【摘要】宅基地空置問題，是由于歷史因素、現(xiàn)實(shí)因素和制度因素共同作用下所“遺留”的難題，破解宅基地空置問題，要分類型、分時(shí)段地“歷史性解決”，決不能采取簡單粗暴“一刀切”式的“集中整治”。需要修改與土地制度相關(guān)的法律政策，為城鄉(xiāng)要素自由流動提供法律保障；減少土地政策沖動，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，促進(jìn)宅基地及其房屋自由流轉(zhuǎn)。同時(shí)，宅基地整治也需要一種“歷史的耐心”，要有感恩農(nóng)民、寬容農(nóng)民的人道情懷。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村 宅基地 土地整治

【中圖分類號】C31 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

宅基地空置，是廣大農(nóng)村中普遍存在的問題，且隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快而日益凸顯。據(jù)估算，目前我國農(nóng)村存在一億畝左右的可用于整治的空置宅基地，這便是各地大力推行的“宅基地整治運(yùn)動”的社會背景。然而，宅基地及其上的農(nóng)民住房，關(guān)聯(lián)著極其復(fù)雜的制度因素和利益糾結(jié)，大面積存在的“宅基地空置”問題，也同樣有著極其復(fù)雜的成因和類型。因此，應(yīng)對各地出現(xiàn)的“宅基地空置”問題，應(yīng)分類型、分時(shí)段地“歷史性解決”，而決不能采取簡單粗暴“一刀切”式的“集中整治”。為了眼前利益的“一刀切”整治，即整村拆除和復(fù)墾，或者嚴(yán)禁重建和修復(fù)，表面上是“皆大歡喜”，但可能留下長久的矛盾隱患，并讓全社會付出巨大的社會成本。

“宅基地空置”原因錯(cuò)綜復(fù)雜

由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，近年來有2億之多的農(nóng)民工進(jìn)入各級城市打工創(chuàng)業(yè)，農(nóng)村宅基地空置問題不斷顯現(xiàn)并日益凸顯。這是在全國各地調(diào)研中能夠看到的普遍現(xiàn)象：自然村消失、房屋倒塌、院門緊鎖、房屋空置等。但全國各地宅基地空置的歷史成因和影響因素錯(cuò)綜復(fù)雜，需要仔細(xì)加以甄別和分別應(yīng)對。從目前我國農(nóng)村地區(qū)宅基地及其房屋的“空置程度”與農(nóng)戶的使用情況來看，大致可以分為以下幾類：

一是宅基地房屋完全空置與廢棄：此類情況在高山地區(qū)的自然村大量存在。其中有的由于此地生存條件極端惡劣，屬于深度貧困地區(qū)，整村扶貧式移民搬遷到山下集中居住；有的地屬生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)，為了減少人類活動的干擾，整村移民搬遷到保護(hù)區(qū)以外集中居住；還有少量的自然村，屬于村民自發(fā)移民打工到城鎮(zhèn)居住，原來的村莊逐漸自然衰落和荒廢。

二是部分宅基地房屋空置與廢棄，但還有極少部分老人居住：此種情況在“運(yùn)動式宅基地整治”中最常出現(xiàn)。近些年，一些地區(qū)開展了宅基地的集中整治，體現(xiàn)為“撤村并村、宅基地復(fù)墾”運(yùn)動。但農(nóng)民集中居住在所謂的“農(nóng)村社區(qū)”后，社區(qū)周圍及其附近集鎮(zhèn)，并沒有多少產(chǎn)業(yè)支撐和就業(yè)機(jī)會，年輕人還是遠(yuǎn)赴其他城市去打工，而不能外出打工的老人還是惦記原來山上或遠(yuǎn)處的承包地和宅基地及其房屋，而當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府由于沒有多少能力保障所有人就業(yè)或參加社保，大多也不敢“強(qiáng)制拆除”原來的房屋及復(fù)墾宅基地，對于返回山上居住的老人也是加以默認(rèn)。這就造成了大部分年輕人居住在“農(nóng)村社區(qū)”，而少部分老人還是居住在原來的村莊的情況。此種情況在相對貧困的山區(qū)或經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)最為常見。

