摘 要:財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。在兩級(jí)治理框架下，積極推進(jìn)以中央和地方財(cái)政關(guān)系為主體和以預(yù)算制度、稅收制度為兩翼的財(cái)稅體制改革，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義財(cái)稅制度，對(duì)于更好發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的重要支柱作用、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著重大意義。

關(guān)鍵詞:財(cái)稅體制改革 治理能力現(xiàn)代化 “一體兩翼”

【中圖分類(lèi)號(hào)】F812 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到特定階段，實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安和民族復(fù)興的必然要求。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)與重要支柱，財(cái)稅體制現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的先決條件。國(guó)家治理視角下的財(cái)稅體制改革應(yīng)有新的觀念和新的路徑，特別是應(yīng)在兩級(jí)治理框架下整體協(xié)同推進(jìn)以中央和地方財(cái)政關(guān)系為主體和以預(yù)算制度、稅收制度為兩翼的財(cái)稅體制改革，避免改革陷入“碎片化”；先進(jìn)的制度需要先進(jìn)的管理手段、工具與技術(shù)為支撐，因此，財(cái)稅體制改革須重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，避免陷入“小馬拉大車(chē)”、先進(jìn)制度難操作的境地。

在“中央—地方”兩級(jí)治理框架下推進(jìn)財(cái)稅體制改革

我國(guó)雖有全國(guó)、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)政府，但從治理構(gòu)架上看，則可以分為兩個(gè)層次：中央和地方。財(cái)稅體制改革不能基于五級(jí)政府管理體系，而應(yīng)基于兩級(jí)治理體系來(lái)推進(jìn)。兩級(jí)治理框架下，地方是一個(gè)整體，省級(jí)、地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)之間的權(quán)限劃分屬于地方內(nèi)部的事務(wù)性分權(quán)，不同地方劃分情況可能會(huì)有所不同；地方立法權(quán)屬于地方省級(jí)人民代表大會(huì)，省市級(jí)以下政府一般不能分享。因此，財(cái)稅體制改革要分兩個(gè)層次來(lái)進(jìn)行：國(guó)家層面的財(cái)稅體制要與國(guó)家治理架構(gòu)相適應(yīng)；地方層面的財(cái)稅體制要與地方治理架構(gòu)相匹配。

國(guó)家層面的財(cái)稅體制改革，即中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系改革仍要堅(jiān)持分稅制，其基本框架依然要適用于中央與地方之間行政分權(quán)的要求，符合“激勵(lì)相容”原則，有利于調(diào)動(dòng)地方的積極性。地方層面的財(cái)政體制改革，不一定要采用國(guó)家層面的分稅制，可因地制宜，主要原因在于地方內(nèi)部不具有同質(zhì)性，如行政體制上有省、自治區(qū)、直轄市、特區(qū)等不同形式，在人口規(guī)模、區(qū)域面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及發(fā)展條件等方面更是差距甚大，分稅制無(wú)法從國(guó)家層面貫穿到地方內(nèi)部的各級(jí)政府之間。因此，地方財(cái)政體制可以有地方特色，因地制宜而不必“一刀切”。在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，讓地方有充分的自主權(quán)和責(zé)任約束，這是調(diào)動(dòng)地方積極性、讓國(guó)家充滿活力的前提，也是保障國(guó)家穩(wěn)定統(tǒng)一、“活而不亂”的條件。

“一體兩翼”統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)稅體制改革

理順現(xiàn)代國(guó)家治理?xiàng)l件下的中央和地方財(cái)政關(guān)系，是財(cái)稅體制改革的“一體”。現(xiàn)階段必須以問(wèn)題導(dǎo)向，統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任、收入劃分和轉(zhuǎn)移支付四個(gè)核心環(huán)節(jié)的有序改革，建立中國(guó)特色社會(huì)主義財(cái)政制度。財(cái)政事權(quán)劃分是整體改革的起點(diǎn)，支出責(zé)任劃分是改革的基礎(chǔ)，收入劃分是實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的手段，轉(zhuǎn)移支付改革是整體改革落地實(shí)施的保障。政府間財(cái)政關(guān)系改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不同環(huán)節(jié)的改革需要互動(dòng)、連貫。

