【摘要】生態(tài)文明制度建設(shè)的最新成果是綠色GDP列入領(lǐng)導(dǎo)干部考核，生態(tài)審計(jì)時(shí)代來臨，它就如一場“大考”， 不僅考核著領(lǐng)導(dǎo)干部， 同時(shí)也在考驗(yàn)著考核者。生態(tài)審計(jì)的“考題”（考核的標(biāo)準(zhǔn)）難以確定，制訂難、評定難，運(yùn)用也難。領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間要自覺擔(dān)當(dāng)起生態(tài)治理責(zé)任，做好“備考”工作。參考生態(tài)審計(jì)的結(jié)果，可以推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部離任生態(tài)審計(jì)常態(tài)化、生態(tài)治理的有序化，還可以推動(dòng)“GDP+綠色GDP”同步發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】生態(tài)審計(jì) 自然資源資產(chǎn) 綠色GDP
【中圖分類號】F239.4 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.15.009
中國改革開放40年的經(jīng)驗(yàn)很多，前30年發(fā)展了經(jīng)濟(jì)，后10年經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)文明并重，這些都是重要的經(jīng)驗(yàn)。生態(tài)文明制度建設(shè)的最新成果是綠色GDP列入領(lǐng)導(dǎo)干部考核，2017年6月26日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十六次會(huì)議，通過了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)暫行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），會(huì)議指出，“實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，要以自然資源資產(chǎn)實(shí)物量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況為基礎(chǔ)，重點(diǎn)審計(jì)和評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹中央路線方針政策、遵守法律法規(guī)、作出重大決策、完成目標(biāo)任務(wù)、履行監(jiān)督責(zé)任等方面情況，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任”。2017年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》，標(biāo)志著生態(tài)審計(jì)試點(diǎn)工作正式拉開帷幕。
“大考”來臨：領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)全面推進(jìn)
黨的十一屆三中全會(huì)以來，歷經(jīng)四十年的改革開放，中國在經(jīng)濟(jì)上取得了舉世矚目的成就，一舉成為世界第二大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國。前30年，中國人以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，推動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但是，伴隨著工業(yè)化、現(xiàn)代化而來的是環(huán)境污染、自然資源資產(chǎn)趨于枯竭。直至近10年來，中國人審視自己發(fā)展道路的不足之后，掀起了生態(tài)文明建設(shè)的高潮。
自黨的十七大提出生態(tài)文明建設(shè)以來，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，中國兼顧了生態(tài)建設(shè)，長期以來被廣為推崇的以GDP來考核領(lǐng)導(dǎo)干部的指標(biāo)體系被詬病，人們強(qiáng)烈要求將綠色GDP同經(jīng)濟(jì)GDP一樣，納入領(lǐng)導(dǎo)干部的考核指標(biāo)體系中。
黨的十八大正式將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，把綠色發(fā)展作為五大新發(fā)展理念之一。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)作出明確部署，提出：“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。”2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出構(gòu)建由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度等八項(xiàng)制度構(gòu)成的生態(tài)文明制度體系，明確要求：“積極探索領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容、方法和評價(jià)指標(biāo)體系。”將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)納入完善生態(tài)文明績效評價(jià)考核和責(zé)任追究制度中，并明確要求2017年出臺(tái)相關(guān)規(guī)定。
