我國應急管理發(fā)展的機遇與挑戰(zhàn)

我國應急管理工作迎來了歷史的發(fā)展機遇。應急管理部的組建將有效貫通防災減災、安全生產(chǎn)、應急救援等領域的應急管理工作，構建一支反應迅速、能力全面的應急隊伍，有助于解決應急能力發(fā)展不平衡不充分的難題，最大限度地滿足人民群眾日益增長的安全需求。這開啟了中國特色應急管理體系建設的新紀元，是新時代賦予我國應急管理發(fā)展的戰(zhàn)略機遇。

一是災害事故頻發(fā)和人民群眾對安全發(fā)展的客觀需求。突發(fā)事件的頻繁發(fā)生及其不確定性和復雜性特征，需要有一套更加完善的應急管理體制和應急文化環(huán)境，以減少災害事故發(fā)生及其對社會的影響，保障我國社會發(fā)展安全有序運行。隨著我國經(jīng)濟高速發(fā)展，人民生活水平不斷提高，健康和安全已經(jīng)成為民眾日益增長的對美好生活向往的核心組成。公眾安全意識的普遍提高，對應急管理有了客觀的現(xiàn)實需求。

二是黨和政府的高度重視是新時代應急管理體制創(chuàng)新發(fā)展的政治基礎。黨和國家始終把人民的生命和財產(chǎn)安全放在首位，堅持以“人民為中心”，提出了“安全發(fā)展觀”的思想，確定了應急管理的發(fā)展方向，為應急管理轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定了政治基礎。習近平在2014年4月15日主持召開中央國家安全委員會第一次會議時提出“堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路”。2016年12月發(fā)布的《中共中央國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》提出：“堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態(tài)減災和非常態(tài)救災相統(tǒng)一，努力實現(xiàn)從注重災后救助向注重災前預防轉(zhuǎn)變，從應對單一災種向綜合減災轉(zhuǎn)變，從減少災害損失向減輕災害風險轉(zhuǎn)變，落實責任、完善體系、整合資源、統(tǒng)籌力量，切實提高防災減災救災工作法治化、規(guī)范化、現(xiàn)代化水平，全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力。”

三是綜合國力的提升為應急管理體制轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定了經(jīng)濟基礎。改革開放以來，我國社會經(jīng)濟快速發(fā)展，綜合國力不斷提升，為應急管理體系建設奠定了經(jīng)濟基礎和物質(zhì)保障。雄厚的經(jīng)濟實力可以為應急管理的工程性建設（預防準備、監(jiān)測預警、先進的應急救援裝備等）和非工程性建設（科學技術研發(fā)、人才培養(yǎng)等）提供充足的人力、物力和技術保障。

四是科學技術發(fā)展為應急管理體制創(chuàng)新發(fā)展提供了技術支撐?，F(xiàn)代科技、網(wǎng)絡技術、人工智能的快速發(fā)展不僅改變了人類的生活方式，也為應急管理目標的實現(xiàn)提供了新的技術手段和管理方法。特別是在風險分析與情景模擬、突發(fā)事件監(jiān)測預警、復雜情景下的搜救與救援、應急指揮決策輔助等方面，為應急管理的科學發(fā)展提供了技術支撐。

五是國際社會應急管理協(xié)同發(fā)展的外部環(huán)境。世界各國在防災減災、風險治理、反恐怖等應急管理領域加強了合作。聯(lián)合國減災署等國際組織一直致力于推動風險管理的國際合作，在2015年聯(lián)合國第三次世界減災大會通過了致力于減少災害風險的“2015～2030年仙臺減少災害風險框架”[10]。美、歐、日等發(fā)達國家在應急管理體制建設方面有很多成熟的經(jīng)驗和模式可以借鑒。因此，我國應急管理體系建設具有后發(fā)優(yōu)勢。

