【提 要】新中國成立以來，我國區(qū)域經濟發(fā)展經歷了改革開放前的均衡發(fā)展，以及改革開放后的非均衡發(fā)展和協(xié)調發(fā)展三個階段。這三個階段既一脈相承又各有側重，表現(xiàn)出鮮明的時代特征與階段性特點，對推動我國區(qū)域經濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用，積累了寶貴經驗?；仡櫤涂偨Y70年來我國區(qū)域經濟發(fā)展的歷程，對未來更好推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。面向未來，我們要加快解決當前區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的突出問題。對此，應汲取70年來的實踐經驗，在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略選擇上著重處理好效率與公平、政府與市場、均衡與非均衡、中央與地方四個方面的關系，著眼推動經濟高質量發(fā)展，深入實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，推動形成基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民生活水平大體相當?shù)膮^(qū)域協(xié)調發(fā)展新格局。

我國區(qū)域經濟發(fā)展的不平凡歷程

新中國成立70年來，我國區(qū)域經濟發(fā)展主要經歷了三個階段。前30年，我們實行高度集中的計劃經濟體制，區(qū)域經濟發(fā)展主要由國家重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略推動，采取的是均衡發(fā)展戰(zhàn)略。改革開放后，我國開始實施向東傾斜的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，從而促進了沿海經濟的高速增長。20世紀90年代起，我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略開始由非均衡發(fā)展轉向協(xié)調發(fā)展，區(qū)域發(fā)展協(xié)調性顯著增強。黨的十九大報告從我國區(qū)域發(fā)展新形勢和社會主要矛盾變化的新要求出發(fā)，明確提出實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，成為新時代推動我國區(qū)域發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。

區(qū)域經濟均衡發(fā)展階段

改革開放以前，我國的區(qū)域經濟發(fā)展基本上采取的是均衡的發(fā)展戰(zhàn)略，國家投資建設的重點在內陸地區(qū)，經歷了156項工程建設和三線建設。在此階段，中西部地區(qū)迅速建成了一批工業(yè)城市，帶動了中西部地區(qū)基礎工業(yè)的發(fā)展，使中西部地區(qū)的工業(yè)結構逐步趨于合理。這對于改變中西部地區(qū)的工業(yè)布局和推動地區(qū)經濟社會發(fā)展具有至關重要的作用。

總體來看，計劃經濟時期我國區(qū)域經濟發(fā)展具有以下特點：

一是追求區(qū)域均衡目標。從整個生產力布局來看，強調區(qū)域平衡發(fā)展，國家在投資的地區(qū)分配和項目選取上，強調縮小地區(qū)差距。這在一定程度上緩解了區(qū)域經濟的不平衡狀況。

二是形成了高度垂直的區(qū)域分工結構。由于實行高度集中的指令性計劃管理模式，區(qū)域的一切經濟活動都是由國家計劃予以安排，區(qū)域經濟的組織和運行以垂直分工體系為主，區(qū)域間的橫向聯(lián)系較弱。

三是強調區(qū)域發(fā)展自成體系。在均衡發(fā)展目標的指導下，全國實行工業(yè)擴散方針，鼓勵一切有條件的省和自治區(qū)發(fā)展獨立自主的工業(yè)體系，鼓勵一切有條件的行政地區(qū)和縣發(fā)展五小工業(yè)。各地區(qū)形成了較為雷同的地區(qū)經濟產業(yè)結構。

區(qū)域經濟非均衡發(fā)展階段

改革開放初期，我們實施向東傾斜的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略具有其時代必然性，也是對改革開放以前區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略的調整。實踐證明，在當時的歷史環(huán)境下實施區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略是正確的，具有積極的作用，不僅促進了東部率先發(fā)展，進而帶動了整個國民經濟發(fā)展水平的提高，而且推動了我國市場化改革的進程和全方位對外開放格局的形成。

在這一階段，我國的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略主要以“梯度發(fā)展理論”為核心，以效率優(yōu)先為基本指導思想，在理論上有兩大突破：一是打破了片面強調均衡布局的傳統(tǒng)布局模式，承認地區(qū)間發(fā)展非均衡的現(xiàn)實，強調遵循由非均衡到均衡的客觀發(fā)展規(guī)律；二是強調集中資金和資源進行重點發(fā)展，同時在地區(qū)間形成產業(yè)結構轉換的連續(xù)關系，從而使產業(yè)空間分布與地區(qū)經濟互相聯(lián)系，產業(yè)結構與產業(yè)布局相結合，經濟發(fā)展與產業(yè)政策相結合。

改革開放初期，在計劃經濟向市場經濟過渡的初始階段，這種戰(zhàn)略對促進我國經濟發(fā)展的作用是巨大的，東部地區(qū)呈現(xiàn)加速發(fā)展態(tài)勢。

