摘 要:發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑。當前，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展中面臨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營分散化、集體經(jīng)濟基礎薄弱等問題，對此，應緊抓“土地”這一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最關(guān)鍵、最基礎的要素，從完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度，盤活農(nóng)村集體建設用地實現(xiàn)農(nóng)民增收，以及健全開放土地市場相關(guān)政策等方面入手，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地制度改革 農(nóng)村要素市場 農(nóng)村集體經(jīng)濟

【中圖分類號】F321.1 【文獻標識碼】A

集體經(jīng)濟是農(nóng)民走共同富裕道路的物質(zhì)保障，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作的重要落腳點，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑。黨的十八大以來，中央多次強調(diào)要大力培育發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別法人地位和權(quán)利，不斷探索農(nóng)村集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式、運行機制，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。對此，各級政府圍繞發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟相繼出臺支持政策，力求化解制約農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的桎梏，培育農(nóng)村要素市場，為農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展注入活力。其中，土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的生產(chǎn)要素、農(nóng)民最重要的財產(chǎn)以及農(nóng)村最寶貴的發(fā)展資本。因此，深化農(nóng)村土地制度改革，成為助推農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展最為重要、最為現(xiàn)實的突破口。

農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展面臨的困境：一半以上的村莊“有集體無經(jīng)濟”

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是土地集體所有制的重要載體，是承擔農(nóng)村公共管理、農(nóng)村公共產(chǎn)品（服務）的重要平臺，對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興有重要意義。在此意義上，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不僅具有經(jīng)濟功能，還具有政治、文化和社會功能（崔超，2019）。20世紀80年代的家庭承包經(jīng)營改革，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營重回“家戶經(jīng)濟”的傳統(tǒng)，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，顯著提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。2017年《中國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計年報》顯示：截至2017年，中國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的數(shù)量已超過23萬個，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織總收入超4600億元。

但是，在農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展的過程中，“分戶經(jīng)營”也遇到了前所未有的沖擊，存在的主要問題是“強分弱統(tǒng)”偏差，農(nóng)村集體經(jīng)濟持續(xù)弱化。在家庭承包經(jīng)營改革制度下，因農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)賦權(quán)的身份化（成員權(quán)）、確權(quán)的法律化（確權(quán)證）、持有的長久化（長久承包權(quán)），農(nóng)民對于土地的實際控制不斷強化，實質(zhì)上擁有農(nóng)地“準所有權(quán)”，使憲法意義上的集體產(chǎn)權(quán)“虛置起來”；鄉(xiāng)村社區(qū)公共財力基礎的農(nóng)村集體經(jīng)濟在此過程中的式微，使很多村級組織直接面臨集體經(jīng)濟基礎剝離、主要集體財源衰退等問題。據(jù)2016年《中國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計年報》數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全國村集體中，無集體經(jīng)營收益的村占比高達51.45%；當年全國村集體的新增負債額為12405491萬元，累計負債總額為125313993萬元。即使是沿海發(fā)達地區(qū)的廣東省，當年全省村集體中無集體經(jīng)營收益的村占比也高達26.4%；同年全省村集體的新增負債額為3495253萬元，累計負債總額為16597798萬元。

村集體經(jīng)濟實力不強、經(jīng)濟基礎薄弱，直接后果就是可能導致集體成員失去對集體的認同感，集體的向心力和凝聚力減弱，進而導致村民自治失去原本的價值追求和內(nèi)在動力，相當部分的集體經(jīng)濟組織機構(gòu)不健全、組織渙散、人心渙散，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村振興失去基本的組織保障基礎。

導致農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展困境的根本原因：農(nóng)村三大要素市場發(fā)育滯后

土地市場發(fā)育不足：小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營

分散化、細碎化的小規(guī)模經(jīng)營帶來的規(guī)模不經(jīng)濟是目前農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局存在的核心問題。自1984年國家政策開始鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)以來，經(jīng)過30多年的發(fā)展，農(nóng)村土地分散化、小規(guī)模的經(jīng)營格局雖得到一定的改觀，但中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場仍然處于相對滯后的發(fā)展狀態(tài)。據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，2016年，全國農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶20743萬戶，其中規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶398萬戶，占比僅為1.9%，同時，自2011年起農(nóng)地流轉(zhuǎn)率增速在逐年減緩。而且，農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體主要局限于彼此了解信任、范圍狹隘的熟人圈子中，還未形成主體多元化、普惠大多數(shù)潛在市場參與者的競爭性市場，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)更多地表現(xiàn)為“小農(nóng)復制”。根據(jù)羅必良（2014）課題組的全國農(nóng)戶問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要是轉(zhuǎn)給了小農(nóng)戶，占比高達89.68%。