習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中進(jìn)一步指出：“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策。”[1]中國對自然資源資產(chǎn)的保護(hù)已經(jīng)上升到了政治的高度，自然資源資產(chǎn)的管理與自然生態(tài)的監(jiān)管，不僅要建立機(jī)構(gòu)，而且要做好考核工作。生態(tài)保護(hù)的重大舉措能否落地，關(guān)鍵看領(lǐng)導(dǎo)干部，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，生態(tài)審計(jì)就是必不可少的制度。
中國已經(jīng)向綠色GDP成功轉(zhuǎn)型，其速度之快令世界震驚。2010年彼得·圣吉發(fā)出疑問：“五十年后，中國人是用GDP增長來衡量進(jìn)步，還是用人民的健康福祉來衡量進(jìn)步？……我們那時(shí)會(huì)計(jì)算中國占世界GDP的比重，還是計(jì)算她占世界可再生能源生產(chǎn)的比重？”[2]西方學(xué)者看待中國轉(zhuǎn)型時(shí)，常常忽視在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下轉(zhuǎn)型的決心和行動(dòng)力。中國人用了10年左右的時(shí)間，下了大決心全面推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，領(lǐng)導(dǎo)干部離任的自然資源資產(chǎn)“大考”時(shí)代來臨。
“大考”題難：領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)困境
自2017年6月26日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)暫行規(guī)定》，至2017年11月29日人民日報(bào)及新華網(wǎng)等媒體報(bào)道中辦國辦印發(fā)《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》，媒體的解讀鋪天蓋地，卻仍不見規(guī)定或試點(diǎn)方案見諸報(bào)端或網(wǎng)站?？梢娚鷳B(tài)審計(jì)在推進(jìn)過程中，中央極為慎重。生態(tài)審計(jì)就是一場“大考”，不僅“大考”出題（標(biāo)準(zhǔn)）難，評分也難，最后的結(jié)果應(yīng)用同樣難。
領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)制定難。根據(jù)媒體的解讀，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法依規(guī)對主要領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況進(jìn)行的審計(jì)。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)內(nèi)容主要包括：“貫徹執(zhí)行中央生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署情況，遵守自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)情況，自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大決策情況，完成自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)情況，履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督責(zé)任情況，組織自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)資金征管用和項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行情況，履行其他相關(guān)責(zé)任情況。”[3]
生態(tài)環(huán)境是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)，“它包括地球，連同它擁有的土壤和礦產(chǎn)資源、淡水和咸水、大氣、氣候和天氣、從最簡單到最復(fù)雜的動(dòng)物和植物即生物，以及最終來自太陽的能量。……自然環(huán)境或環(huán)境等同于生態(tài)系統(tǒng)，它們是生態(tài)群落與其有機(jī)環(huán)境的結(jié)合體，而自然環(huán)境或生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)模大小不等，小到一片沼澤，大到‘生態(tài)圈’，及地球的整個(gè)表面和大氣連同其所有的居民”[4]。領(lǐng)導(dǎo)干部離任的生態(tài)審計(jì)，其對象就是這樣的一個(gè)復(fù)雜的“環(huán)境”系統(tǒng)。將生態(tài)環(huán)境量化后，作為審計(jì)的對象，確立這樣的量化標(biāo)準(zhǔn)難度很大。