三是大部分宅基地房屋空置和廢棄，少部分家戶有人居?。哼@種情況在中西部人口相對集中的行政村或自然村最為常見，是一個(gè)歷史性的村莊家戶逐漸減少的城鎮(zhèn)化過程。這其中也有兩個(gè)層面：一是由于當(dāng)?shù)氐娜说仃P(guān)系緊張，人均耕地很少，純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很難支撐人們的生產(chǎn)和生活，于是大部分家庭都有人外出打工或經(jīng)商，家里只留下一些老人和婦女、兒童。但近幾年隨著新一代打工者的涌現(xiàn)，為了孩子教育問題，新一代打工者往往是舉家搬往打工的城市或本地的縣城和集鎮(zhèn)，甚至一些打工者在縣城或集鎮(zhèn)都買了房子，準(zhǔn)備讓下一代長期居住，家里只留下了年邁的老人。二是改革開放后，抓住參軍、考學(xué)或外出打工的機(jī)會，很多農(nóng)村家庭的年輕人都已通過正式渠道進(jìn)入城市，甚至大部人都有了城市戶籍，已完全融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，也早已“隔斷”了與鄉(xiāng)村的體制性關(guān)聯(lián)。而家里的老人或已經(jīng)離世，或已經(jīng)被帶進(jìn)了城市里生活。而原來家里的承包地和宅基地都還留著，甚至家里的老房子都還存在。這部分年輕人只是在逢年過節(jié)時(shí)回家看看，但是很少在老家長期居住，甚至任由家里的老房子隨風(fēng)飄搖。這部分年輕人與農(nóng)村的聯(lián)系會越來越少，其后代與農(nóng)村幾乎沒有了任何聯(lián)系。由這種原因產(chǎn)生的宅基地及其房屋空置與其他常年有人居住的農(nóng)戶房屋交錯(cuò)分布，很難簡單地整體拆除或集體整理。

四是少部分空置或廢棄，大部分家戶有人居住：這在東南沿海的發(fā)達(dá)地區(qū)最為常見，一路走著看去，“村村像城鎮(zhèn)”，這些地方基本實(shí)現(xiàn)了“鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化”，路、電、水、氣及公共服務(wù)基本延伸到了鄉(xiāng)村。但由于這些地方經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，村民也比較富裕，很多家庭在大城市、縣城和集鎮(zhèn)都買了商品房，但老家村莊的宅基地和老房子還是保留著，只是在逢年過節(jié)時(shí)回家住住。村莊中也有很多家庭居住，有的家庭還利用多余的住房在經(jīng)營著“家庭工場”。但空置的宅基地和房子也是與鄰居有人居住的房子“插花式”并排，這些村莊基本上不存在“集體整治”的可能性。從長遠(yuǎn)來看，隨著年輕人和下一代逐漸落戶城鎮(zhèn)，并一體完全融入城鎮(zhèn)化，村莊房屋空置率還是會不斷增加的。

由于上述各種原因，村莊宅基地空置不同程度存在，完全與村莊“割斷聯(lián)系”并決心融入城市的村民，也在“私下”賣掉老家的宅基地及其房屋。這便是在全國各地普遍發(fā)生的“宅基地交易”，雖然此種交易“不合法”，但卻普遍存在并有蔓延趨勢，也說明宅基地制度改革的緊迫性和重要性。

“一刀切”整治宅基地留有重大社會隱患

宅基地集中整治，除了重大工程、生態(tài)保護(hù)和扶貧搬遷等必需、合理緣由外，大部分的集中整治，名義上都是打著“鄉(xiāng)村振興”的旗號，很多地方也隨之建立了田園綜合體、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)觀光和生態(tài)康養(yǎng)等項(xiàng)目。加之各地開展的“拆大棚”整治，更是給此運(yùn)動提供了更好的理由和動力?？梢哉f，目前的“土地整治”熱火朝天，并且有日益蔓延的趨勢。

強(qiáng)制性的、集中整治的“撤村并村、集中居住”的辦法，其背后隱含的是“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤”的利益邏輯：拆除并整理出一畝地的宅基地，置換為一畝地的建設(shè)用地指標(biāo)。一畝地的城市建設(shè)用地指標(biāo)，則可以通過“招拍掛機(jī)制”賣出幾百萬甚至幾千萬的“市場價(jià)值”。但強(qiáng)制性的、“一刀切”式的宅基地整治，則可能隱含著極大的、長期的社會矛盾和社會風(fēng)險(xiǎn)。

