資產(chǎn)規(guī)模上限也被增至600億美元，同時(shí)擴(kuò)展OPIC職能，以及賦予IDFC以股權(quán)投資、基金出資的形式對(duì)美國企業(yè)的境外項(xiàng)目進(jìn)行支持。

2018年12月13日，美國總統(tǒng)國家安全顧問博爾頓公布了特朗普政府的非洲戰(zhàn)略，重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)貿(mào)、安全、發(fā)展三大領(lǐng)域，并強(qiáng)調(diào)美國利益優(yōu)先。主要內(nèi)容有四個(gè)方面：第一是促進(jìn)非洲經(jīng)濟(jì)繁榮。美國通過制訂“非洲繁榮”倡議，進(jìn)一步促進(jìn)美國與非洲的貿(mào)易與投資；壯大中產(chǎn)階級(jí)力量，增加青年就業(yè)；鼓勵(lì)非洲領(lǐng)導(dǎo)人選擇可持續(xù)的外國投資，提高自主發(fā)展能力。第二是加強(qiáng)非洲持久安全。美國將與非洲政府和地區(qū)組織合作推動(dòng)和平與安全；加大在疾病控制領(lǐng)域的投資，及時(shí)應(yīng)對(duì)各類傳染病的威脅。第三是支持非洲穩(wěn)定發(fā)展。美國將重新審視并調(diào)整對(duì)外援助計(jì)劃，重點(diǎn)加強(qiáng)在支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、推進(jìn)民主法治進(jìn)步、提高社會(huì)治理水平援助項(xiàng)目，確保援助取得實(shí)效。第四，將中國和俄羅斯列為美國在非洲的主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，抗衡中國在非洲日益深遠(yuǎn)的影響力。

2019年6月19日，在莫桑比克首都馬普托舉行的主題為“發(fā)展有韌性、可持續(xù)的美非關(guān)系”的2019年美國非洲商業(yè)峰會(huì)上，美國商務(wù)部副部長(zhǎng)凱倫·凱利宣布啟動(dòng)“繁榮非洲”倡議。旨在激發(fā)美非在雙邊貿(mào)易和投資方面的持續(xù)合作潛力、提升美國與非洲國家居民的生活及收入水平、改善當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，為構(gòu)建透明高效的全球市場(chǎng)提供增長(zhǎng)動(dòng)力。為完成這一目標(biāo)，美國將重點(diǎn)放在以下三個(gè)方面加以推動(dòng)：第一由美國國務(wù)院、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部和國防部等15個(gè)政府部門共同協(xié)作推動(dòng)實(shí)施，在2020至2022年初始預(yù)算為5000萬美元，計(jì)劃在未來五年將美非間的雙向貿(mào)易與投資規(guī)模擴(kuò)大一倍；第二是暢通政府與企業(yè)的溝通渠道，為美國企業(yè)走進(jìn)非洲提供支持；第三是做好同非洲國家的政策對(duì)接，逐步消除雙邊市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘。在此次美非商業(yè)峰會(huì)期間，美國國際開發(fā)署署長(zhǎng)馬克·格林公布了“繁榮非洲”倡議的八項(xiàng)具體措施，包括：創(chuàng)新融資工具，引導(dǎo)私營企業(yè)使用政府便利服務(wù)，利用當(dāng)?shù)仄髽I(yè)開發(fā)深化市場(chǎng)，消除政策監(jiān)管和物流貿(mào)易壁壘，設(shè)立多機(jī)構(gòu)平臺(tái)，以技術(shù)手段整合現(xiàn)有市場(chǎng)，在北非建立貿(mào)易投資樞紐，充分發(fā)揮開發(fā)署在促進(jìn)私營市場(chǎng)方面的作用等。

繼2017年12月和2018年2月，美國OPIC先后與日本、澳大利亞的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)簽署三方諒解備忘錄后，2019年4月11日，OPIC與加拿大金融發(fā)展公司（簡(jiǎn)稱FinDev）和歐洲發(fā)展金融機(jī)構(gòu)（簡(jiǎn)稱EDFI，英法德等15個(gè)歐洲國家開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)組成）簽署諒解備忘錄，并建立“開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)聯(lián)盟”（簡(jiǎn)稱DFI Alliance）。這些金融協(xié)議旨在加強(qiáng)美國與西方發(fā)達(dá)國家在對(duì)外投資、對(duì)外援助和發(fā)展政策等領(lǐng)域的協(xié)調(diào)與合作，特別是要“為不可持續(xù)的、國家主導(dǎo)的投融資模式提供強(qiáng)有力的替代方案”，抗衡中國“一帶一路”倡議下的投融資模式。