其一，生態(tài)圈是一個(gè)復(fù)雜的自然環(huán)境體系，自從有了人類，人類生產(chǎn)生活對生態(tài)的破壞一直存在，總體來說在工業(yè)革命之前這種破壞是有限的，工業(yè)革命之后，由于內(nèi)燃機(jī)的發(fā)明，煤炭、石油的使用，環(huán)境破壞日趨嚴(yán)重。全球規(guī)模的環(huán)境破壞則是從20世紀(jì)開始的，20世紀(jì)中葉，人類從這種環(huán)境破壞中驚醒，開始重視和研究生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)課題。“環(huán)境問題是一個(gè)由多種因素交織而成的，具有復(fù)雜而又有復(fù)合結(jié)構(gòu)的問題。它要通過生物學(xué)、氣象學(xué)等自然科學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等社會(huì)科學(xué)的共同努力進(jìn)行綜合研究才能解決。”[5]研究對象的復(fù)雜性、研究學(xué)科的復(fù)合性，決定了要對生態(tài)環(huán)境做一個(gè)精準(zhǔn)計(jì)量是極為艱難的。在短短的幾十年里，理論界并沒有建構(gòu)起一個(gè)完整的理論體系。在這樣的背景下，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)制定難。
其二，從自然屬性上看，資源、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)三者密不可分。自然資源資產(chǎn)，有的可再生，有的不可再生。不可再生資源用一點(diǎn)少一點(diǎn)，將其列入生態(tài)審計(jì)范疇，就有一個(gè)適量的問題，如采礦，開采多少才是符合生態(tài)又符合發(fā)展需求的呢？這個(gè)問題就需要深入的理論研究，才能制訂出一個(gè)可行的標(biāo)準(zhǔn)來；自然環(huán)境體系更具復(fù)雜性，其生態(tài)保護(hù)的量化標(biāo)準(zhǔn)也有待確定。資源、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)三者之間的辯證關(guān)系，也是一個(gè)需要深入研討的課題，領(lǐng)導(dǎo)干部任職的時(shí)間是有限的，在這一有限的時(shí)間段內(nèi)，資源、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)這些系數(shù)發(fā)生了多大的變化，變化的原因又是什么，難以用一個(gè)精準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，需要理論上的創(chuàng)新。
其三，從管理屬性上看，相對分割的管理體制正被逐漸打破。生態(tài)審計(jì)不僅僅是審計(jì)部門的工作，它打破了審計(jì)的界限，滲透到了政府的諸多部門，正如生態(tài)是一個(gè)體系一樣，這個(gè)體系涉及到的部門都是生態(tài)審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的制作者；它還涉及到了黨政領(lǐng)導(dǎo)體制，我國現(xiàn)有的決策體制決定了許多重大決策往往是在地方黨委常委會(huì)上作出的，因此，黨政同責(zé)就十分有必要納入審計(jì)的范疇。因?yàn)樯婕安块T的面廣，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)制定難。
其四，從實(shí)際操作上看，將中央對領(lǐng)導(dǎo)干部履行生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)責(zé)任要求統(tǒng)一納入到生態(tài)審計(jì)工作中來，以一項(xiàng)工作（標(biāo)準(zhǔn)）達(dá)到諸多目標(biāo)，這樣的標(biāo)準(zhǔn)的制定絕非易事。
領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)評定難。首先，《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)暫行規(guī)定》與《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》，這兩個(gè)中央級別的文本主要提供的是原則性“考題”，這與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有著較大的差異。領(lǐng)導(dǎo)干部離任的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要指領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間財(cái)政財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)合法和效益方面的審計(jì)，它有嚴(yán)格、規(guī)范的會(huì)計(jì)賬目做基礎(chǔ)，有著幾十年來成熟的審計(jì)體系做技術(shù)支撐，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)已經(jīng)非常成熟與有效，爭議極少。但是，生態(tài)審計(jì)是新問題新現(xiàn)象，中央級別的文件規(guī)定較為抽象，它可以提供審計(jì)的大方向，還需要地方創(chuàng)造性制訂具體的操作規(guī)定。這說明，生態(tài)審計(jì)“大考”只有原則性的“考題”，還需要具體的操作性的“考題”作補(bǔ)充。審計(jì)評定的標(biāo)準(zhǔn)還處于完善過程中，那么評定（評分）工作難做，就不難理解了。