區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展階段

20世紀90年代，我國開始對區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略進行調整，把促進地區(qū)經濟協(xié)調發(fā)展提到了重要的戰(zhàn)略高度，并確立了地區(qū)經濟協(xié)調發(fā)展的指導方針，先后制定和實施了西部大開發(fā)戰(zhàn)略、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略、促進中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略、鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展戰(zhàn)略以及主體功能區(qū)戰(zhàn)略等，由此我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的總體思路基本形成，全面實施。黨的十八大以來，中央從戰(zhàn)略和全局的高度，在繼續(xù)深入實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的同時，實施“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展三大戰(zhàn)略，統(tǒng)籌東中西、協(xié)調南北方，進一步優(yōu)化經濟發(fā)展空間格局。通過三大戰(zhàn)略引領，實現(xiàn)四大板塊和三大戰(zhàn)略融合，推動形成以沿海沿江沿線經濟帶為主的縱向橫向經濟軸帶，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。

區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的全面實施，使各區(qū)域的比較優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，呈現(xiàn)出增長較快、結構優(yōu)化、協(xié)調性增強的良好態(tài)勢。一是區(qū)域經濟增長呈現(xiàn)出相對均衡的格局；二是區(qū)域空間布局由集中走向分散，趨于均衡；三是重點優(yōu)勢區(qū)域的集聚作用增強，城市群和經濟圈等一些重點優(yōu)勢區(qū)域的集聚作用增強，在區(qū)域經濟發(fā)展中起著主導作用；四是區(qū)域協(xié)調發(fā)展機制逐步建立，區(qū)域合作和一體化進程加快，區(qū)域合作已經成為我國統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、解決區(qū)域差距的重要方式之一。

推動區(qū)域經濟發(fā)展取得的重要經驗

從區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的演變可以看出，我國在不同歷史時期，根據(jù)區(qū)域實際情況和經濟社會發(fā)展的需要，與時俱進，不斷調整和創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。不同時期提出和實施的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略都具有顯著的時代特征，具體內容不同，但一脈相承，體現(xiàn)了縮小地區(qū)差距、實現(xiàn)共同富裕這一要求。70年來，我國區(qū)域經濟發(fā)展在實踐中積累了寶貴經驗，主要體現(xiàn)為努力認識和積極處理四個方面的關系。

在區(qū)域戰(zhàn)略目標的選擇上要正確處理效率與公平的關系問題。新中國成立之初的30年，我國在區(qū)域經濟發(fā)展上推動的是“公平優(yōu)先”的均衡發(fā)展，盡管在集中資源、加快建立獨立完整的工業(yè)體系方面發(fā)揮了重要作用，但其最大的短板是不能長久實現(xiàn)較高的效率。改革開放以后，我們轉而推動“效率優(yōu)先”的非均衡發(fā)展，雖然推動了國民經濟高速增長，但也引發(fā)了區(qū)域差距持續(xù)擴大的問題。如何協(xié)調“效率優(yōu)先”與“兼顧公平”的關系，一直是我國區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略調整中的一個重要問題。應該看到，效率與公平之間相互依存且具有內在的統(tǒng)一性。公平是效率提高的社會條件，效率是實現(xiàn)公平的物質基礎。當前我國實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，立足發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢和縮小區(qū)域發(fā)展差距，努力實現(xiàn)基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民生活水平大體相當?shù)膮^(qū)域協(xié)調發(fā)展目標，正是體現(xiàn)了效率與公平的有機統(tǒng)一。

在區(qū)域運行機制上要正確處理政府與市場的關系。我國是一個區(qū)域差異性特征較為明顯的大國，推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展需要采取必要的調控措施、建立有效的協(xié)調發(fā)展機制。從我國區(qū)域發(fā)展的實踐來看，我國不同時期區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的調整，實際上是不斷地確立政府和市場各自發(fā)揮作用的范圍和條件的過程。實踐證明，政府發(fā)揮對區(qū)域經濟發(fā)展的宏觀調控作用，必須以尊重市場經濟客觀規(guī)律為前提，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，形成既各具特色又有機統(tǒng)一的區(qū)域政策體系，促進各經濟區(qū)域間的合理分工與協(xié)調發(fā)展。