首先，會直接侵害農(nóng)民家戶的財(cái)產(chǎn)和權(quán)利。宅基地制度非常復(fù)雜，宅基地是集體所有，農(nóng)戶“一戶一宅”，只擁有宅基地的資格權(quán)和使用權(quán)，但其上的房屋是農(nóng)戶自家的財(cái)產(chǎn)。但是“房地是一體的”，在流轉(zhuǎn)或交易中是不可分離的。由于目前法律和政策的限制，宅基地流轉(zhuǎn)只能在“本集體經(jīng)濟(jì)組織”內(nèi)部流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶自身的財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到限制。然而，集中整治使得“宅基地指標(biāo)”轉(zhuǎn)化為“建設(shè)用地指標(biāo)”，這其中巨大的“市場價(jià)值”，農(nóng)戶及其村集體并沒有“分享”多少，而是被各級政府及開發(fā)商所大部分占有。

其次，還面臨著“二次被整治”的巨大風(fēng)險(xiǎn)。撤村并村即整合4-6個(gè)農(nóng)莊農(nóng)戶一次性搬進(jìn)“農(nóng)村社區(qū)”居住生活，如之前所述，在中西部地區(qū)，這些“農(nóng)村社區(qū)”周圍并沒有建立起多少產(chǎn)業(yè)，也沒有足夠的就業(yè)機(jī)會，大部分居住在“農(nóng)村社區(qū)”的青壯年，還得被迫遠(yuǎn)離“社區(qū)”奔赴其他城市打工。隨著戶籍制度的改革和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村青壯年融入城鎮(zhèn)化也是大事所趨，所以目前即使在“農(nóng)村社區(qū)”，同樣出現(xiàn)了“空心化”問題。隨著父母一代的年老離去，所謂新建的“農(nóng)村社區(qū)”極有可能“二次被拆除”。兩次的房屋被拆除和重建，不僅造成了極大的社會財(cái)富浪費(fèi)，也極易由此滋生很多社會矛盾和問題。

再次，增加城鄉(xiāng)隱形失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。撤村并村后的集中居住，使農(nóng)民距離自家原來的“承包地”更遠(yuǎn)了，有的甚至相距幾十公里。如果新住址周邊沒有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)支撐，城鎮(zhèn)化就業(yè)就沒有長久保障。這不僅增加了農(nóng)民生活生產(chǎn)的各種成本，還造成不能外出打工的中老年農(nóng)民在失去了原來的“農(nóng)業(yè)收入”的同時(shí)，也不能在城鎮(zhèn)中找到自己的相應(yīng)職業(yè)。當(dāng)前各級城市就業(yè)形勢本來已經(jīng)出現(xiàn)艱難局面，集中大規(guī)模的“宅基地整治”，會無形中造成更多的城鄉(xiāng)隱形失業(yè)者。

最后，滋生上訪和群體性事件的問題源。相對來說，目前農(nóng)村中“承包地”基本穩(wěn)定，“土地承包經(jīng)營證書”也已頒發(fā)到每家每戶，由此，“承包地”權(quán)屬和流轉(zhuǎn)發(fā)生的糾紛和矛盾相對較少。而大量出現(xiàn)的土地征用和宅基地整治會增加農(nóng)村土地糾紛和矛盾的發(fā)生可能。按傳統(tǒng)來講，土地和宅基地房屋是農(nóng)民賴以生存的支柱，即使現(xiàn)在部分農(nóng)民隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)城打工居住，但也很少有“自愿退出宅基地”的情況，而是“堅(jiān)守”著在家鄉(xiāng)的“根據(jù)地”，期待著未來宅基地產(chǎn)生價(jià)值，或至少能夠成為自身在城市發(fā)展不順的“退路”。所以，強(qiáng)制性的、集中運(yùn)動式的宅基地整治，極易造成各種社會矛盾和隱患，這也是土地糾紛占上訪數(shù)量比例較大的直接原因。在目前整個(gè)經(jīng)濟(jì)走勢趨緊，“農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮”不斷擴(kuò)大的情況下，“一刀切”式的宅基地整治，也極易轉(zhuǎn)化為制造農(nóng)村社會矛盾的人為根源。

解決宅基地空置問題需要“歷史耐心”

宅基地空置問題，是歷史性慢慢“遺留”下的問題，有著各不相同的成因和類型，但總體上來說，一是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和利益預(yù)期存在，即使全家搬離鄉(xiāng)村，農(nóng)民也期盼著其財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；二是融入城鎮(zhèn)化的艱難和高成本，在戶籍制度、社會保障制度以及城市高房價(jià)等因素的制約下，農(nóng)民工一體融入城鎮(zhèn)的進(jìn)程十分艱難，農(nóng)民不完全放棄家鄉(xiāng)的宅基地及其房屋，也是給自己未來的生活留有“退路”。在此歷史因素、現(xiàn)實(shí)因素和制度因素復(fù)雜交錯(cuò)的發(fā)展進(jìn)程中，對于宅基地空置問題的解決，可能需要的是一種“歷史的耐心”，同時(shí)應(yīng)有感恩農(nóng)民、寬容農(nóng)民的人道情懷。