其次，我國生態(tài)審計(jì)起步晚（發(fā)達(dá)國家并沒有早多少）。“直到1999年，環(huán)境審計(jì)才作為我國審計(jì)理論的研究重點(diǎn)，……環(huán)境審計(jì)涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、工程學(xué)等方面的綜合知識，環(huán)境審計(jì)的難度和廣度對審計(jì)人員的素質(zhì)提出了較高要求。”[6]生態(tài)審計(jì)剛剛起步，從事生態(tài)審計(jì)的人才嚴(yán)重不足，其理論水平也跟不上時(shí)代發(fā)展的需要，即便有完備的“考題”，當(dāng)前“評分人”自身還存在著一個(gè)學(xué)會(huì)如何“打分”的問題。
再次，十九大報(bào)告指出：“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。”[7]生態(tài)審計(jì)不是單一要素的審計(jì)，它是對“山水林田湖草系統(tǒng)”的整體審計(jì)。中國幅員遼闊，各地的“山水林田湖草”系統(tǒng)各不相同，有的是以沙漠為主，有的是以湖海灘涂為主，有的是以森林為主，差異極大，因此，不能以一個(gè)審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)領(lǐng)全國，只能由中央制定原則方案，地方制定具體操作方案，即生態(tài)審計(jì)“大考”由各地方的“小考”為主要形式。各地的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的不一致，就出現(xiàn)了各地審計(jì)結(jié)果是否科學(xué)的問題。地方“小考”的“考題”是否科學(xué)，也需要有一定的評定機(jī)構(gòu)來考評。生態(tài)審計(jì)剛起步，標(biāo)準(zhǔn)評定就是一個(gè)難題。
領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用難。從資源環(huán)境的特性上看，“到了20世紀(jì)的后半期，環(huán)境問題已經(jīng)全球化，并呈現(xiàn)出‘全方位’的鮮明特點(diǎn)。上至臭氧層，下至地下水體，大至全球氣候體系，小到遺傳基因，無不呈現(xiàn)出令人擔(dān)憂的退化或惡化的跡象，由于各個(gè)要素之間復(fù)雜的相互聯(lián)系，環(huán)境問題呈現(xiàn)出明顯的‘牽一發(fā)而動(dòng)全身’的特點(diǎn)”[8]。環(huán)境問題“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間環(huán)境問題出現(xiàn)的原因與其行為的因果關(guān)系有時(shí)難以判定，區(qū)域內(nèi)生態(tài)變好，可能是長期以來生態(tài)自然修復(fù)或前任任職期間修復(fù)而今收獲的結(jié)果；也可能是因周邊地區(qū)生態(tài)修復(fù)，區(qū)域整體生態(tài)轉(zhuǎn)好的結(jié)果，反之亦然。加上，生態(tài)環(huán)境治理是一個(gè)長期的艱巨的任務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)干部任期有限，環(huán)境治理無限，不治可能變壞；治理，在任期內(nèi)不一定有成效。所以根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生態(tài)審計(jì)評定后，如何正確運(yùn)用這個(gè)結(jié)果存在著一定的困難。
從生態(tài)審計(jì)工作的重要性來看，它是中央改革部署的，符合國家利益，符合人類命運(yùn)共同體的利益。中國生態(tài)文明建設(shè)到了需要進(jìn)行生態(tài)審計(jì)的時(shí)候了，對自然資源資產(chǎn)實(shí)行質(zhì)和量的變化狀態(tài)的評定，是加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國的需要。但生態(tài)審計(jì)對于地方政府來說，就是巨大的壓力，生態(tài)治理的任何進(jìn)步，都是需要地方政府花大力氣的，尤其是生態(tài)治理的投入與經(jīng)濟(jì)建設(shè)往往爭奪資金，生態(tài)治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對，投入大、周期長，且成效低。這就導(dǎo)致地方政府制定的具體操作性的生態(tài)審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)可能不高，審計(jì)結(jié)果運(yùn)用科學(xué)性存疑。
“大考”備考：領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間自然資源資產(chǎn)保護(hù)建議
領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間要擔(dān)當(dāng)自然資源資產(chǎn)保護(hù)責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)困境，并不能成為領(lǐng)導(dǎo)干部不履責(zé)的理由，恰恰相反，領(lǐng)導(dǎo)干部在認(rèn)清生態(tài)文明建設(shè)的重要性之后，應(yīng)自覺擔(dān)當(dāng)起保護(hù)自然資源資產(chǎn)的責(zé)任。