美國“重返非洲”的戰(zhàn)略意圖

透視美國對(duì)非政策工具，不斷強(qiáng)化的單邊主義和冷戰(zhàn)思維一覽無遺。

挽救美國與非洲的經(jīng)貿(mào)頹勢(shì)，提升美國經(jīng)濟(jì)利益。進(jìn)入21世紀(jì)，非洲國家經(jīng)濟(jì)活力四射，成為全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新的一極。然而，由于美國政府在非洲沒有重大利益訴求，始終未將非洲放在應(yīng)有戰(zhàn)略位置加以重視，政府及金融機(jī)構(gòu)也沒有專門針對(duì)非洲貿(mào)易投資的配套措施及服務(wù)，導(dǎo)致美國企業(yè)在非洲市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，美國對(duì)非投資貿(mào)易體量逐年下滑。2018年，美國對(duì)非出口總量相比于2014年峰值萎縮了32%，美國對(duì)非直接投資存量從2013年的610億美元下降到2017年底的500億美元。為此，美國商務(wù)部副部長(zhǎng)凱利指出，美政府將幫助企業(yè)尋找商業(yè)機(jī)會(huì)、降低貿(mào)易壁壘、提供融資與指導(dǎo)，扭轉(zhuǎn)美非貿(mào)易投資持續(xù)下滑的局面。未來美國政府將以“BUILD法案”為主要政策依據(jù)，充分發(fā)揮IDFC等金融機(jī)構(gòu)作用，加強(qiáng)政府與企業(yè)間聯(lián)系，改善美國私營部門在非投資現(xiàn)狀，開啟美非商業(yè)伙伴關(guān)系的新時(shí)代。

仿效中國對(duì)非投融資模式，對(duì)沖中國在非洲影響力。進(jìn)入21世紀(jì)，中國與非洲的合作在全方位、多領(lǐng)域、深層次取得顯著進(jìn)展，引得世界廣泛關(guān)注。2019年2月，美國布魯金斯學(xué)會(huì)發(fā)布《促進(jìn)貿(mào)易和投資：區(qū)域與國際參與的新議程》報(bào)告，對(duì)近年中美兩國對(duì)非經(jīng)貿(mào)合作進(jìn)行了比較分析。報(bào)告指出，“中國對(duì)非融資正在發(fā)生變化，但正從傳統(tǒng)的‘資源換基建’模式轉(zhuǎn)向由政府主導(dǎo)的開發(fā)性金融來支持更廣泛的投資者參與對(duì)非股權(quán)投資”；建議美國跟上國際對(duì)非合作的步伐，加強(qiáng)美非最高層級(jí)之間經(jīng)常性交往，充分釋放美非關(guān)系的潛能。2019年5月26日，布魯金斯學(xué)會(huì)發(fā)表的評(píng)論文章稱，中國之所以連續(xù)10年成為非洲大陸最大的貿(mào)易伙伴，得益于其向非洲提供高額且多樣化的資金渠道，包括優(yōu)惠貸款、贈(zèng)款、援助和商業(yè)貸款的不同組合。習(xí)近平主席在中非合作論壇承諾對(duì)非提供600億美元資金，還安排有支持中企采購非洲產(chǎn)品的反向貿(mào)易融資政策。為此，建議美國政府在實(shí)踐中仿效和抗衡中非合作的投融資模式。