六是具有應對重特大危機事件的實戰(zhàn)經(jīng)驗和理論成果。在黨和政府的英明領導和決策指揮下，我國成功戰(zhàn)勝了98長江特大洪水災害，取得了汶川特大地震的抗震救災勝利。同時在應急管理體制、政策、技術方法等方面，開展了多學科的研究，特別是在實證研究和應用研究方面取得了豐碩成果，為應急管理體制創(chuàng)新發(fā)展提供了寶貴的經(jīng)驗財富。

我國應急管理工作面臨巨大的挑戰(zhàn)。習近平總書記指出，“當前我國國家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領域比歷史上任何時候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時候都要復雜，必須堅持總體國家安全觀”。所以，新時代的應急管理體制建設，既是發(fā)展機遇，更是巨大挑戰(zhàn)。

一是氣候及環(huán)境變化導致自然災害風險增加。近十年來全球自然災害發(fā)生數(shù)不斷增加，災害損失嚴重，其中2008年汶川大地震、2011年日本東北大地震及海嘯災害、“山竹”臺風等特大災害時有發(fā)生。由于巨災的突發(fā)性、不確定性和嚴重危害性，給應急管理工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

二是技術風險積聚、生產(chǎn)事故頻發(fā)。社會學大師烏爾里希·貝克曾指出，在人類創(chuàng)造出現(xiàn)代生活方式的同時，也在創(chuàng)造風險。而風險最終會隨著現(xiàn)代生活的擴張，由潛在因素轉(zhuǎn)為顯性事件。現(xiàn)代工業(yè)和技術的蓬勃發(fā)展，構成了復雜的城市空間和社會系統(tǒng)，一旦技術風險引發(fā)事故，將給人類帶來巨大災難，如日本福島核電站泄漏事故等。此外，我國改革開放以來經(jīng)歷了經(jīng)濟高速增長，期間大型工程、基礎設施、房屋建筑等因不同程度縮短工期等原因可能導致工程質(zhì)量下降而積累了風險隱患，未來一定時期內(nèi)存在事故多發(fā)的風險。

三是社會風險不斷積聚。全球化背景下的國際社會環(huán)境更加復雜多元，各種利益交織，危機四伏，隱患重重，社會風險積聚，社會安全事件多發(fā)。而全球經(jīng)濟發(fā)展和人口快速增長帶來的資源匱乏，造成環(huán)境退化和貧困，都將引發(fā)新的社會矛盾、社會沖突；我國進入經(jīng)濟增減速的新常態(tài)，過去被高增長所掩蓋的社會矛盾和問題也將可能以一些意想不到的方式呈現(xiàn)，社會風險將會進一步放大。

四是國際恐怖主義威脅。當今世界國際恐怖主義活動頻繁發(fā)生，危害不斷升級，已經(jīng)對世界和平與安全構成巨大威脅和嚴峻挑戰(zhàn)。受國內(nèi)外多種因素影響，我國反恐怖斗爭形勢嚴峻、復雜、尖銳，恐怖主義威脅長期存在。

五是快速城鎮(zhèn)化導致城市風險暴露和脆弱性增加。伴隨著我國經(jīng)濟高速發(fā)展和城市化進程，特別是快速城鎮(zhèn)化作為國家策略以來，城鎮(zhèn)建設突飛猛進。但與此同時，一些地方低標準的城市建設導致城市脆弱性增加，而城市人口積聚和老齡化加劇了風險暴露性和社會脆弱性，導致城市風險放大。

六是應急管理制度性缺陷。隨著科學技術發(fā)展和情報信息的普及，現(xiàn)代社會越發(fā)多元和復雜，改變了政府、企業(yè)、社會、個體之間的關系，人民群眾對應急管理的要求越來越高，原有的一元化垂直型管理體制難以適應現(xiàn)代社會發(fā)展的需要。

新時代國家應急管理體制創(chuàng)新發(fā)展

組建應急管理部是我國機構改革的重要舉措，更是應急管理體制建設的重大機遇。但是由于災害風險的不確定性和復雜性，應急管理工作將面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，需要在新時代中國特色社會主義體系建設中，在總體國家安全觀的理論指導下，立足當代，放眼未來，將應急管理納入國家經(jīng)濟社會總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，構建以風險管理為基礎，以智慧技術為手段的新時代新型國家應急管理體制。