當(dāng)我們確立了“綠水青山就是金山銀山”理念的時(shí)候，“GDP+綠色GDP”雙重考核的時(shí)代真實(shí)地來臨了，這是中國特色社會(huì)主義的生態(tài)文明建設(shè)。雖然全球環(huán)境問題具有綜合性和復(fù)雜性，“不僅關(guān)系到國際社會(huì)多層次、多種類的行為體，而且涉及工業(yè)生產(chǎn)、糧食、人口、貿(mào)易等多個(gè)領(lǐng)域，需要建立起全球性、網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)調(diào)機(jī)制，以協(xié)調(diào)各領(lǐng)域、各部門的政策和行為”[9]，但是，中國特色社會(huì)主義的生態(tài)文明建設(shè)排除一切干擾，堅(jiān)定地走生態(tài)審計(jì)道路。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要認(rèn)清形勢，在任職期間應(yīng)把握住生態(tài)文明建設(shè)的大方向，不管環(huán)境治理難度多么大，也要自覺擔(dān)當(dāng)起自然資源資產(chǎn)的保護(hù)之責(zé)。這符合中央的精神，更符合人民對美好生活的需求。
推進(jìn)生態(tài)審計(jì)的目的是推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間應(yīng)該自覺地?fù)?dān)當(dāng)起責(zé)任。被動(dòng)地履行責(zé)任，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)過程中就可能有瑕疵，生態(tài)治理和生態(tài)修復(fù)工作的成效就可能不那么顯著。主動(dòng)擔(dān)責(zé)，可以獲得更好的環(huán)境收益，“備考”得當(dāng)由此也可以獲得更高的生態(tài)審計(jì)“評分”。這既有利于地球環(huán)境，也有利于工作績效的考核，于人于己雙贏。
領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間要?jiǎng)?chuàng)新自然資源資產(chǎn)保護(hù)方式。創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)的保護(hù)方式，是生態(tài)審計(jì)“大考”的重要“備考”手段。“備考”的手段是多種多樣的，各地已經(jīng)有了許多創(chuàng)新手段。概括起來主要有：
一是遵規(guī)中局部創(chuàng)新。大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部在其任職期間，仍然把工作重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展是絕對不能松懈的，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，尤其是全球經(jīng)濟(jì)下滑期，國內(nèi)許多地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展同樣面臨著巨大的考驗(yàn)，許多地方政府的領(lǐng)導(dǎo)干部無暇將其工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到生態(tài)治理上來，只能做到貫徹執(zhí)行中央生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策工作，遵守自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)保護(hù)法律法規(guī)。在無法做到更深入地生態(tài)治理時(shí)，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)干部往往會(huì)在局部創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)工作，如在城市化進(jìn)程中引入現(xiàn)代城市綠色理念，保留更多的綠地或建城市街心公園，即便是在寸土寸金之地也要留下公眾活動(dòng)的小面積“綠水青山”；有的地方領(lǐng)導(dǎo)干部在治理河湖過程中，沿河湖建設(shè)綠道、濕地公園等。公眾也能切身體會(huì)到政府的確在為民做好生態(tài)保護(hù)工作，公眾在美好生活不斷得到“滿足”的過程中，對領(lǐng)導(dǎo)干部贊頌不斷。
二是因地而政策創(chuàng)新。自然資源資產(chǎn)保護(hù)是多方向的，履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)保護(hù)監(jiān)督責(zé)任、組織自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)資金征管工作，也是生態(tài)保護(hù)的重要內(nèi)容。有的地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部，在政策方面下足了功夫，如制訂地方生態(tài)補(bǔ)償辦法，根據(jù)“誰污染，誰治理”原則責(zé)令相應(yīng)單位或個(gè)人進(jìn)行環(huán)境修復(fù)。加強(qiáng)生態(tài)監(jiān)督、推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償、責(zé)令生態(tài)修復(fù)，這些都是根據(jù)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)所進(jìn)行的政策創(chuàng)新工作。它也能提高生態(tài)治理績效，并得到公眾的好評。
