【摘要】長三角區(qū)域是我國經濟發(fā)展的“精華地帶”，將“長三角一體化發(fā)展”上升為國家戰(zhàn)略是我國新發(fā)展階段“區(qū)域創(chuàng)新”推進經濟社會發(fā)展的又一重大舉措。落實區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略，要求各類社會主體創(chuàng)新發(fā)展理念。踐行區(qū)域合作機制創(chuàng)新，政府工作機制創(chuàng)新是關鍵性一環(huán)。當下在啟動推進一體化戰(zhàn)略的具體工作中，基礎設施建設的一體化必須先行落實到位，產業(yè)布局和產業(yè)發(fā)展的一體化應當成為工作協(xié)調的主體內容，一體化發(fā)展還需要由國家層面的管理體制創(chuàng)新支持。

【關鍵詞】長三角一體化發(fā)展 區(qū)域合作機制 政府工作機制 創(chuàng)新

【中圖分類號】F127 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.14.005

“長三角一體化”國家戰(zhàn)略的提出，既是對長三角經濟社會發(fā)展基礎和發(fā)展能力的充分肯定，也是在新發(fā)展階段著力提升國家綜合實力、應對國際經濟環(huán)境變化、提高參與國際競爭能力的重大舉措。區(qū)域一體化發(fā)展的新的戰(zhàn)略定位，是中央對長三角發(fā)展注入的一個新的“概念資產”。由此喚起社會各界對長三角經濟社會發(fā)展意義的認識提升至新的高度，成為思考經濟社會發(fā)展各項工作的新的基準和標桿，激發(fā)社會各界對長三角區(qū)域發(fā)展的觀念加以調整優(yōu)化，以落實執(zhí)行國家戰(zhàn)略的新要求，對既有的各類資源存量予以盤點，對發(fā)展增量籌措和具體投放加以協(xié)整。特別需要做到以創(chuàng)新引領行動，對既有的發(fā)展機制予以優(yōu)化、對發(fā)展動力予以鞏固加強，使發(fā)展效能得到進一步提升。

“長三角一體化發(fā)展”上升為國家戰(zhàn)略“水到渠成”

基于地理空間、交通網絡、河道水系等自然條件和經濟貿易、人文交流等社會條件，一直以來，彼此緊鄰的長三角地區(qū)三省一市（上海、江蘇、浙江和安徽，簡稱“滬蘇浙皖”）在不同的經濟社會活動領域、不同的交往組織形式層面和不同的經濟社會主體之間，有著廣泛的、形式多樣的合作關系。受制于宏觀經濟的體制環(huán)境，這種合作關系被納入到一定的經濟社會管理體系，發(fā)揮著大小不等的合作共贏的功效。然而，這種客觀自發(fā)的竭誠合作關系受制于大的體制環(huán)境，經歷了三個不同的發(fā)展階段。

在傳統(tǒng)的中央集中計劃管理體制條件下，這種長三角區(qū)域合作關系被鑲嵌在自上而下的行政層級秩序之中，更多地以政府行政層級自上而下縱向傳遞安排合作任務、以行政力量維系合作方式。就經濟活動內容和實際績效而言，自然也存在政府的行政評價與具體承擔執(zhí)行的企業(yè)主體評價之間的乖離。而統(tǒng)收統(tǒng)支的體制也不需要企業(yè)太多關心合作的成本收益。

改革開放以來，經過了經濟體制轉軌和建設社會主義市場經濟體制的努力，地方政府之間的GDP競賽和企業(yè)法人獨立性的不斷加強，市場的橫向的信息傳遞方式使區(qū)域范圍內的各類經濟社會事務的合作關系不斷發(fā)育，特別是在經濟活動領域，企業(yè)的產品生產和營銷所需要的各類生產要素的配伍，使企業(yè)之間自覺選擇市場分工開展合作，在此基礎上，也培育了一批相對高層次意義的產業(yè)項目聯(lián)合投資、科技研發(fā)聯(lián)盟合作、園區(qū)設置開發(fā)行動的合作等新方式。也正是這些合作關系發(fā)育進一步啟發(fā)了區(qū)域合作關系自覺地追求不斷拓展深化。