首先，基于總體國家安全觀的戰(zhàn)略高度構建國家應急管理體制。國家安全和社會穩(wěn)定是改革發(fā)展的前提，也是改革發(fā)展的目標。在中央國家安全委員會第一次會議上，習近平總書記提出了“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，走出一條中國特色國家安全道路”的總體國家安全觀。加強應急管理體制建設，就是全面做好防災減災和安全管理工作，最大限度地維護公共安全，確保人民群眾生命和財產(chǎn)安全。所以，需要在總體國家安全觀的指導下進行應急管理機構改革和體制創(chuàng)新。一是需要從總體國家安全觀的戰(zhàn)略高度，將國家應急管理體制建設放到維護最廣大人民根本利益中來認識，堅持以人民為中心，貫徹落實國家總體安全觀，努力構建符合國家安全治理的應急管理體系。二是應急管理是國家安全治理體系的一部分，必須納入國家安全治理框架，將應急管理放到推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中來把握。必須遵循國家治理理論，依托應急管理部的日常管理職能，充分發(fā)揮政府各部門的積極作用；同時，發(fā)揮市場機制和社會力量的作用，依靠人民群眾、依靠社會各界參與，構建公民廣泛參與的全民應急管理體制。

其次，基于國家總體發(fā)展戰(zhàn)略的系統(tǒng)維度構建國家應急管理體制。事件推動型應急管理體制的發(fā)展方式，不可避免導致應急管理體系建設滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，造成應急管理工作的被動。一方面由于城市規(guī)劃不科學、管理不到位，造成災害隱患增多，風險暴露度增大。如由于城市防洪防汛標準跟不上城市的快速發(fā)展，每逢暴雨，必然導致城市內(nèi)澇或發(fā)生洪澇災害；再如天津港“8.12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故一定程度上是由于城市缺失科學的功能分區(qū)，城市不科學規(guī)劃建設增加了民眾的風險暴露度。另一方面，在經(jīng)濟社會快速發(fā)展過程中，因不斷積累風險或產(chǎn)生新的風險，導致災害事故頻發(fā)。發(fā)達國家將防災減災與社會發(fā)展相結合，提出韌性城市建設，如美國紐約提出了《一個更強大，更有韌性的紐約》的規(guī)劃[11]、英國倫敦制定了《管理風險和增強韌性》的戰(zhàn)略規(guī)劃[12]，都將防御能力和應對能力建設納入城市規(guī)劃建設。因此，新時代應急管理體制創(chuàng)新發(fā)展，需要將應急管理體制建設納入國家經(jīng)濟社會總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，制定系統(tǒng)長遠的應急管理體制建設規(guī)劃，使應急管理體系適應經(jīng)濟社會快速發(fā)展的需要。我國應該以應急管理體制建設為契機，從提高國家工程防御能力和社會應對能力的戰(zhàn)略視角規(guī)劃應急管理體系建設，提高經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)劃標準，增加社會韌性，降低脆弱性，同時將應急管理的具體任務和工作融入社會發(fā)展的各階段、各領域，避免在規(guī)劃建設與發(fā)展中積累風險或產(chǎn)生新的風險。努力將我國建設成為既能有效防御和減輕災害事故的發(fā)生，又能在突發(fā)事件發(fā)生時及時應對、災害發(fā)生后快速恢復的強韌性國家。