構(gòu)建與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化相匹配的預(yù)算制度，是財(cái)稅體制改革的“兩翼”之一。首先，應(yīng)理順預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)，在國(guó)家治理層次上，理順立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的預(yù)算權(quán)力劃分情況；在政府治理層次上，要統(tǒng)籌政府部門(mén)間的預(yù)算權(quán)力劃分。其次，完善預(yù)算決策機(jī)制，提高預(yù)算分配決策的層次，通過(guò)部門(mén)職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置合理化保障資金統(tǒng)籌的高效到位。最后，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，解決辦事和花錢(qián)“兩張皮”的問(wèn)題。

優(yōu)化與國(guó)家治理體系相適應(yīng)的稅收制度是財(cái)稅體制改革的另一“翼”。一是循序漸進(jìn)地落實(shí)稅收法定原則，做到稅收有法可依、有法必依。二是保持合理的宏觀稅負(fù)水平，激發(fā)社會(huì)活力。三是構(gòu)建有利于促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和人力資本積累的稅收制度，以先進(jìn)的稅收制度促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

重視財(cái)稅體制改革的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

先進(jìn)的制度需要與其先進(jìn)性相匹配的基礎(chǔ)條件。合理的中央與地方財(cái)政關(guān)系、先進(jìn)的預(yù)算制度、優(yōu)化的稅收制度想要在國(guó)家治理中協(xié)同地發(fā)揮作用，需要落實(shí)到具體財(cái)政政策之中，需要高水平、更宏觀的財(cái)政管理，需要現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的支撐，更需要與之相適應(yīng)的財(cái)政管理組織。

按照黨的十九大所提出的“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度”的改革要求，應(yīng)結(jié)合新時(shí)代的特征、新的社會(huì)矛盾，在財(cái)政改革中融入更多的時(shí)代特征。

強(qiáng)化公共風(fēng)險(xiǎn)管理

國(guó)家治理現(xiàn)代化不僅要求政府有著強(qiáng)大的危機(jī)處理能力，更要求政府要具備“公共風(fēng)險(xiǎn)管理”的意識(shí)和能力，將風(fēng)險(xiǎn)防范于未然，避免風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為危機(jī)。因此，應(yīng)在制定更加適應(yīng)“公共風(fēng)險(xiǎn)管理”體系財(cái)政政策的同時(shí)，為構(gòu)建和應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)管理體系提供更強(qiáng)大的財(cái)力保障；同時(shí)，凸顯公共風(fēng)險(xiǎn)最小化的價(jià)值追求，既要維護(hù)社會(huì)公平與正義，又要避免使財(cái)政本身成為風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)的源頭。

突出綜合平衡

發(fā)展不平衡不充分已成為社會(huì)主要矛盾的主要方面，應(yīng)通過(guò)財(cái)政資源配置與政策安排，平衡區(qū)域間、城市間、市場(chǎng)主體間的利益，實(shí)現(xiàn)更加平衡、更加充分、更加全面的發(fā)展。發(fā)揮好財(cái)政的綜合平衡職能，通過(guò)政策、資源、資金分配等舉措，綜合平衡經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等各種類(lèi)型的公共風(fēng)險(xiǎn)，避免風(fēng)險(xiǎn)疊加擴(kuò)散。

聚焦政策管理

基于現(xiàn)代財(cái)政制度目標(biāo)的改革，應(yīng)以微觀層面的收支管理為基礎(chǔ)，進(jìn)一步聚焦宏觀層面的政策管理，更好地體現(xiàn)和發(fā)揮國(guó)家治理基礎(chǔ)與支柱的作用。