伴隨以上兩個階段的區(qū)域合作進程，中央政府嘗試采取積極的姿態(tài)，希冀能夠發(fā)揮好對區(qū)域合作關系發(fā)展的領導協(xié)調作用，也曾探索過組建合作協(xié)調機構，發(fā)揮政府組織市場、促進合作關系發(fā)育的作用。第一個階段，最早在上個世紀八十年代初就曾組建了“上海經濟區(qū)規(guī)劃辦公室”，承擔規(guī)劃協(xié)調省市之間合作關系。受傳統(tǒng)的計劃經濟體制的束縛，這種主觀的愿望由于難以找到準確處理合作利益關系的有效手段，而無法實現(xiàn)。第二個階段，1990年，國家啟動浦東新區(qū)開發(fā)，引發(fā)人們對長江三角洲和長江流域的協(xié)同發(fā)展期待，由長三角區(qū)域的15個城市共同發(fā)起“長三角城市經濟合作協(xié)調會”，參加的城市數(shù)量也經過了幾次擴圍，參加協(xié)調會的人員層級也由城市政府相關部門到副市長、市長。2005年，正式形成由滬蘇浙三省市委書記、省長參加的每年一次的高層會議，2008年開始，安徽省正式加入長三角大家庭，標志著長三角區(qū)域合作正式進入第三個階段。這里的階段遞進也從一個側面標注了我國經濟體制轉軌和市場機制發(fā)育程度的三個階段。黨的十九大以后，2018年初，由上海市發(fā)起共同組建“長三角區(qū)域合作辦公室”，形成“決策層”“協(xié)調層”和“執(zhí)行層”的新工作機制，共同研究制定《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動計劃（2018～2020年）》，為實質性推動一體化發(fā)展設計行動方案和具體公布工作項目執(zhí)行安排。

長三角三省一市是中國經濟發(fā)展的“精華地帶”。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，長三角國土面積占全國不到1/26，常住人口占全國約1/6，經濟總量占全國約1/4。[1]這幾個主要數(shù)據(jù)告訴我們長三角區(qū)域人口密度大、經濟密度高，經濟運行的產業(yè)和投資存量大、產出效率高。三省一市經濟社會構造和發(fā)展態(tài)勢各具特色、優(yōu)勢互補。上海綜合服務功能齊全，江蘇經濟實力強，浙江民營經濟活躍，安徽面積大且具備后發(fā)優(yōu)勢。正是順應社會主義市場經濟內生的發(fā)展規(guī)律，對區(qū)域發(fā)展所取得成就和合作態(tài)勢的充分肯定，“長三角一體化發(fā)展”正式上升成為國家戰(zhàn)略，對帶動全國經濟轉向高質量發(fā)展提出新的更高要求。

以國家戰(zhàn)略新定位刷新區(qū)域發(fā)展理念、創(chuàng)新發(fā)展機制

受制于省域經濟之間的行政區(qū)劃，在工商管理和市場監(jiān)督、財政稅收和金融監(jiān)管、人口就業(yè)和社會保障等以省市設定統(tǒng)計考核和結算主體對象的體制下，容易滋生“地方保護主義”和“本位主義”的決策思維和利益得失評價取向，特別是體制轉軌進程中，中央地方關系調整的“分權”演進和圍繞關注經濟增長的“GDP競賽”行為慣性，客觀上在省域地方之間圍繞產業(yè)投資和產業(yè)布局、企業(yè)組織和規(guī)模經濟、企業(yè)發(fā)展中的營銷和物流體系配套發(fā)育安排、企業(yè)技術進步和品牌建設投入、環(huán)境治理和交通網絡體系等經濟活動中，存在著囿于局部利益考慮的“行為本能”，由此產生發(fā)展決策視野上的桎梏，不利于形成國家參與全球競爭的綜合實力的整合提升。改革開放前期對外開放引進外資的諸多案例，就是具體例證，給我們以最直接的警示。

正是這樣，對標“長三角一體化發(fā)展”的國家戰(zhàn)略，需要各類社會主體認真總結改革開放發(fā)展進程所積累的經驗教訓，結合全球經濟發(fā)展的新特點、我國經濟發(fā)展方式從追求增長數(shù)量轉向發(fā)展質量的新要求，刷新發(fā)展理念，謀全局、謀長遠，以區(qū)域經濟一體化建設要求，創(chuàng)新區(qū)域合作機制，圍繞范圍和規(guī)模經濟的綜合成本收益評價、追求經濟發(fā)展規(guī)劃和行動的長期效應，以是否有利于國家綜合競爭實力和有利于培育積蓄可持續(xù)發(fā)展能力，思考、規(guī)劃、實施經濟社會工作和具體行動。