再次，基于風險管理的專業(yè)深度構建國家應急管理機制。從應對災害到管理風險的重要轉(zhuǎn)變，不僅僅是災害管理部門的責任，災害作為負面力量，可能關系到整個社會整個國家的發(fā)展。世界銀行《2014年世界發(fā)展報告》的主題是“風險與機會——管理風險以促進發(fā)展”，呼吁個人和機構成為“具有主動性和系統(tǒng)性的風險管理者”[13]。有效的風險管理可以成為促進發(fā)展的有力工具——它能拯救生命，避免經(jīng)濟震蕩，并幫助人們構建更美好、更安全的未來。它特別強調(diào)以一種主動、系統(tǒng)、綜合的方式來管理風險。政府對管理系統(tǒng)性風險發(fā)揮著關鍵作用，它能提供一個使各方能夠共同行動、共擔責任的環(huán)境，從對已發(fā)生的危機作出無準備、臨時性的反應的被動狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?、系統(tǒng)、綜合的風險管理。因此，需要從風險管理專業(yè)深度，更積極主動、系統(tǒng)全面地建設與發(fā)展應急管理體系。在體制上，需要將風險管理作為應急管理的核心內(nèi)容之一，納入應急管理范疇，并在管理目標任務、機構人員設置、職責分工等方面設立專業(yè)的部門系統(tǒng)規(guī)劃和管理。在機制上，需要轉(zhuǎn)變風險管理的內(nèi)涵。其一是需要重視廣布型風險，即高頻率和低損失的危險事件。需要從規(guī)劃、設計、施工、維護（養(yǎng)護）、使用、管理、監(jiān)督檢查等各個環(huán)節(jié)，實行源頭治理和精細化管理。對新的規(guī)劃建設項目，高標準嚴要求，防止產(chǎn)生新的風險；對已有的系統(tǒng)，進行全面排查、分析、評估，不斷發(fā)現(xiàn)，及時治理，防止積累風險，或?qū)е嘛L險積聚、放大。其二則是在發(fā)展過程中預防或避免產(chǎn)生新的風險和累積風險。巨災具有不確定性、巨大破壞力、高度復雜性和處置極其困難等特點，給應急管理工作帶來巨大挑戰(zhàn)，通過建立突發(fā)事件情景構建，能更好地認識重特大災害事故的演變規(guī)律，更好地指導應急準備規(guī)劃、應急預案管理和應急培訓演練等應急管理工作[14]，從而有針對性地采取預防和應急準備措施。

最后，基于智慧科學的技術精度構建新型國家應急管理機制。突發(fā)事件的影響涉及到社會各領域，所有的職能部門都不同程度地承擔著應急管理責任。新組建的應急管理部雖然整合了分散于13個部門（或機構）的職責，但也不可能包攬所有職能部門的應急管理職責，部門化管理必然存在體制上的不足。大數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡技術和人工智能（AI）技術方法的快速發(fā)展，已經(jīng)將社會各系統(tǒng)有機連接。因此，通過大數(shù)據(jù)和智慧系統(tǒng)，能有效實現(xiàn)各部門的融合和數(shù)據(jù)共享，突破部門間應急管理的“信息孤島”，以達到“更透徹的感知、更廣泛的互聯(lián)互通、更深入的智能化”，形成基于“同一畫面”的應急管理，使得政府、企業(yè)和市民可以做出更明智的決策。而隨著物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)技術的廣泛應用，以及傳感技術的終端采集裝備不斷完善，新型智慧技術也開始逐步實現(xiàn)對災害風險更為直接和細致的全面感知，深度挖掘和綜合分析能力將為優(yōu)化政府的應急管理與社會管理職能提供有力的技術支持。因此，可以依托智慧技術，構建超越職能部門管理的新型國家應急管理體制，以一種更智慧的方法，通過利用新一代信息技術建立跨越部門和不同系統(tǒng)的壁壘，來改變政府、企業(yè)和人們相互交互的方式，以提高交互的明確性、效率、靈活性和響應速度。將信息基礎架構與高度整合的基礎設施完美結合，使政府職能部門之間、政府與企業(yè)之間、政府與社會民眾之間，在突發(fā)事件應急管理中進行“深度整合、協(xié)同運作”，實現(xiàn)國家安全的有效治理。

責 編／馬冰瑩

滕五曉，復旦大學社會發(fā)展與公共政策學院教授，復旦大學城市公共安全研究中心主任。研究方向為公共安全與應急管理、城市安全與防災規(guī)劃、社會管理與社會政策。主要著作有《社區(qū)安全治理：理論與實務》《應急管理能力評估——基于案例分析的研究》等。