摘 要:黨的十九大報(bào)告把“堅(jiān)持人與自然和諧共生”作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一，并明確強(qiáng)調(diào)“我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”。其中，水資源是生態(tài)環(huán)境的主要控制性因素，水生態(tài)文明是生態(tài)文明的重要組成部分和基礎(chǔ)保障。保障流域水安全、保護(hù)流域水生態(tài)，實(shí)現(xiàn)從“沒(méi)人管”到“有人管”，從“管不住”到“管得好”的重大轉(zhuǎn)變，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重大課題。

關(guān)鍵詞:流域治理 生態(tài)保護(hù) 協(xié)同推進(jìn) 河長(zhǎng)制

【中圖分類號(hào)】X22 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

流域治理是治國(guó)理政的重要方面

“善治國(guó)者，必善治水。”流域是國(guó)家治理的重要場(chǎng)域，流域水安全是國(guó)家生態(tài)安全的重要基礎(chǔ)。保障流域水安全、保護(hù)流域水生態(tài)，是民心所向，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重大課題，也是治國(guó)理政的重要方面。黨的十九大報(bào)告指出：“加快水污染防治，實(shí)施流域環(huán)境和近岸海域綜合治理。”2019年9月18日，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上指出：“要堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策，上下游、干支流、左右岸統(tǒng)籌謀劃，共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，著力加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)治理、保障黃河長(zhǎng)治久安、促進(jìn)全流域高質(zhì)量發(fā)展、改善人民群眾生活、保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河。”在強(qiáng)化長(zhǎng)江流域“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”之后，中國(guó)的第二大河——黃河流域的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展問(wèn)題也被提上黨中央重要議事日程，中國(guó)流域開啟協(xié)同大治理時(shí)代。

在資源日益短缺、生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻的今天，打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國(guó)意義重大。根據(jù)聯(lián)合國(guó)《2018年世界水發(fā)展報(bào)告》，目前全球有19億人口生活在水安全無(wú)保障的地區(qū)，2050年這個(gè)數(shù)字可能提高到30億。在水質(zhì)量方面，全球有18億人口使用未經(jīng)任何處理的飲用水；而全球所產(chǎn)生的污水有80%沒(méi)有進(jìn)行任何處理和再利用就直接排放到自然環(huán)境中。由于氣候變化的影響，人類到2030年將面臨40%的全球水資源赤字。就我國(guó)來(lái)說(shuō)，本世紀(jì)初，全國(guó)重要河湖遭受不同程度污染，七大江河水系中，超過(guò)一半的監(jiān)測(cè)斷面為五類或劣五類水，約3億農(nóng)村人口飲水不安全，流域生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源保障形勢(shì)嚴(yán)峻，上中下游協(xié)同治水的動(dòng)力激勵(lì)嚴(yán)重不足。

山川秀美，關(guān)鍵在水。水是萬(wàn)物之母、生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基、文明之魂。解決長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境“欠賬”，關(guān)鍵在于治水。早在2012年，水利部水資源公告數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)廢污水排放總量785億噸中，有近400億噸排入長(zhǎng)江，這幾乎相當(dāng)于一條黃河的水量，為長(zhǎng)江“治病”刻不容緩。2018年4月26日，習(xí)近平總書記在武漢主持召開深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要清醒看到面臨的困難挑戰(zhàn)和突出問(wèn)題，如對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略仍存在一些片面認(rèn)識(shí)，生態(tài)環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻，生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)體制機(jī)制亟待建立健全，流域發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)問(wèn)題突出，有關(guān)方面主觀能動(dòng)性有待提高。同時(shí)，習(xí)近平總書記還指出，“推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，前提是堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先”，“要從生態(tài)系統(tǒng)整體性和長(zhǎng)江流域系統(tǒng)性著眼，統(tǒng)籌山水林田湖草等生態(tài)要素，實(shí)施好生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)工程”。