美國新近出臺(tái)的一系列對(duì)非新舉措均具有遏制中國在非影響力的戰(zhàn)略考量，企圖憑借對(duì)非“BUILD法案”重塑美對(duì)非經(jīng)貿(mào)主導(dǎo)權(quán)。例如，以時(shí)任國家安全顧問博爾頓為首的美國鷹派官員更是將擴(kuò)大美國在非利益視為遏制中國國際影響力的重要手段之一。在其公布“新非洲戰(zhàn)略”時(shí)，明確將中國和俄羅斯列為美國在非洲的主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，并對(duì)中國進(jìn)行了包括通過賄賂、債務(wù)陷阱和不透明條約等方式暗中加大對(duì)非洲國家的多項(xiàng)控制。“BUILD法案”中從新組織架構(gòu)IDFC的設(shè)立，到以股權(quán)投資、基金出資支持在非美國企業(yè)運(yùn)營的新融資模式，以及合作理念等，無不折射出仿效和區(qū)隔中國對(duì)非合作的競(jìng)爭(zhēng)性。尤為重要的是，美國與西方聯(lián)手建立開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)聯(lián)盟，更顯示出美國與西方看重對(duì)未來發(fā)展目標(biāo)和倡議的長(zhǎng)期規(guī)劃，這實(shí)際上是對(duì)中國“一帶一路”倡議長(zhǎng)期化、戰(zhàn)略化特色的效仿和學(xué)習(xí)；同時(shí)，該聯(lián)盟強(qiáng)調(diào)私人部門主導(dǎo)對(duì)外投資、支持發(fā)展類項(xiàng)目，標(biāo)榜幫助發(fā)展中國家逃離“債務(wù)陷阱”，均是對(duì)中國“一帶一路”建設(shè)及其對(duì)外投資的一次“策略圍堵”。

美國“重返非洲”的影響分析

整體來看，美國對(duì)非新戰(zhàn)略等相關(guān)政策工具的出臺(tái)，以及美國政府的發(fā)展融資能力的提升將有助于美國在非洲發(fā)揮更加積極的作用，以此降低美國私營企業(yè)投資大型項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。不過，當(dāng)前的美國對(duì)非新戰(zhàn)略及相關(guān)舉措仍處在初期階段，具體內(nèi)容和實(shí)施方式仍未完全系統(tǒng)與成熟，短期內(nèi)難以改變其在國際對(duì)非合作中的原有地位。

以“美國優(yōu)先”的原則制定的對(duì)非新戰(zhàn)略，結(jié)果只能是通過非洲繁榮美國自己，不可能給非洲發(fā)展帶來真正的繁榮。首先，特朗普上臺(tái)后，延續(xù)美國歷屆政府的“對(duì)非洲沒有重大利益訴求”外交定位，在與非洲的交往中，特朗普政府堅(jiān)持“美國優(yōu)先、經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”的原則，不僅上臺(tái)后削減對(duì)非發(fā)展援助，而且以“對(duì)等原則”重塑美非貿(mào)易。此次美國“重返非洲”并非是從根本上認(rèn)識(shí)到非洲國際地位的上升以及巨大的發(fā)展?jié)撃?，也沒把非洲放在美國對(duì)外戰(zhàn)略的重心，而是將非洲視為增進(jìn)美國利益，遏制中國的重要地緣政治工具。這種完全按照“美國優(yōu)先”的立場(chǎng)利用非洲、塑造非洲的意圖低估了非洲人的智慧，必然引起非洲人的警覺。同時(shí)，缺乏誠意、沒有明確主張、尚未完全系統(tǒng)化的對(duì)非舉措，注定不會(huì)給非洲發(fā)展帶來好的結(jié)果。其次，美國對(duì)非合作設(shè)置了一系列前提條件，例如，在國際場(chǎng)合投票反對(duì)美國或在行動(dòng)上違背美國利益的國家都“不應(yīng)獲得美國慷慨的援助”。再次，新戰(zhàn)略計(jì)劃“繞過聯(lián)合國”，還強(qiáng)調(diào)美國更愿與非洲簽署雙邊經(jīng)貿(mào)協(xié)議，這勢(shì)必置非洲國家于不利地位，也不符合非洲一體化和經(jīng)濟(jì)融合的趨勢(shì)，難以獲得廣大非洲國家認(rèn)同。最后，美國“重返非洲”戰(zhàn)略的資金難有保障。相比政府提出的削減對(duì)非總援助的目標(biāo)，繁榮非洲倡議提出的5000萬美元預(yù)算只是九牛一毛，何況美國政府希望通過少量資金撬動(dòng)美非合作的意圖還要受美國國會(huì)挾制。對(duì)此，布魯金斯學(xué)會(huì)非洲增長(zhǎng)倡議的研究員蘭德里·塞內(nèi)表示，這一戰(zhàn)略似乎不足以有效地應(yīng)對(duì)美國在經(jīng)濟(jì)、安全和在非影響力方面受到的利益威脅。