三是革命性的制度創(chuàng)新。生態(tài)保護(hù)工作，有時(shí)需要有革命性的思維。生態(tài)文明建設(shè)需要花“成本”，且在一個(gè)相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)可能無“效益”。大多數(shù)地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部在進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)時(shí)，會(huì)做周詳?shù)目剂?。在個(gè)別地區(qū)，領(lǐng)導(dǎo)干部以大智慧、大決心堅(jiān)定走綠色發(fā)展道路。如三江源國家公園體制的建立，當(dāng)?shù)卣畬幙山?jīng)濟(jì)慢發(fā)展，也要綠色大發(fā)展。在中央少資金支持、自身不增編的前提下，硬是搞起了國內(nèi)第一套國家公園體制，并成為了全國推進(jìn)國家公園體制的范本。制度創(chuàng)新投入巨大，短期內(nèi)當(dāng)?shù)乜赡苁找嫔?，但是一些重大的生態(tài)保護(hù)決策，可能造福全流域，甚至造福地球。這樣的生態(tài)審計(jì)“備考”，正是公眾期盼的。
領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間要利用自然資源資產(chǎn)保護(hù)收益。人們常習(xí)慣性地認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)保護(hù)是凈投入無收益的事。這其實(shí)是一種誤解，并非所有的生態(tài)文明建設(shè)是無收益的，有許多生態(tài)商業(yè)是有利可圖的。領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間要充分利用資源資產(chǎn)保護(hù)的收益，以利益吸引更多的企業(yè)投入到有利可圖的生態(tài)建設(shè)中來。
讓投入有產(chǎn)出，這是市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。生態(tài)建設(shè)的投入，也是資本，也應(yīng)該得到相應(yīng)的利潤收益。領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間，不僅要做好政府投入公益性的自然資源資產(chǎn)保護(hù)工作，還要充分利用市場，充分挖掘有利可圖的生態(tài)商業(yè)，吸引市場主體到生態(tài)文明建設(shè)中來。
有利可圖的生態(tài)商業(yè)，其實(shí)是非常常見的。如廢舊資源回收業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)業(yè)，有的地方創(chuàng)新性地發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、綠色旅游業(yè)。一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部在政府資源有限的前提下，以政策吸引商業(yè)從事有利于生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)，這樣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Υ?，符合市場發(fā)展需要，生態(tài)商業(yè)正在形成一個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈。生態(tài)商業(yè)減少甚或消除污染制造主體、環(huán)境破壞的主體，這是保護(hù)自然資源資產(chǎn)的另一條新路，也是公眾對領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)審計(jì)“備考”點(diǎn)“贊”的靚點(diǎn)。
“大考”參考：領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果應(yīng)用
生態(tài)審計(jì)工作才剛剛開始，這場“大考”考核的對象幾乎是全方位的、多重的，無論是被考核者，還是考核者，都在“被考核”中。因此，這場“大考”（生態(tài)審計(jì)）的結(jié)果，在短期內(nèi)其主要功能應(yīng)該是促進(jìn)生態(tài)文明體制機(jī)制的全面完善。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的結(jié)果應(yīng)用，在短期內(nèi)應(yīng)側(cè)重于生態(tài)文明制度的完善，包括生態(tài)審計(jì)制度的完善。
參考“大考”結(jié)果，推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部離任生態(tài)審計(jì)常態(tài)化。一個(gè)制度的完善需要一個(gè)過程，當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)這項(xiàng)工作剛剛起步，但是，生態(tài)審計(jì)（綠色GDP）目標(biāo)已經(jīng)明確，不可動(dòng)搖。將生態(tài)環(huán)境列為領(lǐng)導(dǎo)干部離任的必選項(xiàng)，對于經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變無疑有著極大的推動(dòng)作用，它讓領(lǐng)導(dǎo)干部不得不打消“只重經(jīng)濟(jì)，不重環(huán)境”的片面的GDP發(fā)展理念，它是更為先進(jìn)的發(fā)展理論。
將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)作為一場“大考”來落實(shí)，可以推動(dòng)地方政府抓緊制定地方環(huán)境保護(hù)的制度體系，推動(dòng)地方政府將區(qū)域環(huán)境審計(jì)規(guī)范化和常態(tài)化。