2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》；習(xí)近平總書記在2017年新年賀詞中特別提出“每條河流要有‘河長(zhǎng)’了”。這是情系民心的莊嚴(yán)承諾，也是全面推進(jìn)河流治理現(xiàn)代化的動(dòng)員號(hào)令。截至2018年6月底，全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已全面建立河長(zhǎng)制。從中央到地方，一張張河長(zhǎng)時(shí)間表、治水路線圖密集出爐，河流治理的協(xié)同行動(dòng)體系初步建成，許多河流實(shí)現(xiàn)了從“沒(méi)人管”到“有人管”，從“管不住”到“管得好”的重大轉(zhuǎn)變。

從上下游“獨(dú)善其身”到協(xié)同推進(jìn)全流域大治理

守護(hù)好生命之水，需要加快改革完善流域公共治理體系、構(gòu)建“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”的長(zhǎng)效機(jī)制。水危機(jī)表面上是資源環(huán)境危機(jī)，實(shí)質(zhì)上反映了公共治理的危機(jī)，反映了現(xiàn)代國(guó)家公共治理在流域制度安排上存在的問(wèn)題。我國(guó)地域遼闊，一條河流的上下游擁有共同的生命線，流域內(nèi)上中下游、干支流，共同形成了這條河流不可分割的組成部分，彼此之間有著密切的利害關(guān)系，大量的涉水事務(wù)需要上下游政府間協(xié)調(diào)運(yùn)作。然而，我國(guó)各地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償方法、范圍、主體和資金來(lái)源等方面的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，生態(tài)補(bǔ)償糾紛的頂層調(diào)解制度不完善，流域上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全日益成為目前我國(guó)全流域治理中出現(xiàn)矛盾糾紛和沖突的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，也是流域區(qū)際生態(tài)利益失衡的主要表現(xiàn)。

新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化，需要提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。新時(shí)代，社會(huì)和公眾對(duì)生態(tài)公共產(chǎn)品的需求越來(lái)越旺盛，對(duì)加快推進(jìn)中國(guó)流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求越來(lái)越迫切。全流域治理，最終目的是為了實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處，讓治水成果全民共建共享。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)充分表明，如果沒(méi)有有效的全流域治理制度安排，公共池塘資源將處于低度供給和過(guò)度使用的狀態(tài)。而要保護(hù)好全流域生態(tài)環(huán)境，必須牢固樹立“一盤棋”思想，共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，更加注重保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，從而推動(dòng)全流域高質(zhì)量發(fā)展。

構(gòu)建協(xié)同推進(jìn)全流域大治理的長(zhǎng)效機(jī)制

協(xié)同推進(jìn)全流域大治理，需要具有系統(tǒng)共治、立體共治、全域共治的理念和思維，加快健全政府、企業(yè)、公眾協(xié)同共治的全流域大治理體系。全流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性與跨界性，決定了全流域治理無(wú)法依賴一個(gè)部門“單打獨(dú)斗”，而是需要中央、地方政府、第三部門以及公眾等多元利益主體的參與，輔以河長(zhǎng)制、跨流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等獨(dú)具中國(guó)特色的制度，進(jìn)而打造出共建共治共享的全流域治理格局。從一定意義上說(shuō)，流域治理是國(guó)家治理中政府間的縱向、橫向關(guān)系的交匯點(diǎn)，是一定區(qū)域內(nèi)地方各級(jí)政府和部門之間的職責(zé)分工和資源整合行動(dòng)。這就需要破除基于行政區(qū)劃剛性約束的行政區(qū)域管理體制，完善河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制組織體系，加強(qiáng)流域內(nèi)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)聯(lián)合防治、聯(lián)合執(zhí)法；用“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)賦能全流域大治理，加快全流域治理多元主體共建共治的制度化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)從政府單一主體管控向多元主體協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變，提升全流域治理的包容性、參與性、協(xié)作性和系統(tǒng)性。