勞動力轉(zhuǎn)移不穩(wěn)定：離土不離地

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進，農(nóng)戶勞動力大量向城市轉(zhuǎn)移。據(jù)《2018年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，中國到鄉(xiāng)外就業(yè)的外出農(nóng)民工總量為17266萬人，其中跨省流動占比44%，省內(nèi)流動占比56%。勞動力非農(nóng)轉(zhuǎn)移，抽離了土地的人口壓力，松動的人地關(guān)系為土地流轉(zhuǎn)提供了可能。但是，受到戶籍制度、社保制度限制以及農(nóng)外就業(yè)的不穩(wěn)定性（經(jīng)常性的勞動力回流）影響，農(nóng)民工并未真正融入城市，成為游離城鄉(xiāng)的雙向邊緣人群，由此導致農(nóng)民工人口流動呈現(xiàn)“畸形狀態(tài)”：農(nóng)民“離農(nóng)”但沒有“離地”；農(nóng)民“棄耕”但沒有發(fā)生有效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民工“進城”但沒有“棄地”；農(nóng)民工離鄉(xiāng)但沒有離居（空心村）（羅必良，2014）。

與農(nóng)村勞動力離農(nóng)不離地的就業(yè)轉(zhuǎn)移相對應，在農(nóng)戶層面形成了純農(nóng)戶、兼業(yè)農(nóng)戶和非農(nóng)戶并存且不斷分化演進的格局?？傮w趨勢是兼業(yè)化普遍、專業(yè)化程度偏低，且表現(xiàn)出不斷強化的態(tài)勢。

在勞動力結(jié)構(gòu)上，表現(xiàn)出“老齡化、女性化”的“質(zhì)”的弱化問題。據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查公告數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員中年齡55歲以上的占比33.6%，女性在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員中占47.5%。從分工上看，農(nóng)戶兼業(yè)主要包括農(nóng)戶內(nèi)部勞動力專業(yè)化和農(nóng)戶經(jīng)濟兼業(yè)化的雙重涵義。農(nóng)戶內(nèi)部勞動力專業(yè)化是農(nóng)戶家庭內(nèi)部勞動力農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)分工的均衡形態(tài)，符合農(nóng)戶經(jīng)濟理性的基本要求；但是分工不僅是產(chǎn)業(yè)間分工，也需要在產(chǎn)業(yè)內(nèi)實現(xiàn)。農(nóng)戶“亦工亦農(nóng)”的分工不完全性，可能帶來“兼業(yè)化滯留”的生產(chǎn)低效率問題，加之農(nóng)業(yè)勞動力的弱質(zhì)化，將致使農(nóng)業(yè)在產(chǎn)業(yè)競爭中不斷衰落，存在“被邊緣化”的風險。

資金流動扭曲與阻隔：農(nóng)村金融抑制

資金被譽為經(jīng)濟發(fā)動機，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展離不開資金投入。但是，中國農(nóng)村存在普遍的金融抑制。

一方面，金融市場扭曲，造成農(nóng)村資金外流。地方政府在落實某些城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略時，可能會通過資金流動渠道將其負面影響傳遞到農(nóng)村金融體系，造成農(nóng)村資金大量外流。據(jù)章奇和黃季焜（2004）測算，按照可比價格計算，1978—2000年，經(jīng)各種渠道流出農(nóng)村的資金達2.84萬億元，其中通過金融體系流出的資金占農(nóng)村外流資金總額的40.4%，是農(nóng)村資金外流的最主要渠道。蔡昉等（2008）指出，從90年代中期開始，通過價格機制轉(zhuǎn)移的農(nóng)村資金量大幅縮減；但是從1994至2006年，通過金融體系（農(nóng)信社、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村郵政儲蓄）外流的農(nóng)村資金從2910.8億元上升到31483.9億元；據(jù)估計從90年代開始到2006年，累計資金凈流出量超過15萬億元。