政府部門(mén)是國(guó)家治理體系中最為重要的組成部分，政府機(jī)構(gòu)與職能配置在一定程度上決定了財(cái)政資源的配置。政府機(jī)構(gòu)與職能配置的現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵，而財(cái)政部門(mén)機(jī)構(gòu)與職能配置的現(xiàn)代化則是現(xiàn)代財(cái)政制度得以形成和實(shí)施的關(guān)鍵。因此，以建立現(xiàn)代財(cái)政制度為目標(biāo)的財(cái)稅體制改革，離不開(kāi)財(cái)政部門(mén)機(jī)構(gòu)與職能配置的改革。財(cái)政部門(mén)機(jī)構(gòu)與職能配置改革也應(yīng)體現(xiàn)整體觀、風(fēng)險(xiǎn)觀和協(xié)同觀，與“中央—地方”兩級(jí)治理框架相適應(yīng)，在有效支撐“一體兩翼”現(xiàn)代財(cái)政制度的同時(shí)，也要為財(cái)政政策轉(zhuǎn)型、宏觀管理能力提升、現(xiàn)代科技應(yīng)用等創(chuàng)造組織條件。

現(xiàn)代財(cái)政制度需要現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)支撐。制度再先進(jìn)，如果缺少相應(yīng)的先進(jìn)技術(shù)支撐，制度的有效性也無(wú)法得到保障?，F(xiàn)代財(cái)政管理應(yīng)充分吸收現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，以數(shù)字化為基礎(chǔ)，把信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、云計(jì)算技術(shù)、人工智能技術(shù)等與財(cái)政管理結(jié)合起來(lái)，形成系統(tǒng)的財(cái)政科技，以財(cái)政科技進(jìn)步推動(dòng)財(cái)政管理提升。一是運(yùn)用現(xiàn)代監(jiān)測(cè)、調(diào)查與統(tǒng)計(jì)技術(shù)，提高財(cái)政管理的數(shù)據(jù)信息“生產(chǎn)”能力；二是運(yùn)用現(xiàn)代大數(shù)據(jù)、云計(jì)算技術(shù)，改進(jìn)財(cái)政管理數(shù)據(jù)信息的“加工”能力；三是運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)與人工智能技術(shù)，促進(jìn)財(cái)政數(shù)據(jù)信息的共享；四是運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)研究及科學(xué)決策方法，推動(dòng)數(shù)據(jù)信息在財(cái)政管理中的應(yīng)用。

固基礎(chǔ)、強(qiáng)支柱，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的重要作用

傳統(tǒng)視野下，我們把財(cái)政管理作為公共管理的一部分，融入到其他公共政策之中，卻又與其他公共政策并行；把財(cái)政部門(mén)作為政府的下屬部門(mén)之一，發(fā)揮為國(guó)理財(cái)?shù)穆氊?zé)，但同時(shí)又易于被其他部門(mén)職責(zé)所牽扯，導(dǎo)致政策間銜接性、匹配性存在問(wèn)題。黨的十八屆三中全會(huì)提出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。 “基礎(chǔ)”和“支柱”的定位為財(cái)政改革指明了方向，“固基礎(chǔ)”需要財(cái)政適度下沉，“強(qiáng)支柱”需要財(cái)政適當(dāng)拔高。

具體而言，一方面，財(cái)政要在國(guó)家治理中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，滲透和下沉到公共政策與管理之中，以資金管理為主線，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)公共政策與管理，使公共管理中的人、事、錢(qián)更加有效地匹配；另一方面，財(cái)政要在國(guó)家治理中發(fā)揮支柱作用，需要財(cái)政政策上升為國(guó)家綜合政策，以財(cái)政管理統(tǒng)籌公共管理，以財(cái)政政策協(xié)調(diào)公共政策。

國(guó)家治理現(xiàn)代化是系統(tǒng)性的重構(gòu)與改革，任重而道遠(yuǎn)，國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程與中華民族偉大復(fù)興之路相伴，這也意味著，現(xiàn)代財(cái)政制度的構(gòu)建不可能一蹴而就。服務(wù)于國(guó)家發(fā)展與改革的財(cái)政，也必將隨著國(guó)家治理的進(jìn)步而逐步變革與完善。

參考文獻(xiàn)

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[4]劉尚希：《用友好型稅制激勵(lì)社會(huì)創(chuàng)新》，《北京日?qǐng)?bào)》，2016年12月5日。

【本文作者為中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院黨委書(shū)記兼院長(zhǎng)、研究員；中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員】

責(zé)編：賀勝蘭 / 臧雪文（見(jiàn)習(xí)）