協(xié)同推進(jìn)全流域大治理，需要健全中央統(tǒng)籌、地方主體、縱橫協(xié)同、市場(chǎng)參與、有效激勵(lì)、績(jī)效問(wèn)責(zé)的多元化生態(tài)補(bǔ)償綜合治理制度框架。流域生態(tài)資源的跨界性和外部性決定了需要建立上下游政府間利益補(bǔ)償機(jī)制。流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)流域合作治理的重要制度安排。流域生態(tài)利益補(bǔ)償即協(xié)調(diào)流域上下游水資源治理的成本和收益分配，目的在于激勵(lì)保護(hù)行為，補(bǔ)償收益受損方。為此，要推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償立法，出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償法》，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償法治化、多元化和常態(tài)化；探索建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作的橫向生態(tài)補(bǔ)償基金，健全“縱向橫向結(jié)合、直接間接互補(bǔ)”的多樣性補(bǔ)償制度；鼓勵(lì)受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域下游與上游通過(guò)資金補(bǔ)償、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式建立橫向補(bǔ)償關(guān)系；構(gòu)建激勵(lì)與約束、權(quán)利與義務(wù)雙向?qū)ΨQ的流域公共治理結(jié)構(gòu)，提升全流域治理制度的適應(yīng)性、凝聚性、自主性和包容性。

協(xié)同推進(jìn)全流域大治理，需要建立跨區(qū)域流域水事糾紛矛盾司法化解決機(jī)制。保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治，以確保生態(tài)治理的可持續(xù)，防止“人存政舉，人走政息”的現(xiàn)象發(fā)生?？缧姓^(qū)流域水環(huán)境資源糾紛具有公益性、外部性等特點(diǎn)，在流域下游利害關(guān)系人起訴不能、適格主體怠于起訴的情況下，由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家以起訴等方式對(duì)公益性法律的遵守情況進(jìn)行監(jiān)督，有利于檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)化解流域內(nèi)政府間利益糾紛、解決公地悲劇。2015年1月最高人民法院出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定環(huán)境公益訴訟案件可按流域和生態(tài)區(qū)域?qū)嵭锌缧姓^(qū)劃集中管轄。對(duì)于流域上游轄區(qū)內(nèi)的行政違法行為或者不作為使國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害，導(dǎo)致流域生態(tài)環(huán)境惡化、資源受損的事件，可以由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，即通過(guò)訴諸司法程序來(lái)監(jiān)督上下游政府間“生態(tài)約法”的履行。

提起環(huán)境公益訴訟并不是制度設(shè)計(jì)的最終目的，根本目標(biāo)還是通過(guò)督促行政機(jī)關(guān)依法履職，保護(hù)全流域公共利益，為全流域公眾創(chuàng)造公共價(jià)值。以環(huán)境公益訴訟為基礎(chǔ)的跨行政區(qū)流域水資源司法保護(hù)制度建設(shè)是深化生態(tài)文明制度改革的重要內(nèi)容。在深化全流域環(huán)境公益訴訟這一制度建設(shè)時(shí)，應(yīng)要求當(dāng)事主體具有平等的地位，確立地方政府的公法人地位，依據(jù)平等公正原則、合法合理程序來(lái)解決全流域政府間爭(zhēng)議。這樣一來(lái)，現(xiàn)有制度框架在解決政府間利益糾紛問(wèn)題上的不足能夠得到有效彌補(bǔ)，全流域治理中各種利益的分配也能夠最大限度地體現(xiàn)正義價(jià)值。

參考文獻(xiàn)

[1]《共同抓好大保護(hù)協(xié)同推進(jìn)大治理 讓黃河成為造福人民的幸福河》，《人民日?qǐng)?bào)》，2019年9月20日。

[2] 任維東：《社會(huì)科學(xué)不可缺位水問(wèn)題研究》，《光明日?qǐng)?bào)》，2019年4月13日。

[3] 呂志奎：《全流域治理中政府糾紛管理的制度設(shè)計(jì)》，《中國(guó)國(guó)情國(guó)力》，2017年第3期。

【本文作者為廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)、教授】

責(zé)編：臧雪文 （見習(xí)）/ 羅 婷（見習(xí)）