我國應急管理體制建設歷程

應急管理體制是指國家機關、軍隊、企事業(yè)單位、社會團體、公眾等各利益相關方在應對突發(fā)事件過程中在機構設置、領導隸屬關系和管理權限等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱[1]。我國是世界上自然災害影響最嚴重、事故災難最為頻發(fā)的國家之一，災害應對是政府管理工作的基本任務。新中國成立以來，黨和國家高度重視防災減災和應急管理工作，建立了一系列防災減災體系和工作機制，在災害預防、監(jiān)測預警、應急救援和災后重建等方面發(fā)揮了重要作用。伴隨著我國經濟社會快速發(fā)展以及公共管理體制不斷改革創(chuàng)新，應急管理體制建設經歷了由單災種管理到協(xié)同應急管理再到綜合應急管理的三個發(fā)展階段，體系不斷完善，應急管理能力不斷提高。

單災種管理的防災減災體制。確保人民群眾生命和財產安全一直是黨和政府工作的重要任務。為了有效預防和抗擊洪澇災害，早在1950年6月7日，中央人民政府政務院就批準成立了中央防汛總指揮部，這是新中國成立后最早設立的國家防災減災機構。同樣，為了有效開展地震預測預報、指導抗震救災工作，在中央地震工作小組的基礎上，成立了國家地震局，替代中央地震工作小組辦公室，作為開展防震減災工作的職能部門。

這種為應對某一類災害而專門設立的職能部門（常設機構）或協(xié)調機構（非常設機構）是我國災害應對的主要管理體制，是單一災種管理體制。如地震減災方面，中國地震局承擔了地震監(jiān)測預警預報和科學研究等常態(tài)工作，為我國防震減災進行基礎性、政策性、前瞻性的管理和研究。而當地震發(fā)生時，則由國務院抗震救災指揮部實施地震應急指揮和救災搶險，地震局提供余震監(jiān)測、災害評估等專業(yè)支撐。這種體制，平時，由專業(yè)化管理部門實施單一災害種類的管理，可以發(fā)揮專業(yè)部門在突發(fā)事件監(jiān)測預警和預防準備等方面的專業(yè)作用；緊急狀態(tài)時，由協(xié)調機構協(xié)調和指揮各方力量進行救災搶險、應急處置和災后救助等。單災種管理模式，橫向上，相關職責分屬多個職能部門，各部門各司其職、各負其責；縱向上，各職能部門上下高度一致，單個部門的專業(yè)化程度較高，獨立執(zhí)行任務的能力較強[2]，在防災減災和應急處置中發(fā)揮了巨大作用，成功應對了1954年長江及淮河特大洪水、1975年海城地震、1976年唐山大地震等災害和1998年長江特大洪水災害等特大災害。

協(xié)同應對的應急管理體制。以成功抗擊“非典”為契機，我國在原有的防災減災體制基礎上啟動了以“一案三制”為重點的國家應急管理體系建設。2003年“非典”疫情的爆發(fā)，使我國面臨了一場嚴重的危機。面對突如其來的嚴峻考驗，在黨中央和國務院的堅強領導下，我國奪取了防治非典工作的重大勝利，將非典疫情對我國社會造成重要影響的危機，轉化為應急管理發(fā)展的機遇。針對非典事件暴露出我國在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面的問題，國務院于2003年5月9日出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，對政府及各有關部門在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急中的職責進行了明確規(guī)定。這是我國出臺的第一部應急管理方面的法規(guī)條例。之后，國家應急管理體系建設納入政府工作議程。國務院于2005年1月8日頒布了《國家突發(fā)公共事件應急總體預案》?？傮w預案對突發(fā)公共事件進行了分類和分級，首次明確將自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件作為突發(fā)公共事件實施統(tǒng)一的應急管理。同時，為了能有效推動應急管理體系建設，2005年7月22日，溫家寶總理在第一次全國應急管理工作會議上指出，各級政府要以“一案三制”（制訂修訂應急預案、建立健全應急管理工作體制、機制和法制）為重點，全面加強應急管理工作。國家明確了國務院是突發(fā)公共事件應急管理工作的最高行政領導機構。在國務院總理領導下，國務院常務會議和國家相關突發(fā)公共事件應急指揮機構負責突發(fā)公共事件的應急管理工作；必要時，派出國務院工作組指導有關工作[3]。為此，國家在國務院辦公廳設置國務院應急管理辦公室（國務院總值班室），承擔國務院應急管理的日常工作和國務院總值班工作。2017年11月1日，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》頒布實施，以基本法的形式明確了突發(fā)事件應急管理責任、義務和權利，規(guī)范了應急管理內容、流程。確定了國家建立“統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應急管理體制。

