我國應(yīng)急管理發(fā)展的機遇與挑戰(zhàn)

我國應(yīng)急管理工作迎來了歷史的發(fā)展機遇。應(yīng)急管理部的組建將有效貫通防災(zāi)減災(zāi)、安全生產(chǎn)、應(yīng)急救援等領(lǐng)域的應(yīng)急管理工作，構(gòu)建一支反應(yīng)迅速、能力全面的應(yīng)急隊伍，有助于解決應(yīng)急能力發(fā)展不平衡不充分的難題，最大限度地滿足人民群眾日益增長的安全需求。這開啟了中國特色應(yīng)急管理體系建設(shè)的新紀(jì)元，是新時代賦予我國應(yīng)急管理發(fā)展的戰(zhàn)略機遇。

一是災(zāi)害事故頻發(fā)和人民群眾對安全發(fā)展的客觀需求。突發(fā)事件的頻繁發(fā)生及其不確定性和復(fù)雜性特征，需要有一套更加完善的應(yīng)急管理體制和應(yīng)急文化環(huán)境，以減少災(zāi)害事故發(fā)生及其對社會的影響，保障我國社會發(fā)展安全有序運行。隨著我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，人民生活水平不斷提高，健康和安全已經(jīng)成為民眾日益增長的對美好生活向往的核心組成。公眾安全意識的普遍提高，對應(yīng)急管理有了客觀的現(xiàn)實需求。

二是黨和政府的高度重視是新時代應(yīng)急管理體制創(chuàng)新發(fā)展的政治基礎(chǔ)。黨和國家始終把人民的生命和財產(chǎn)安全放在首位，堅持以“人民為中心”，提出了“安全發(fā)展觀”的思想，確定了應(yīng)急管理的發(fā)展方向，為應(yīng)急管理轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定了政治基礎(chǔ)。習(xí)近平在2014年4月15日主持召開中央國家安全委員會第一次會議時提出“堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路”。2016年12月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的意見》提出：“堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變，落實責(zé)任、完善體系、整合資源、統(tǒng)籌力量，切實提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作法治化、規(guī)范化、現(xiàn)代化水平，全面提升全社會抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力。”

三是綜合國力的提升為應(yīng)急管理體制轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。改革開放以來，我國社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，綜合國力不斷提升，為應(yīng)急管理體系建設(shè)奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和物質(zhì)保障。雄厚的經(jīng)濟(jì)實力可以為應(yīng)急管理的工程性建設(shè)（預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、先進(jìn)的應(yīng)急救援裝備等）和非工程性建設(shè)（科學(xué)技術(shù)研發(fā)、人才培養(yǎng)等）提供充足的人力、物力和技術(shù)保障。

四是科學(xué)技術(shù)發(fā)展為應(yīng)急管理體制創(chuàng)新發(fā)展提供了技術(shù)支撐。現(xiàn)代科技、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、人工智能的快速發(fā)展不僅改變了人類的生活方式，也為應(yīng)急管理目標(biāo)的實現(xiàn)提供了新的技術(shù)手段和管理方法。特別是在風(fēng)險分析與情景模擬、突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警、復(fù)雜情景下的搜救與救援、應(yīng)急指揮決策輔助等方面，為應(yīng)急管理的科學(xué)發(fā)展提供了技術(shù)支撐。

五是國際社會應(yīng)急管理協(xié)同發(fā)展的外部環(huán)境。世界各國在防災(zāi)減災(zāi)、風(fēng)險治理、反恐怖等應(yīng)急管理領(lǐng)域加強了合作。聯(lián)合國減災(zāi)署等國際組織一直致力于推動風(fēng)險管理的國際合作，在2015年聯(lián)合國第三次世界減災(zāi)大會通過了致力于減少災(zāi)害風(fēng)險的“2015～2030年仙臺減少災(zāi)害風(fēng)險框架”[10]。美、歐、日等發(fā)達(dá)國家在應(yīng)急管理體制建設(shè)方面有很多成熟的經(jīng)驗和模式可以借鑒。因此，我國應(yīng)急管理體系建設(shè)具有后發(fā)優(yōu)勢。