黨的十八大以來，中國經濟進入全面深化改革和經濟發(fā)展的新的階段，伴隨經濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，以供給側結構性改革為主線的經濟發(fā)展宏觀管理手段取得一定成效，與之相伴隨的區(qū)域經濟發(fā)展安排也有相應調整。2017年10月召開的黨的十九大提出了“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現(xiàn)代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標”。在具體行動措施上，明確了“實施區(qū)域協(xié)調戰(zhàn)略”，“創(chuàng)新引領率先實現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制”。[2]長三角“三省一市”在落實十九大報告所提出的工作任務中，已經采取有力舉措，根據(jù)2018年4月26日習近平總書記對長三角區(qū)域發(fā)展的工作批示，組織研究制訂“一體化發(fā)展三年行動計劃”，及時召開主要領導人座談會，決策審議并確定一體化發(fā)展階段工作目標，聯(lián)合組建起專司一體化推進的工作協(xié)調機構、加強政府職能協(xié)調力量，聚焦關鍵領域，圍繞交通能源、科創(chuàng)、產業(yè)、信息化、信用、環(huán)保、公共服務、商務金融等12個合作專題，形成一批項目化、可實施的工作任務，落實具體執(zhí)行主體和任務完成時限，創(chuàng)新健全決策、協(xié)調和執(zhí)行一體化工作機制，開創(chuàng)出一體化發(fā)展的工作新局面。

推進區(qū)域一體化項目的實施，需要政府與企業(yè)之間有科學的分工，處在市場競爭環(huán)境下的企業(yè)，既有競爭的壓力又有利益的驅動，伴隨改革的深化和市場發(fā)揮資源配置的決定性作用不斷加強，區(qū)域一體化發(fā)展要求企業(yè)能夠更好地運用分工原理，在組織創(chuàng)新和經營創(chuàng)新方面，善于運用聯(lián)合聯(lián)盟等合作形式，接受市場的考驗，找準自身發(fā)展的位置，把握新的發(fā)展機會。

政府工作機制創(chuàng)新是落實實施“區(qū)域一體化”發(fā)展戰(zhàn)略的關鍵

所謂區(qū)域“一體化”發(fā)展，首先是一個空間的概念，在區(qū)域空間內的經濟社會發(fā)展富有創(chuàng)新活力，區(qū)域內多主體（包括各級政府、社會組織和企業(yè)）之間自覺形成積極的協(xié)商適應調整的工作機制，遵循經濟技術的客觀規(guī)律要求，不受行政區(qū)劃的體制束縛或區(qū)隔分離，彼此協(xié)同、有序分工，結成有機的經濟合作關系，以促成區(qū)域整體的產業(yè)鏈優(yōu)化，增強區(qū)域整體市場競爭能力。

對照以上“一體化”發(fā)展的工作機制內容，首先要求區(qū)域內不同層級政府與相鄰區(qū)域間政府工作機制的創(chuàng)新。政府所承擔的服務本區(qū)域經濟社會發(fā)展的職能，涉及到產業(yè)準入和工商秩序規(guī)則、人才政策和社保標準、社會征信信息開放等方面，通過實行政府信息互相開放，實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)資源共享。呼應以“放、管、服”為主要特征的政府職能調整，引入“負面清單管理”的工作機制，政府對市場的監(jiān)管轉向“事中、事后管理”。目前長三角已經出現(xiàn)的“異地申辦工商營業(yè)執(zhí)照”的探索已經打開不同區(qū)域政府間工作方式“行動一致”性，為投資創(chuàng)業(yè)者提供了最大的便利，也進一步促成營商環(huán)境的不斷優(yōu)化。需要特別加以討論的是，上海在打造更加完善營商環(huán)境方面形成了“一網通辦”的工作機制，浙江推出了“只要跑一次”的工作流程和評價標準，江蘇則創(chuàng)造性地提出“不見面辦理”。在政府服務工作形式上這樣三種不同的提法和工作內容，具有“異曲同工”之處。只是因為各自提出工作要求的出發(fā)點和訴求點有所區(qū)別而具有各異的工作內容。實際上，這樣三種不同的工作要求，都表征了在貫徹長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略中，政府工作的指導思想和辦事方式的根本改觀。