這場“大考”的結(jié)果出來之后，它倒逼地方政府對環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行全面的深入和提升。“山水林田湖草”系統(tǒng)，各地區(qū)域性差異大，地方政府可以根據(jù)不同的區(qū)域性特征來制訂完善的區(qū)域生態(tài)審計(jì)指標(biāo)體系。沒有領(lǐng)導(dǎo)不愿意在自己任職期間出生態(tài)政績，而政績往往要有顯示度，各地“山水林田湖草”系統(tǒng)有著不同的自然特點(diǎn)，這就需要地方領(lǐng)導(dǎo)干部根據(jù)本地特點(diǎn)，制訂優(yōu)先建設(shè)的生態(tài)系統(tǒng)，它可能是“林”，也可能是“水”或“草”，總之，過去不太重視的環(huán)境保護(hù)工作，現(xiàn)在總會(huì)有一個(gè)或多個(gè)方面得到保護(hù)或修復(fù)，而且當(dāng)?shù)卣畷?huì)自覺地將最能做好的生態(tài)治理事項(xiàng)列為考核指標(biāo)體系，這可能出自“自利”的目的，但它對環(huán)境建設(shè)來說并非不好。環(huán)境保護(hù)及生態(tài)治理指標(biāo)體系一旦建立，就是不可逆的，這一任領(lǐng)導(dǎo)確立了某些生態(tài)治理目標(biāo)及其指標(biāo)體系，下一任領(lǐng)導(dǎo)就只能做得更好，而不可能倒行降低指標(biāo)難度。
當(dāng)生態(tài)審計(jì)“大考”考上一些年后，生態(tài)審計(jì)的理論、方法、指標(biāo)體系將會(huì)日益成熟，可以預(yù)見在不久的未來，綠色GDP考核的作用就會(huì)顯現(xiàn)。“GDP+綠色GDP”并列發(fā)展模式，將會(huì)常態(tài)化，人民的美好生活將更有保障。
參考“大考”結(jié)果，推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部在任生態(tài)治理有序化。生態(tài)審計(jì)“大考”來臨之后，全國各地的生態(tài)審計(jì)指標(biāo)體系都在陸續(xù)的構(gòu)建之中，大體上可以分為三大類：一是生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)審計(jì)指標(biāo)。具體為：自然資源基礎(chǔ)指標(biāo)，包括水資源、氣候、土地資源、自然資源消耗、生物多樣性等；經(jīng)濟(jì)質(zhì)量指標(biāo)，包括能源利用效率、基礎(chǔ)材料利用效率、環(huán)境效應(yīng)等。二是環(huán)境惡化審計(jì)指標(biāo)。具體為：大氣污染、水體污染、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染等。三是生態(tài)治理審計(jì)指標(biāo)。具體為：環(huán)境保護(hù)指標(biāo)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)、節(jié)約資源指標(biāo)、政府治理指標(biāo)等。
當(dāng)這些指標(biāo)體系確立之后，各地方政府就會(huì)將其法律化，成為必須執(zhí)行的有效的法律文件。在硬約束下，不管是哪一任領(lǐng)導(dǎo)干部都得嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)保護(hù)工作。因?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)也是“政績”，不同的領(lǐng)導(dǎo)在任期間，就可能一步一步落實(shí)指標(biāo)體系中的目標(biāo)，根據(jù)一般的規(guī)律，最容易治理的生態(tài)目標(biāo)往往會(huì)被最先落實(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部一任接一任地將生態(tài)治理的接力棒往下傳時(shí)，事實(shí)上就是有序地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。由易而難，步步推進(jìn)，不管有多難的工作，都會(huì)在有序推進(jìn)中解決掉。當(dāng)前最難且沒有看到拐點(diǎn)到來的“霧霾”治理，也讓我們看到了希望，應(yīng)該說隨著生態(tài)審計(jì)的深入，尤其是全國各地紛紛落實(shí)生態(tài)治理目標(biāo)，任何環(huán)境難題中國人都有信心將其往好的方向扭轉(zhuǎn)。
參考“大考”結(jié)果，推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部促經(jīng)濟(jì)與生態(tài)同步化。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，表面上看，是孤立的制度，事實(shí)上“生態(tài)審計(jì)，常常需要林業(yè)、土地、環(huán)保等部門予以協(xié)調(diào)、配合，因此，生態(tài)環(huán)境審計(jì)的順利開展，需要有良好的制度保證”[10]。生態(tài)審計(jì)這項(xiàng)制度推行，不僅涉及到生態(tài)治理，更涉及到多部門的協(xié)作，它與經(jīng)濟(jì)發(fā)展既有一定的沖突，也可以形成優(yōu)勢互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)同步發(fā)展。
生態(tài)審計(jì)“大考”結(jié)果的運(yùn)用，既讓我們認(rèn)識到，任何時(shí)候經(jīng)濟(jì)發(fā)展都不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)，我們的美好生活不僅要有充裕的物質(zhì)生活，也要有青山綠水、藍(lán)天白云。生態(tài)審計(jì)迫使各地方政府深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。