六是具有應(yīng)對重特大危機事件的實戰(zhàn)經(jīng)驗和理論成果。在黨和政府的英明領(lǐng)導(dǎo)和決策指揮下，我國成功戰(zhàn)勝了98長江特大洪水災(zāi)害，取得了汶川特大地震的抗震救災(zāi)勝利。同時在應(yīng)急管理體制、政策、技術(shù)方法等方面，開展了多學(xué)科的研究，特別是在實證研究和應(yīng)用研究方面取得了豐碩成果，為應(yīng)急管理體制創(chuàng)新發(fā)展提供了寶貴的經(jīng)驗財富。

我國應(yīng)急管理工作面臨巨大的挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記指出，“當(dāng)前我國國家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領(lǐng)域比歷史上任何時候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時候都要復(fù)雜，必須堅持總體國家安全觀”。所以，新時代的應(yīng)急管理體制建設(shè)，既是發(fā)展機遇，更是巨大挑戰(zhàn)。

一是氣候及環(huán)境變化導(dǎo)致自然災(zāi)害風(fēng)險增加。近十年來全球自然災(zāi)害發(fā)生數(shù)不斷增加，災(zāi)害損失嚴(yán)重，其中2008年汶川大地震、2011年日本東北大地震及海嘯災(zāi)害、“山竹”臺風(fēng)等特大災(zāi)害時有發(fā)生。由于巨災(zāi)的突發(fā)性、不確定性和嚴(yán)重危害性，給應(yīng)急管理工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

二是技術(shù)風(fēng)險積聚、生產(chǎn)事故頻發(fā)。社會學(xué)大師烏爾里希·貝克曾指出，在人類創(chuàng)造出現(xiàn)代生活方式的同時，也在創(chuàng)造風(fēng)險。而風(fēng)險最終會隨著現(xiàn)代生活的擴張，由潛在因素轉(zhuǎn)為顯性事件?，F(xiàn)代工業(yè)和技術(shù)的蓬勃發(fā)展，構(gòu)成了復(fù)雜的城市空間和社會系統(tǒng)，一旦技術(shù)風(fēng)險引發(fā)事故，將給人類帶來巨大災(zāi)難，如日本福島核電站泄漏事故等。此外，我國改革開放以來經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)高速增長，期間大型工程、基礎(chǔ)設(shè)施、房屋建筑等因不同程度縮短工期等原因可能導(dǎo)致工程質(zhì)量下降而積累了風(fēng)險隱患，未來一定時期內(nèi)存在事故多發(fā)的風(fēng)險。

三是社會風(fēng)險不斷積聚。全球化背景下的國際社會環(huán)境更加復(fù)雜多元，各種利益交織，危機四伏，隱患重重，社會風(fēng)險積聚，社會安全事件多發(fā)。而全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口快速增長帶來的資源匱乏，造成環(huán)境退化和貧困，都將引發(fā)新的社會矛盾、社會沖突；我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增減速的新常態(tài)，過去被高增長所掩蓋的社會矛盾和問題也將可能以一些意想不到的方式呈現(xiàn)，社會風(fēng)險將會進(jìn)一步放大。

四是國際恐怖主義威脅。當(dāng)今世界國際恐怖主義活動頻繁發(fā)生，危害不斷升級，已經(jīng)對世界和平與安全構(gòu)成巨大威脅和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。受國內(nèi)外多種因素影響，我國反恐怖斗爭形勢嚴(yán)峻、復(fù)雜、尖銳，恐怖主義威脅長期存在。