在政府工作方式創(chuàng)新，涉及到在產業(yè)規(guī)劃和產業(yè)布局、產業(yè)重點選擇、產業(yè)發(fā)展的機會獲取利用等方面需要加強區(qū)域內部的信息的開放，在產業(yè)技術改造升級的工作內容上，需要加強戰(zhàn)略協(xié)同，從既有的產業(yè)結構的區(qū)域間水平分工朝著垂直分工轉型，使長三角產業(yè)發(fā)展在依托既有的園區(qū)“集群”發(fā)展的基礎上，在更廣空間評價產業(yè)發(fā)展成本收益關系，以加強區(qū)域間產業(yè)分工關系的動態(tài)優(yōu)化。

政府工作方式創(chuàng)新，表現(xiàn)在對企業(yè)技術進步的服務呵護。一方面，政府需加大對高新技術企業(yè)的扶持，另一方面，政府需對企業(yè)技術創(chuàng)新行為進行引導，聯(lián)系前述政府對產業(yè)政策重點選擇，擴展分工視野，減少對國外先進技術的“重復引進”，倡導企業(yè)形成“技術戰(zhàn)略聯(lián)盟”，以更好地促進作為制造業(yè)基地的長三角區(qū)域產業(yè)結構加快轉型，結合區(qū)域內產業(yè)分工體系更好地與不同區(qū)域資源稟賦和產業(yè)生態(tài)條件相結合。使區(qū)域空間的土地資源、生態(tài)環(huán)境資源、產業(yè)基礎和發(fā)展機制賦予動態(tài)優(yōu)化能力。

政府工作方式的創(chuàng)新，還表現(xiàn)在對社會公共產品的生產和提供方面的協(xié)同。在生態(tài)環(huán)境整治、社會治安、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化事業(yè)等方面，不同行政區(qū)域之間需要建立起相對一致的服務標準。網絡信息手段為跨區(qū)域消費結算創(chuàng)造了十分便捷的條件，也使得政府提供公共產品的服務標準及時地向“優(yōu)者”看齊，促進了區(qū)域創(chuàng)新行動形成內生的學習成長能力。

我們可以從區(qū)域創(chuàng)新中的政府行為優(yōu)化實踐，加深理解區(qū)域“一體化”的具體內容。所謂區(qū)域一體化，可以概括為三個層次的內容。其一，不同行政區(qū)域之間由于地緣相鄰關系，在道路、河網、電力能源、生態(tài)環(huán)境治理維護、信息網絡和社會征信系統(tǒng)等方面的互聯(lián)互通，形成互為支持的統(tǒng)一整體；其二，在產業(yè)發(fā)展、產業(yè)布局、技術研發(fā)、生產規(guī)模、企業(yè)組織、品牌打造等經濟活動中，政府間、企業(yè)間有及時的溝通交流和協(xié)商互動，形成有序分工、合理分享利益的工作機制，已形成區(qū)域整體的競爭實力；其三，在公共產品和社會事業(yè)發(fā)展方面，具有相對均衡的發(fā)展和跨區(qū)域便捷使用服務的能力。

推進長三角一體化發(fā)展合作機制內涵建設需要突破的瓶頸討論

匹配國家戰(zhàn)略要求，自覺刷新觀念，調整優(yōu)化工作行為，更新梳理得到區(qū)域發(fā)展一體化的系統(tǒng)性的工作內容，拓展了工作視野，打開新的發(fā)展空間。特別是《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動計劃（2018～2020年）》的制訂，梳理提煉了30多項重要合作事項清單，近期重點推進“六個一批”工作任務落地：抓緊編制一批專項規(guī)劃，啟動實施一批專項行動，率先制定一批實施方案，推動落實一批重大項目，積極搭建一批合作平臺，全力推進一批民生工程建設。筆者認為，以下三個方面的工作機制的創(chuàng)新突破應當是重中之重。

首先，基礎設施建設的一體化必須前行落實到位。根據(jù)有關調研資料，目前長三角“三省一市”有36條省際間的“斷頭路”需要打通，一種有形的道路交通體系一體化的實際行動，會啟發(fā)我們在新的基礎設施建設規(guī)劃和投入建設上有更好的協(xié)同。有形的硬體的基礎設施建設的系統(tǒng)協(xié)同對于社會再生產經濟運行、居民生活和社會事業(yè)發(fā)展發(fā)揮好綜合支撐的作用。推而廣之，在能源電力、網絡、通訊、數(shù)據(jù)資源和信用管理等具有基礎性功能領域，都存在互聯(lián)互通等合作協(xié)同問題。一方面，借助數(shù)字技術、大數(shù)據(jù)資源開發(fā)和移動互聯(lián)技術手段，可以形成新型的基礎設施網絡系統(tǒng)建構能力；另一方面，需要在體制機制上有變革創(chuàng)新，對信息資源采集記錄、存儲、開發(fā)利用等方面開創(chuàng)發(fā)育形成順暢有序、利益和諧的工作機制和管理秩序。