另一方面，金融市場存在制度阻隔，沉睡的土地資本未被完全激活。理論上而言，土地是可以生錢的“活資本”。中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的推進和農(nóng)地市場發(fā)育一定程度上促進了以土地產(chǎn)權(quán)和用益物權(quán)為載體的金融工具以及土地金融市場的初步發(fā)展。但總體上，無論是農(nóng)地抵押還是建設用地融資、擔保等都并未在法律上完全放開，依然處于試點階段；在實際實施中，土地抵押、信托模式等的改革仍依賴于地方政府的制度支持、風險擔?；蜓a貼；大部分地區(qū)農(nóng)村土地的資本化、財產(chǎn)化功能并未完全釋放。

農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展困境的突破口：以土地產(chǎn)權(quán)制度改革促要素市場發(fā)育

經(jīng)濟發(fā)展依賴于市場機制下要素的均衡流動。黨的十九大報告指出，“經(jīng)濟體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點”。要素市場化是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的關(guān)鍵，產(chǎn)權(quán)制度是社會主義市場經(jīng)濟體制的基石。要素市場發(fā)育也離不開產(chǎn)權(quán)制度的改革，因為產(chǎn)權(quán)是交易的先決條件，產(chǎn)權(quán)界定良好，則能夠降低交易費用，促進交易的發(fā)生。中國農(nóng)村要素市場是農(nóng)村勞動力市場、金融市場圍繞農(nóng)村土地市場為中心的一個相互聯(lián)動的交易網(wǎng)絡體系。按此邏輯，必須通過完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，以土地市場為核心，連接“人動—地動—錢動”，促進“勞動力、土地、資金”三大要素的匹配協(xié)調(diào)，從而助推農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。

完善農(nóng)地“三權(quán)分置”，夯實集體經(jīng)濟發(fā)展的農(nóng)業(yè)基礎

在中國農(nóng)地“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”三權(quán)分置改革探索中，最重要的成果是賦予集體成員承包經(jīng)營權(quán)，承認農(nóng)民對土地的財產(chǎn)權(quán)利。隨著大量的農(nóng)民離土出村，農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分割是必然趨勢。在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的基礎上，集體所有制下承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的權(quán)利分割合約應受到法律保護，以更好地保障所有者、承包者與經(jīng)營者各自的權(quán)利，為做大做強經(jīng)營主體，推進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營提供保障。在農(nóng)地三權(quán)分置的基礎上，分離出來的經(jīng)營權(quán)可以進一步細分，從而促使農(nóng)業(yè)向多元化經(jīng)營主體以及多樣化、多形式的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系轉(zhuǎn)變，推進“農(nóng)地、服務”雙重規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。

在崇州試驗的“農(nóng)業(yè)共營制”是中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新的重要方向。崇州模式的基本做法是：以農(nóng)戶為主體自愿自主組建土地股份合作社推進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，以培育農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人隊伍推進農(nóng)業(yè)的專業(yè)化經(jīng)營，以培育新型社會化服務經(jīng)營主體推進農(nóng)業(yè)服務規(guī)模經(jīng)營，由此實現(xiàn)合作社、職業(yè)經(jīng)理人、服務經(jīng)營主體多元主體之間的“共建、共營、共享、多贏”。這一經(jīng)營模式就是以農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分離為基礎，將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)細分為決策權(quán)、管理權(quán)和生產(chǎn)操作權(quán)，并且將三種權(quán)能相應界定給了合作社、職業(yè)經(jīng)理人和農(nóng)業(yè)服務組織。

從理論上講，這種兼具開放性與競爭性的多元主體合作經(jīng)營的運作模式，不僅化解了農(nóng)地流轉(zhuǎn)及其人格化財產(chǎn)的交易約束，而且通過土地流轉(zhuǎn)交易轉(zhuǎn)換為農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)交易、企業(yè)家能力交易與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務交易的匹配，大大拓展了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)濟性、服務規(guī)模經(jīng)濟性與分工經(jīng)濟性的發(fā)展空間，在一定程度上回答了“種怎樣的地、誰來種地、地怎么種”的現(xiàn)實難題，同時，也為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織增加收益提供了現(xiàn)實渠道和可能。

賦權(quán)盤活農(nóng)村集體建設用地，增強集體經(jīng)濟發(fā)展實力

農(nóng)村集體建設用地是農(nóng)民財產(chǎn)性增收的重要板塊，更是提升農(nóng)村集體經(jīng)濟、維護社會穩(wěn)定的重要保障。

集體建設用地制度改革的關(guān)鍵在于：打破城鄉(xiāng)分割的二元土地制度，賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權(quán)，對兩種所有制土地所享有的權(quán)利予以平等保護，實現(xiàn)相關(guān)法律保障下的同地、同權(quán)、同價、同責。其中，關(guān)鍵是建立統(tǒng)一市場下的地價體系，完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場，從而以地動為核心，連接“人動和錢動”。