五是快速城鎮(zhèn)化導(dǎo)致城市風(fēng)險暴露和脆弱性增加。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城市化進(jìn)程，特別是快速城鎮(zhèn)化作為國家策略以來，城鎮(zhèn)建設(shè)突飛猛進(jìn)。但與此同時，一些地方低標(biāo)準(zhǔn)的城市建設(shè)導(dǎo)致城市脆弱性增加，而城市人口積聚和老齡化加劇了風(fēng)險暴露性和社會脆弱性，導(dǎo)致城市風(fēng)險放大。

六是應(yīng)急管理制度性缺陷。隨著科學(xué)技術(shù)發(fā)展和情報信息的普及，現(xiàn)代社會越發(fā)多元和復(fù)雜，改變了政府、企業(yè)、社會、個體之間的關(guān)系，人民群眾對應(yīng)急管理的要求越來越高，原有的一元化垂直型管理體制難以適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的需要。

新時代國家應(yīng)急管理體制創(chuàng)新發(fā)展

組建應(yīng)急管理部是我國機構(gòu)改革的重要舉措，更是應(yīng)急管理體制建設(shè)的重大機遇。但是由于災(zāi)害風(fēng)險的不確定性和復(fù)雜性，應(yīng)急管理工作將面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，需要在新時代中國特色社會主義體系建設(shè)中，在總體國家安全觀的理論指導(dǎo)下，立足當(dāng)代，放眼未來，將應(yīng)急管理納入國家經(jīng)濟(jì)社會總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，構(gòu)建以風(fēng)險管理為基礎(chǔ)，以智慧技術(shù)為手段的新時代新型國家應(yīng)急管理體制。

首先，基于總體國家安全觀的戰(zhàn)略高度構(gòu)建國家應(yīng)急管理體制。國家安全和社會穩(wěn)定是改革發(fā)展的前提，也是改革發(fā)展的目標(biāo)。在中央國家安全委員會第一次會議上，習(xí)近平總書記提出了“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進(jìn)國際安全為依托，走出一條中國特色國家安全道路”的總體國家安全觀。加強應(yīng)急管理體制建設(shè)，就是全面做好防災(zāi)減災(zāi)和安全管理工作，最大限度地維護(hù)公共安全，確保人民群眾生命和財產(chǎn)安全。所以，需要在總體國家安全觀的指導(dǎo)下進(jìn)行應(yīng)急管理機構(gòu)改革和體制創(chuàng)新。一是需要從總體國家安全觀的戰(zhàn)略高度，將國家應(yīng)急管理體制建設(shè)放到維護(hù)最廣大人民根本利益中來認(rèn)識，堅持以人民為中心，貫徹落實國家總體安全觀，努力構(gòu)建符合國家安全治理的應(yīng)急管理體系。二是應(yīng)急管理是國家安全治理體系的一部分，必須納入國家安全治理框架，將應(yīng)急管理放到推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中來把握。必須遵循國家治理理論，依托應(yīng)急管理部的日常管理職能，充分發(fā)揮政府各部門的積極作用；同時，發(fā)揮市場機制和社會力量的作用，依靠人民群眾、依靠社會各界參與，構(gòu)建公民廣泛參與的全民應(yīng)急管理體制。