其次，產業(yè)布局和產業(yè)發(fā)展的一體化應當成為工作協(xié)調的主體內容。長三角“三省一市”既有的產業(yè)布局，存在著多個層級和空間規(guī)模的各類產業(yè)園區(qū)和制造業(yè)企業(yè)，從產業(yè)技術分工梯度、規(guī)模經濟能力評價、研發(fā)投入和能力評價、品牌建設和成長能力評價等方面考察，在具有一定市場銷售規(guī)模和競爭能力的基礎上，通過區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略的引領，對既有的產業(yè)存量加以盤點，借助市場機制的決定性作用，結合推進混合所有制改革，通過跨地區(qū)的產業(yè)聯(lián)盟和企業(yè)重組行為，對照瞄準國際標準，促進產業(yè)邁向全球價值鏈中高端，培育世界級先進制造業(yè)集群，在研發(fā)、規(guī)模和品牌優(yōu)化能力提升三個環(huán)節(jié)發(fā)力，探尋更加合理的分工合作體系，提高資本產出能力和產業(yè)的國際競爭力。

最后，適應一體化發(fā)展需要國家層面的管理體制創(chuàng)新支持。圍繞經濟發(fā)展事務，區(qū)域經濟一體化發(fā)展必然要求在營商環(huán)境（投資便利化和產業(yè)準入）、產業(yè)發(fā)展政策、稅收征管、融資條件、勞動保護和社會保障、勞動技能資質認定、環(huán)境排放管理等方面系統(tǒng)協(xié)同?？陀^上說，傳統(tǒng)的分省設置的額度管理和指標管控的經濟管理方式，不能適應和服務經濟一體化發(fā)展的戰(zhàn)略實施要求，需要在實踐中探索加以改革?？梢酝ㄟ^跨區(qū)域聯(lián)合投資或者聯(lián)合發(fā)起產業(yè)投資基金的辦法，建構起利益一體化“合作平臺”，也可以通過省際之間企業(yè)集團“換股聯(lián)合”的行動方式，建構起利益一體化的“組織載體”，以資本運動的活力，促進生產要素的自由流動和市場化配置。在此基礎上，依托長三角區(qū)域城市群梯度，形成區(qū)域經濟發(fā)展的活力和合力，開創(chuàng)區(qū)域經濟一體化前行的新局面。

注釋

[1]何欣榮、張璇：《“九九難忘”——數(shù)讀長三角一體化》，新華網，2019年1月27日，http://www.xinhuanet.com/2019-01/27/c_1124050009.htm。

[2]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第30、33頁。

責 編／趙鑫洋

Implementing Regional Integrated Development Strategy Through Innovation Actions

Zhang Huiming

Abstract: The Yangtze River Delta region is the "essential zone" for China's economic development, and elevating the "integrated development of the Yangtze River Delta" to the status of national strategy is another important measure to promote regional economic and social development in the new development stage of our country. To implement the strategy of regional integrated development, all social sectors need to innovate their development ideas. To innovate the regional cooperation mechanism and the government working mechanism is a key link. At present, in the specific work of moving forward with the integration strategy, the integration of infrastructure construction must be realized first, the integration of industrial arrangement and industrial development should be the main content of work coordination, and the integrated development also needs support of the innovated management system at the national level.

Keywords: Integrated development of the Yangtze River Delta, regional cooperation mechanism, government working mechanism, innovation

張暉明，復旦大學企業(yè)研究所所長、教授、博導。研究方向為社會主義經濟理論、產權理論與公司治理、企業(yè)改革與發(fā)展、產業(yè)與區(qū)域經濟發(fā)展。主要著作有《國有企業(yè)改革的政治經濟學分析》《中國國有企業(yè)改革的邏輯》《創(chuàng)新轉型與可持續(xù)發(fā)展》《包容與互洽：產學研合作中政府與市場作用機制研究》《上海政治經濟學年鑒》等。