另外，生態(tài)審計(jì)“大考”結(jié)果的運(yùn)用，也讓領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識到，現(xiàn)代的發(fā)展是經(jīng)濟(jì)與生態(tài)同步的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有時(shí)與生態(tài)建設(shè)會(huì)有沖突，但是并非沒有兩者同步發(fā)展的可能。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部將會(huì)關(guān)注創(chuàng)新性的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，未來一批新的產(chǎn)業(yè)會(huì)出現(xiàn)，新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)將會(huì)在生態(tài)產(chǎn)業(yè)上出現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)與生態(tài)同步發(fā)展是完全可能的。
（本文系國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“政府生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究”成果，項(xiàng)目編號：15AGL019；同時(shí)系南京審計(jì)大學(xué)“政府審計(jì)與政府治理基礎(chǔ)理論研究”項(xiàng)目成果）
注釋
[1]習(xí)近平：《在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年，第23～24頁。
[2]［美］彼得·圣吉：《必要的革命》，北京：中信出版社，2010年，中文版序言Ⅵ。
[3]審計(jì)署負(fù)責(zé)人：《就〈領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）〉答記者問》，《人民日報(bào)》，2017年11月29日，第6版。
[4]［美］唐納德·休斯：《什么是環(huán)境史》，北京大學(xué)出版社，2008年，第2～3頁。
[5]［日］巖佐茂：《環(huán)境的思想》，北京：中央編譯出版社，2006年，第7頁。
[6]王喬羽：《基于生態(tài)文明建設(shè)的環(huán)境審計(jì)研究》，《中國市場》，2014年第12期，第135頁。
[7]習(xí)近平：《在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年，第24頁。
[8][9]王帆：《人類命運(yùn)共同體——全球治理的中國方案》，長沙：湖南人民出版社，2017年，第245頁。
[10]邊靜：《生態(tài)審計(jì)研究》，《中國內(nèi)部審計(jì)》，2010年第5期，第35頁。
Ecological Audit: A Major Test for the Retiring Leading Officials
Zhang Jinsong
Abstract: The latest institutional achievement in ecological progress is that the green GDP has been included in the evaluation of the leading officials. The ecological audit is like a "major test" for both the leading officials and the evaluators. The "test questions" (the criteria for evaluation) of the ecological audit are difficult to determine, and the evaluation and application are also difficult. The leading officials should consciously assume responsibility for ecological governance during their tenure and do a good job in "preparing for the test". By referring to the results of the ecological audit, it is possible to make ecological audit a regular practice for the retiring leading officials, and promote the orderly ecological governance and the co-development of "GDP+green GDP".
Keywords: ecological audit, natural resource assets, green GDP
張勁松，南京審計(jì)大學(xué)國家治理與國家審計(jì)研究院教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)樾姓芾?、政府生態(tài)治理。主要著作有《生態(tài)型區(qū)域（蘇南）治理中的政府責(zé)任》《政府關(guān)系》《生活中的生態(tài)文明》等。
責(zé) 編／馬冰瑩