其次，基于國家總體發(fā)展戰(zhàn)略的系統(tǒng)維度構(gòu)建國家應(yīng)急管理體制。事件推動型應(yīng)急管理體制的發(fā)展方式，不可避免導(dǎo)致應(yīng)急管理體系建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，造成應(yīng)急管理工作的被動。一方面由于城市規(guī)劃不科學(xué)、管理不到位，造成災(zāi)害隱患增多，風(fēng)險暴露度增大。如由于城市防洪防汛標(biāo)準(zhǔn)跟不上城市的快速發(fā)展，每逢暴雨，必然導(dǎo)致城市內(nèi)澇或發(fā)生洪澇災(zāi)害；再如天津港“8.12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故一定程度上是由于城市缺失科學(xué)的功能分區(qū)，城市不科學(xué)規(guī)劃建設(shè)增加了民眾的風(fēng)險暴露度。另一方面，在經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展過程中，因不斷積累風(fēng)險或產(chǎn)生新的風(fēng)險，導(dǎo)致災(zāi)害事故頻發(fā)。發(fā)達(dá)國家將防災(zāi)減災(zāi)與社會發(fā)展相結(jié)合，提出韌性城市建設(shè)，如美國紐約提出了《一個更強大，更有韌性的紐約》的規(guī)劃[11]、英國倫敦制定了《管理風(fēng)險和增強韌性》的戰(zhàn)略規(guī)劃[12]，都將防御能力和應(yīng)對能力建設(shè)納入城市規(guī)劃建設(shè)。因此，新時代應(yīng)急管理體制創(chuàng)新發(fā)展，需要將應(yīng)急管理體制建設(shè)納入國家經(jīng)濟(jì)社會總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，制定系統(tǒng)長遠(yuǎn)的應(yīng)急管理體制建設(shè)規(guī)劃，使應(yīng)急管理體系適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的需要。我國應(yīng)該以應(yīng)急管理體制建設(shè)為契機，從提高國家工程防御能力和社會應(yīng)對能力的戰(zhàn)略視角規(guī)劃應(yīng)急管理體系建設(shè)，提高經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，增加社會韌性，降低脆弱性，同時將應(yīng)急管理的具體任務(wù)和工作融入社會發(fā)展的各階段、各領(lǐng)域，避免在規(guī)劃建設(shè)與發(fā)展中積累風(fēng)險或產(chǎn)生新的風(fēng)險。努力將我國建設(shè)成為既能有效防御和減輕災(zāi)害事故的發(fā)生，又能在突發(fā)事件發(fā)生時及時應(yīng)對、災(zāi)害發(fā)生后快速恢復(fù)的強韌性國家。

再次，基于風(fēng)險管理的專業(yè)深度構(gòu)建國家應(yīng)急管理機制。從應(yīng)對災(zāi)害到管理風(fēng)險的重要轉(zhuǎn)變，不僅僅是災(zāi)害管理部門的責(zé)任，災(zāi)害作為負(fù)面力量，可能關(guān)系到整個社會整個國家的發(fā)展。世界銀行《2014年世界發(fā)展報告》的主題是“風(fēng)險與機會——管理風(fēng)險以促進(jìn)發(fā)展”，呼吁個人和機構(gòu)成為“具有主動性和系統(tǒng)性的風(fēng)險管理者”[13]。有效的風(fēng)險管理可以成為促進(jìn)發(fā)展的有力工具——它能拯救生命，避免經(jīng)濟(jì)震蕩，并幫助人們構(gòu)建更美好、更安全的未來。它特別強調(diào)以一種主動、系統(tǒng)、綜合的方式來管理風(fēng)險。政府對管理系統(tǒng)性風(fēng)險發(fā)揮著關(guān)鍵作用，它能提供一個使各方能夠共同行動、共擔(dān)責(zé)任的環(huán)境，從對已發(fā)生的危機作出無準(zhǔn)備、臨時性的反應(yīng)的被動狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃印⑾到y(tǒng)、綜合的風(fēng)險管理。因此，需要從風(fēng)險管理專業(yè)深度，更積極主動、系統(tǒng)全面地建設(shè)與發(fā)展應(yīng)急管理體系。在體制上，需要將風(fēng)險管理作為應(yīng)急管理的核心內(nèi)容之一，納入應(yīng)急管理范疇，并在管理目標(biāo)任務(wù)、機構(gòu)人員設(shè)置、職責(zé)分工等方面設(shè)立專業(yè)的部門系統(tǒng)規(guī)劃和管理。在機制上，需要轉(zhuǎn)變風(fēng)險管理的內(nèi)涵。其一是需要重視廣布型風(fēng)險，即高頻率和低損失的危險事件。需要從規(guī)劃、設(shè)計、施工、維護(hù)（養(yǎng)護(hù)）、使用、管理、監(jiān)督檢查等各個環(huán)節(jié)，實行源頭治理和精細(xì)化管理。對新的規(guī)劃建設(shè)項目，高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，防止產(chǎn)生新的風(fēng)險；對已有的系統(tǒng)，進(jìn)行全面排查、分析、評估，不斷發(fā)現(xiàn)，及時治理，防止積累風(fēng)險，或?qū)е嘛L(fēng)險積聚、放大。其二則是在發(fā)展過程中預(yù)防或避免產(chǎn)生新的風(fēng)險和累積風(fēng)險。巨災(zāi)具有不確定性、巨大破壞力、高度復(fù)雜性和處置極其困難等特點，給應(yīng)急管理工作帶來巨大挑戰(zhàn)，通過建立突發(fā)事件情景構(gòu)建，能更好地認(rèn)識重特大災(zāi)害事故的演變規(guī)律，更好地指導(dǎo)應(yīng)急準(zhǔn)備規(guī)劃、應(yīng)急預(yù)案管理和應(yīng)急培訓(xùn)演練等應(yīng)急管理工作[14]，從而有針對性地采取預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備措施。