盡快修改完善土地制度相關(guān)的法律政策，為城鄉(xiāng)要素自由流動提供法律保障?，F(xiàn)有的《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國征收拆遷補(bǔ)償條例》等法律政策，限制了農(nóng)村土地的自由流轉(zhuǎn)，如農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，只能通過“國家征地”；宅基地（房地一體的）只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，嚴(yán)禁城市居民到農(nóng)村購買宅基地（但實(shí)際上一些地方也都存在著此類現(xiàn)象）；農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市受到嚴(yán)格限制等。農(nóng)民祖祖輩輩占有的宅基地（資格權(quán)和使用權(quán)）和住房（財(cái)產(chǎn)權(quán)），不能自由轉(zhuǎn)換為農(nóng)民進(jìn)入城市的資本支持，農(nóng)民工不能心無顧慮地自愿有償流轉(zhuǎn)宅基地及其房屋。這是目前宅基地大量空置的最大制度性根源。

實(shí)行“城鄉(xiāng)建設(shè)用地與人口城鎮(zhèn)化掛鉤”機(jī)制，扭轉(zhuǎn)“宅基地復(fù)墾——轉(zhuǎn)為建設(shè)用地指標(biāo)——建設(shè)用地高價(jià)拍賣”的土地財(cái)政沖動。城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然的、歷史的過程，其核心應(yīng)是“人的城鎮(zhèn)化”，農(nóng)民工依次在大城市、中等城市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個(gè)層面城鎮(zhèn)化，應(yīng)是一個(gè)依據(jù)其個(gè)人能力和資本自覺自愿的選擇過程。盡快改變城鄉(xiāng)建設(shè)用地的計(jì)劃性人為分配，順應(yīng)人口城鎮(zhèn)化的趨向和數(shù)量，哪個(gè)城市（或城鎮(zhèn)）一體接收的新城鎮(zhèn)化人口越多，就相應(yīng)地劃撥多少城市建設(shè)用地指標(biāo)。激發(fā)各個(gè)城市和城鎮(zhèn)推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的動力機(jī)制，也為城鄉(xiāng)要素自由流動和自由進(jìn)出提供制度基礎(chǔ)。

保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，促進(jìn)宅基地及其房屋自由流傳。宅基地及其房屋的空置或廢棄，是歷史性慢慢積累起來的，也會隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快而日益增多，宅基地及其房屋的“自由流轉(zhuǎn)”是一個(gè)發(fā)展大勢。應(yīng)從法律和政策上，逐漸放寬宅基地及其房屋流轉(zhuǎn)的制度限制，從本村——本鄉(xiāng)鎮(zhèn)——本縣域——本省市——到全國自由流轉(zhuǎn)，盡快放開和推行。其實(shí)，宅基地及其房屋的跨村、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)在各地都有出現(xiàn)，多屬于私下的“民間交易”。筆者在各地調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也在這方面進(jìn)行了很多創(chuàng)新，積累了不少經(jīng)驗(yàn)，如浙江臨海市、平湖市和嘉善縣，在行政村規(guī)模調(diào)整中，依法、自愿、有償?shù)乇Ｕ限r(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，既有效地解決了宅基地空置等歷史問題，也高效地推進(jìn)了就地城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

堅(jiān)持自愿有償原則，分類型、分時(shí)段解決宅基地空置問題。在破除制度性限制和總結(jié)地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)堅(jiān)決尊重農(nóng)民自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)和選擇權(quán)。除重大工程征地、扶貧移民搬遷、生態(tài)保護(hù)移民搬遷等整村拆除以外，盡量減少一次性運(yùn)動式整村整治，防止“大拆大建”式社會資源浪費(fèi)。針對上述的第三種、第四種宅基地空置情況，應(yīng)分類型、分時(shí)段，在農(nóng)民自愿的前提下，歷史性地自愿退出和逐漸解決。

（作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所“政治發(fā)展與國家治理”項(xiàng)目首席研究員、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①《以宅基地改革推動鄉(xiāng)村振興》，《人民日報(bào)》，2018年1月4日。

責(zé)編/谷漩 美編/楊玲玲

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