在區(qū)域空間布局上要正確認識均衡與非均衡的關系。在區(qū)域經濟發(fā)展過程中，均衡和非均衡是貫穿始終的一對矛盾統(tǒng)一體，兩者相互交替，不斷推動區(qū)域經濟發(fā)展從低水平向高水平邁進。與經濟學中的均衡概念不同，區(qū)域經濟發(fā)展中的均衡更應被看作是一個動態(tài)的過程，它是非均衡發(fā)展的最終結果，而非主觀設定的目標。舊的均衡被不斷打破，新的均衡則不斷建立；與此同時，區(qū)域發(fā)展的總體均衡中也包含著局部的非均衡?，F(xiàn)實地看，由于各區(qū)域的時空背景、基礎條件和發(fā)展?jié)摿Φ瓤陀^因素存在差異，非均衡的情況是絕對的，在資源一定的條件下，經濟力和社會力的作用只會加大這種差距。雖然也存在著市場力作用和政府干預使非均衡逐漸趨向于均衡的可能性，但只有經過非均衡發(fā)展的過程，才能達到高水平、高效率的空間均衡。因此，一個國家和地區(qū)在制定區(qū)域發(fā)展政策和規(guī)劃時，不能簡單地推行齊頭并進的均衡發(fā)展，否則將導致區(qū)域低水平、低效率的均衡發(fā)展。從全局和長遠看，地區(qū)之間的發(fā)展水平處于相對均衡狀態(tài)時，社會經濟的總體發(fā)展效益才能進入最佳狀態(tài)，否則，低發(fā)展水平地區(qū)將會制約高發(fā)展水平地區(qū)的發(fā)展，從而最終制約全國的發(fā)展水平。

在區(qū)域管理模式上要正確處理中央與地方的關系。我國區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略的階段性調整，都伴隨著中央與地方關系的變化。在實踐中，我們既要防止地方經濟的積極性和靈活性受到抑制，活力不足，又要防止因權力下放過多，各區(qū)域各自為政，難以形成共同發(fā)展的合力。對此，中央與地方之間要進行科學合理的職責權限劃分，保障中央與地方作用的充分發(fā)揮，特別是要堅決維護中央的權威，保證政令暢通。

未來我國區(qū)域經濟發(fā)展的展望

新中國成立70年來，我國區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展取得了歷史性成就，但依然存在一些需要解決的問題，推動區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展仍然面臨挑戰(zhàn)。應該看到，我國區(qū)域發(fā)展差距依然較大，而且這種非均衡的格局還將持續(xù)很長時間；空間開發(fā)無序、低水平重復建設問題依然存在，區(qū)域產業(yè)結構趨同，資源和要素空間配置效率較低，生產力布局總體上還不盡合理；促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的體制機制尚不健全，脫貧攻堅任務依然艱巨；等等。當前乃至今后相當長的一段時期，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展仍然是我國區(qū)域政策的重心。

第一，要繼續(xù)深入實施“3+4”的區(qū)域協(xié)調發(fā)展總體布局，重點突出三大戰(zhàn)略的引領帶動作用。通過培育新的增長極和增長帶，為區(qū)域發(fā)展擴展新空間，重點建設以沿江沿海沿線經濟帶為主的縱向橫向經濟軸帶，形成區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要支撐。繼續(xù)推進“四大板塊”與三大戰(zhàn)略的對接，加強跨區(qū)域重要經濟軸帶與經濟區(qū)發(fā)展布局的統(tǒng)籌協(xié)調，促進區(qū)域聯(lián)動發(fā)展。同時建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展機制，圍繞實現(xiàn)基本公共服務均等化、基礎設施程度比較均衡、人民生活水平大體相當?shù)哪繕?，繼續(xù)全面深化改革，加快破除地區(qū)間利益藩籬和政策壁壘，推動形成區(qū)域統(tǒng)一市場，促進城鄉(xiāng)區(qū)域間要素自由流動。

第二，加強“一帶一路”建設與國家重大區(qū)域戰(zhàn)略的統(tǒng)籌對接，構建區(qū)域開放新格局。在深化沿海開放的同時，推動內陸和沿邊地區(qū)從開放的洼地變?yōu)殚_放的高地，與京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展等國家戰(zhàn)略統(tǒng)籌推進，促進各區(qū)域開放型經濟協(xié)同發(fā)展，形成“陸海內外聯(lián)動、東西雙向互濟的開放格局”。同時加強東部地區(qū)的龍頭引領和中西部內陸腹地的戰(zhàn)略支撐作用。

第三，要以城市群為主體，構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)新格局。重點是提高城市群質量，發(fā)揮城市群在區(qū)域協(xié)調發(fā)展中的支撐和引領作用。強化規(guī)劃引導，建立健全城市群發(fā)展協(xié)調機制，推進大中小城市網絡化建設，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間規(guī)模結構，增強中心城市的輻射帶動功能；創(chuàng)新體制機制，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展；優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，并在中西部地區(qū)培育一批城市群和區(qū)域性中心城市。

第四，完善和落實主體功能區(qū)的規(guī)劃和政策，構建國土開發(fā)新格局。推進主體功能區(qū)建設是促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重大舉措，也是一項長期且艱巨的任務，現(xiàn)階段，關鍵是要完善和落實主體功能區(qū)的規(guī)劃和相關配套政策，推動各地區(qū)依據(jù)主體功能定位發(fā)展，同時加快主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局在市縣層面的精準落地。

（作者單位：中國社會科學院工業(yè)經濟研究所）