美國出臺(tái)“對(duì)標(biāo)”中國的排他性、競(jìng)爭(zhēng)性的對(duì)非新舉措，或?qū)⒔o中非合作造成一定沖擊。美國對(duì)非新舉措劍指中國，大國對(duì)抗色彩十分明顯。綜觀美國對(duì)非新舉措，經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)無疑為重點(diǎn)，但投資領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)尤為激烈。具有如下新特點(diǎn)：首先，美國政府要提供資金、技術(shù)、服務(wù)等資源增強(qiáng)美國私營企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。一來可以幫助美國企業(yè)更好地與享受政府補(bǔ)貼的中國企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，二來將為非洲潛在的商業(yè)伙伴提供更多的選擇，以及與標(biāo)準(zhǔn)更高的美國公司合作的好處。其次，對(duì)非投資將成為新的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。2004-2015年間，中國對(duì)非直接投資年均增長(zhǎng)40%，未來10年中國或?qū)⒊蔀閷?duì)非投資的領(lǐng)導(dǎo)者。美國智庫認(rèn)為，相較基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和其他貸款而言，中國在非洲的投資對(duì)美國在非利益的威脅更大，為此建議美國政府增加對(duì)非洲的各類金融支持，增強(qiáng)美國在投資（廣義的對(duì)非投資包括外商直接投資、私募基金投資、風(fēng)險(xiǎn)投資和機(jī)構(gòu)投資者投資）領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)力。分析美國新一屆對(duì)非經(jīng)貿(mào)合作總統(tǒng)顧問委員會(huì)（PAC-DBIA）的成員構(gòu)成，主要來自制造業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、能源、移動(dòng)支付、醫(yī)療化工、金融、通訊等行業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)或?qū)⒊蔀槊婪墙?jīng)貿(mào)合作重點(diǎn)領(lǐng)域，與中國在基礎(chǔ)設(shè)施、能源、金融、通訊領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)激烈。特別是在基建領(lǐng)域，美國將加大在可再生能源、石油勘探開采、能源管理服務(wù)、智慧城市技術(shù)等領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，以削弱中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)勢(shì)。最后，美國IDFC設(shè)立以及“開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)聯(lián)盟”的成立是對(duì)沖中國政府主導(dǎo)的投融資模式而推出的新舉措。美國將利用多樣化、成熟、綜合的金融工具，與中國“重資本、長(zhǎng)周期”類型項(xiàng)目的非洲投資展開競(jìng)爭(zhēng)，使得中非合作難度加大。預(yù)計(jì)中美在非洲的金融資源分配和對(duì)外投資的矛盾將更趨顯性化和尖銳化。

總之，美國出臺(tái)的一系列“重返非洲”的政策工具，由于動(dòng)機(jī)不純、資金不足，不可能給非洲發(fā)展帶來真正的繁榮。但是處處針鋒相對(duì)的美國對(duì)非政策可能會(huì)給中非合作造成一定沖擊，間接拖累非洲發(fā)展的進(jìn)程。對(duì)此，中國在與非洲的合作中一定要保持定力、鞏固優(yōu)勢(shì)、穩(wěn)中求進(jìn)的應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)；創(chuàng)新投融資模式，落實(shí)對(duì)非合作承諾；加強(qiáng)三方合作，分化壓力，高質(zhì)有效地推進(jìn)對(duì)非合作。

（作者分別為中國社會(huì)科學(xué)院中國非洲研究院南非研究中心主任、研究員；中非發(fā)展基金研究發(fā)展部研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①USAID, USAID Administrator Mark Green's Remarks on Prosper Africa at the Corporate Council On Africa Conference, https://www.usaid.gov/news-information/press-releases/jun-19-2019-mark-green-remarks-prosper-africa-corporate-council, July 31, 2019.

②UNCTAD, World Investment Report 2019.

③Atlantic Council, Deconstructing the Dragon: China’s Commercial Expansion in Africa. July 2019.

責(zé)編/趙博藝    美編/楊玲玲

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