地方各級政府按照國家統(tǒng)一部署，先后成立了相應的應急管理領導機構（突發(fā)事件應急管理委員會或應急管理領導小組）及其辦事機構（應急辦），推動地方應急管理體系建設。以一案三制為重點，各級政府在應急辦的綜合協(xié)調與管理下，啟動了應急預案的編制，并圍繞突發(fā)事件的預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等應急管理內容建立了相應的工作機制。應急辦加強統(tǒng)籌協(xié)調，有效發(fā)揮運轉樞紐作用，推動了我國應急管理體系建設，使我國應急管理能力不斷提升。

職能化綜合管理的應急管理體制。以“一案三制”為重點的應急管理體系建設，有效提升了我國應急管理能力。但是應急辦作為協(xié)調機構，其“履行值守應急、信息匯總和綜合協(xié)調職能，發(fā)揮運轉樞紐作用”的職責定位，使得很多常態(tài)性應急管理工作如風險識別、應急管理規(guī)劃等具體事務難以落實，仍然沿襲了單災種的部門化管理體制，由各專業(yè)部門實施，這暴露出我國災害防御能力和應急處置能力還比較弱。為防范化解重特大安全風險，健全公共安全體系，整合優(yōu)化應急力量和資源，推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結合的中國特色應急管理體制，提高防災減災救災能力，確保人民群眾生命財產安全和社會穩(wěn)定，國家在現(xiàn)有的協(xié)同應急管理機制基礎上，進一步整合資源，在2018年3月17日第十屆全國人民代表大會第一次會議上通過了國務院機構改革方案，將國家安全生產監(jiān)督管理總局的職責，國務院辦公廳的應急管理職責，公安部的消防管理職責，民政部的救災職責，水利部的水旱災害防治、中國地震局的震災應急救援職責以及國家防汛抗旱總指揮部等職責整合，組建應急管理部，作為國務院組成部門。應急管理部的組建，標志著我國將應急管理上升到國家危機管理的高度，由突發(fā)事件發(fā)生時協(xié)調應對的應急管理體制轉向常態(tài)時日常管理與突發(fā)事件發(fā)生時應急管理相結合的部門化綜合管理體制。這是我國應急管理發(fā)展歷史上的重要里程碑。

我國應急管理體制順應時代而發(fā)展

國內外應急管理體制的發(fā)展，大多與重特大事件的發(fā)生有密切關系，屬于事件推動型體制建設，是問題導向式的應急管理發(fā)展歷程，在應對突發(fā)事件的實踐中不斷完善體制建設。如美國、日本等發(fā)達國家的應急管理體制建設都經歷了三個不同的發(fā)展階段。美國國家應急管理體系是在加州“火界”（FIRESCOPE）系統(tǒng)的基礎上建立起來的。1979年卡特總統(tǒng)發(fā)布總統(tǒng)令，組建了美國聯(lián)邦應急管理局（FEAM），作為聯(lián)邦政府的部級機構[4]，負責聯(lián)邦政府災害應對，并協(xié)調各州開展災害管理工作。“9·11”恐怖事件發(fā)生后，整合了包括FEMA在內的，來自財政部、國防部、司法部、交通部、能源部等8個聯(lián)邦部門的22個機構的職責，成立了國土安全部，作為國家安全與應急管理部門。日本是災害頻發(fā)的國家，非常重視災害防御和應對工作，在遭受了1959年伊勢灣臺風的巨大災害后，于1961年頒布實施了《災害對策基本法》，實施了災害綜合管理，在1995年阪神大地震后，針對巨大災害可能對國家安全的影響，將災害管理上升為國家災害應對體制，之后又進一步上升為國家危機管理體制[5]。