盤活建設用地的重點在于：通過規(guī)劃，構(gòu)建跨區(qū)域的股份合作制，將分散的集體建設用地進行整合與集中，培育產(chǎn)業(yè)園區(qū)與聚集經(jīng)濟，實現(xiàn)共建、共營、共管與共享。例如：引入、培育企業(yè)家群體，發(fā)展職業(yè)經(jīng)理人市場，并形成經(jīng)理人的準入、監(jiān)督與退出的競爭格局；通過社區(qū)聯(lián)合和股份合作實現(xiàn)合作發(fā)展，改善和優(yōu)化土地使用權(quán)以及市場資源等的配置結(jié)構(gòu)；通過外部競爭來優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部治理；通過“支部建在社上”，對集體經(jīng)濟組織進行治理與規(guī)范，在增強農(nóng)村集體經(jīng)濟實力的同時，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟健康有序發(fā)展。

賦權(quán)宅基地流轉(zhuǎn)交易，激發(fā)集體經(jīng)濟發(fā)展新動能

中國正在探索落實所有權(quán)、保障資格權(quán)、放活使用權(quán)的宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。但在宅基地的“三權(quán)分置”改革探索中，一旦放活宅基地使用權(quán)，允許交易轉(zhuǎn)讓，農(nóng)戶可能就失去了宅基地再申請的資格權(quán)，出現(xiàn)“保障資格權(quán)，放活使用權(quán)”的悖論困境。為此，需要將宅基地初始取得的資格權(quán)與其后的宅基地使用權(quán)、流轉(zhuǎn)交易權(quán)相剝離，即將資格權(quán)限定于原始取得階段，但其后宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)交易則“去身份化”。

賦權(quán)盤活宅基地流轉(zhuǎn)交易的重點在于：以改革為契機，對村莊的宅基地用地規(guī)模、布局、標準和發(fā)展愿景進行合理規(guī)劃，將村莊重振與生態(tài)宜居目標結(jié)合起來，優(yōu)化調(diào)整村莊生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間用地；通過整理、置換宅基地或指標交易，撬動社會資本注入，引入企業(yè)家能力，建設共享房屋、共享庭院、共享村莊、共享田園等多種共享經(jīng)濟形式；將農(nóng)民閑置住房發(fā)展為鄉(xiāng)村旅游、休閑、養(yǎng)老、文化、教育等產(chǎn)業(yè)的有效載體，推進三產(chǎn)融合，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)，釋放村莊自主性的發(fā)展活力，為農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展增添新動能。

完善開放農(nóng)民城市權(quán)利的公共政策，進一步支撐土地市場發(fā)育

推進農(nóng)村土地制度的改革成功與否，還取決于農(nóng)村人口的流動尤其是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化能否順利實現(xiàn)?？梢哉f，能否妥善解決好農(nóng)民的入城保障問題，關(guān)系到人地關(guān)系的松動及其土地市場發(fā)育的規(guī)模。

由此，在充分保障農(nóng)民土地權(quán)利的基礎上，需要推動城市權(quán)利向農(nóng)民公平開放，建立基本的公共服務保障包，不僅使得農(nóng)民能進城，而且能融入城市社會。對此，改革的重點應在于：一是切實保障“農(nóng)二代”在城市的居住權(quán)，將符合條件的常住人口納入城市公共服務供給方保障范圍和住房公積金制度覆蓋范圍；二是落實好“農(nóng)三代”教育權(quán)，將城市公辦學校向隨遷子女開放，放寬隨遷子女在流入地參加高考的限制。

農(nóng)民進城的政策保障，有利于消解農(nóng)地保障功能與市場機能之間的矛盾，促使農(nóng)地成為擴大農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)出的最為重要的生產(chǎn)要素，從而既促進農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)穩(wěn)定，又逐步實現(xiàn)土地交易的商品化，為開放的土地市場提供支撐條件，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。

【本文作者分別為華南農(nóng)業(yè)大學國家農(nóng)業(yè)制度與發(fā)展研究院教授，華南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院教授；本研究得到廣東省教育廳普通高校創(chuàng)新團隊項目以及中共廣東省委農(nóng)辦、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳項目的支持】

參考文獻

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責編：李 懿 / 司文君（見習）