最后，基于智慧科學(xué)的技術(shù)精度構(gòu)建新型國家應(yīng)急管理機制。突發(fā)事件的影響涉及到社會各領(lǐng)域，所有的職能部門都不同程度地承擔(dān)著應(yīng)急管理責(zé)任。新組建的應(yīng)急管理部雖然整合了分散于13個部門（或機構(gòu)）的職責(zé)，但也不可能包攬所有職能部門的應(yīng)急管理職責(zé)，部門化管理必然存在體制上的不足。大數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和人工智能（AI）技術(shù)方法的快速發(fā)展，已經(jīng)將社會各系統(tǒng)有機連接。因此，通過大數(shù)據(jù)和智慧系統(tǒng)，能有效實現(xiàn)各部門的融合和數(shù)據(jù)共享，突破部門間應(yīng)急管理的“信息孤島”，以達(dá)到“更透徹的感知、更廣泛的互聯(lián)互通、更深入的智能化”，形成基于“同一畫面”的應(yīng)急管理，使得政府、企業(yè)和市民可以做出更明智的決策。而隨著物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，以及傳感技術(shù)的終端采集裝備不斷完善，新型智慧技術(shù)也開始逐步實現(xiàn)對災(zāi)害風(fēng)險更為直接和細(xì)致的全面感知，深度挖掘和綜合分析能力將為優(yōu)化政府的應(yīng)急管理與社會管理職能提供有力的技術(shù)支持。因此，可以依托智慧技術(shù)，構(gòu)建超越職能部門管理的新型國家應(yīng)急管理體制，以一種更智慧的方法，通過利用新一代信息技術(shù)建立跨越部門和不同系統(tǒng)的壁壘，來改變政府、企業(yè)和人們相互交互的方式，以提高交互的明確性、效率、靈活性和響應(yīng)速度。將信息基礎(chǔ)架構(gòu)與高度整合的基礎(chǔ)設(shè)施完美結(jié)合，使政府職能部門之間、政府與企業(yè)之間、政府與社會民眾之間，在突發(fā)事件應(yīng)急管理中進(jìn)行“深度整合、協(xié)同運作”，實現(xiàn)國家安全的有效治理。

責(zé) 編／馬冰瑩

滕五曉，復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院教授，復(fù)旦大學(xué)城市公共安全研究中心主任。研究方向為公共安全與應(yīng)急管理、城市安全與防災(zāi)規(guī)劃、社會管理與社會政策。主要著作有《社區(qū)安全治理：理論與實務(wù)》《應(yīng)急管理能力評估——基于案例分析的研究》等。