相比于美日等發(fā)達國家，我國應急管理體系建設起步較晚，但發(fā)展迅速。經過15年的建設，應急管理體制不斷創(chuàng)新發(fā)展，體系逐步完善，順應了我國經濟社會快速發(fā)展的時代變化。應急管理體制的發(fā)展歷程，充分體現(xiàn)了黨和國家從中國社會發(fā)展實際出發(fā)，不斷改革管理體制和模式，使其更好地順應時代發(fā)展，滿足社會對安全的需求。自新中國成立至改革開放初期，由于我國生產力發(fā)展水平不高，經濟社會一元化發(fā)展，行政管理相對簡單有效，這個時期自然災害是主要的突發(fā)事件。因此，在單災種管理的防災減災體制下，專業(yè)部門能集中精力預防和應對，一旦災害事故發(fā)生，在舉國體制下也能有效開展救災搶險等應對工作。隨著我國經濟社會快速發(fā)展以及全球自然環(huán)境變化，不僅自然災害對社會的影響越來嚴重，事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件頻繁發(fā)生，突發(fā)事件已經影響社會的各個方面和不同層次，原先依賴于專業(yè)部門管理單災種的體制，已經無法有效應對。這種缺陷在2003年“非典”的應對中充分暴露出來。建立應急管理體制成為社會發(fā)展的客觀需要。為此，在2003年7月28日全國防治非典工作會議上，胡錦濤總書記特別強調：“通過抗擊非典斗爭，我們比過去更加深刻地認識到，我國的經濟發(fā)展和社會發(fā)展、城市發(fā)展和農村發(fā)展還不夠協(xié)調；公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展滯后，公共衛(wèi)生體系存在缺陷；突發(fā)事件應急機制不健全，處理和管理危機能力不強；一些地方和部門缺乏應對突發(fā)事件的準備和能力。我們要高度重視存在的問題，采取切實措施加以解決，真正使這次防治非典斗爭成為我們改進工作、更好地推動事業(yè)發(fā)展的一個重要契機。”[6]協(xié)調各責任主體共同構建應急管理體系的“協(xié)同應對的應急管理體制”應運而生。

由于應急辦的“職守應急、信息匯總、綜合協(xié)調”的職責定位決定了應急辦主要發(fā)揮協(xié)調作用，不具備承擔應急管理中的風險隱患識別、應急準備、監(jiān)測預警等常態(tài)管理工作，具體的應急管理事務還是分散在各職能部門。職能的分散造成被動應急的困境。一方面多部門各地方低水平重復投入和建設，造成資源浪費，另一方面無法有效整合有效資源全方位系統(tǒng)化應對特別重大、復雜的危機事件。為此，專家學者和應急管理工作者從理論與實踐多個層面進行了研究和探索，以解決應急管理的制度性缺陷。研究層面，專家學者在大量的理論和實證研究基礎上，提出多種應急管理體制和管理模式，如從國家公共安全戰(zhàn)略角度，提出了成立國家公共安全與應急管理領導機構及其辦公室的應急管理體制架構[7]；從地方應急管理能力建設方面，提出了構建應急管理局的職能化應急管理體制建設方案[8]。實踐層面，各地方在推動“一案三制”體系建設的同時，結合本地特征，堅持問題導向，不斷探索適合當地經濟社會發(fā)展的應急管理機制，有了多樣化的應急管理體制發(fā)展模式。如“合二為一（黨政共管），相對獨立”的北京模式、“合二為一、依托公安”的上海模式和“技術整合、非行政整合”的南寧模式等[9]。作為一級政府的“市、縣、區(qū)”等基層政府，進一步推動落實，積極探索，在實踐中進行了切實可行的創(chuàng)新發(fā)展。如上海浦東新區(qū)將城市應急管理與城市網格化管理相融合，建立了集應急、防汛、安全生產監(jiān)督、“120”救護、城市網格化管理、市容執(zhí)法等為一體的“浦東新區(qū)城市運行綜合管理中心”，加強城市常態(tài)與非常態(tài)自動切換的綜合管理；天津濱海新區(qū)吸取了“8.12”?；芳b箱堆場爆炸事故的教訓，加大了應急管理部門的執(zhí)行力度，建立了總經費為5000萬元的應急資金池，用于應急辦支付或補償轄區(qū)內各部門或單位處置突發(fā)事件涉及的費用，大大增加了應急辦的權威性，保障了應急管理工作的實施；遼寧省大連市根據應急管理工作的需要，進一步對應急辦的職能進行了明確，于2016年9月將應急辦從市政府辦公廳獨立出來，正式成為市政府工作部門，下設綜合管理、應急指揮、應急物資裝備調度、應急協(xié)調4個處室和應急信息技術服務中心，增強了應急辦指揮調度和協(xié)調能力，使應急辦逐漸向職能化體制轉變。

各地應急管理體制不斷探索和創(chuàng)新，增強了各級政府應急管理能力，使應急管理工作更加滿足人民日益增長的美好生活需要。組建應急管理部是新時代下國家治理的創(chuàng)新發(fā)展。