摘 要：從黨的十八屆四中全會提出要堅持“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”，到黨的十九屆四中全會指出要加強(qiáng)“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”，是對這四大治理方向重視程度的又一次提升。充分了解“四維治理”所具有的不同內(nèi)涵、重要意義，并對其邏輯關(guān)系進(jìn)行研究分析，以及更好加強(qiáng)“四維治理”，對于更好將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能有著重要意義。

關(guān)鍵詞：治理效能 國家治理 系統(tǒng)治理 依法治理

【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，這一決定內(nèi)容豐富、意義重大。《決定》在已有基礎(chǔ)上進(jìn)一步將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與堅持和完善中國特色社會主義制度相結(jié)合，深刻地闡明了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要價值。領(lǐng)會《決定》精神，需要我們深刻理解堅持和完善中國特色社會主義制度與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之間的內(nèi)在邏輯。《決定》將“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”作為“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”的重要途徑，則是上述內(nèi)在邏輯的重要體現(xiàn)。

“四維治理”的提出與意義

“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的首次提出是在黨的十八屆三中全會，與“全面深化改革”“發(fā)展中國特色社會主義制度”一脈相承。黨的十八屆四中全會提出要“堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”。黨的十九屆四中全會進(jìn)一步指出要“加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”。從“堅持”到“加強(qiáng)”，表明黨中央對“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”重視程度的不斷增強(qiáng)。我國全面深化改革已進(jìn)入深水區(qū)，面對日益復(fù)雜的國際環(huán)境和國內(nèi)社會主要矛盾的變化，只有“加強(qiáng)”這四個方面治理，才能助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程，進(jìn)而更有效地將國家制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能。

“系統(tǒng)治理”“依法治理”“綜合治理”和“源頭治理”不僅僅是“四個維度”，而且是“一個體系”。系統(tǒng)治理是基于系統(tǒng)的思維，從整體性的角度進(jìn)行有效治理；依法治理強(qiáng)調(diào)對法律的敬畏感，是廢棄“人治”的窠臼，堅守“法治”的神圣，體現(xiàn)治理的科學(xué)性、公平性和公正性；綜合治理是國家治理的重要組成部分，文明和諧的社會主義社會必然是共建共享、風(fēng)清氣正、安全守法、井然有序的祥和景象；源頭治理突出從根源、本質(zhì)上有效應(yīng)對復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)問題，力求“連根拔起”、對癥下藥、藥到病除。

這四個維度本是一個體系，是中國特色社會主義治理體系的偉大建構(gòu)，四個維度相互聯(lián)系共同構(gòu)建起現(xiàn)代化的治理網(wǎng)絡(luò)。而“加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”就是要在“堅持”的基礎(chǔ)上作出進(jìn)一步的強(qiáng)化，這一訴求本質(zhì)上是構(gòu)建國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義，是把國家制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的有效途徑。

關(guān)于加強(qiáng)“四維治理”的幾點(diǎn)思考

強(qiáng)化：聯(lián)合動態(tài)的系統(tǒng)治理

現(xiàn)代社會是復(fù)雜的風(fēng)險社會。貝克提出“風(fēng)險不僅跨越民族國家的邊界，也模糊了生產(chǎn)和再生產(chǎn)的界限”，表明了風(fēng)險無孔不入，現(xiàn)代社會中的各個領(lǐng)域、不同階層都會受到潛在風(fēng)險的威脅，風(fēng)險一旦脫離“潛伏性”的外衣，將會導(dǎo)致財產(chǎn)甚至生命的毀滅，因此現(xiàn)代化治理體系和治理能力所體現(xiàn)的系統(tǒng)治理應(yīng)然是“聯(lián)動整合”的。

“聯(lián)動”是指聯(lián)合治理和動態(tài)治理。聯(lián)合治理的解構(gòu)可以呈現(xiàn)出不同的敘事類型，從現(xiàn)實和虛擬的角度，聯(lián)合治理是指現(xiàn)實社會治理和虛擬網(wǎng)絡(luò)治理的聯(lián)合；從治理結(jié)構(gòu)的角度，聯(lián)合治理是指經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、文化系統(tǒng)、社會系統(tǒng)、生態(tài)文明系統(tǒng)的聯(lián)合治理；從治理主體的角度，聯(lián)合治理是各級黨委、政府及其部門、企事業(yè)單位以及公民的參與式治理；從治理過程的角度，聯(lián)合治理則是基于事前、事中、事后的全過程的程序性治理。而這種聯(lián)動不僅僅是遵循和堅持既有的治理結(jié)構(gòu)和治理體系，它必然體現(xiàn)出“動態(tài)”的特點(diǎn)，這種動態(tài)就是創(chuàng)新、更新和升級。例如，現(xiàn)代化的進(jìn)程伴隨著城市化的發(fā)展，而興建垃圾焚燒廠、核電站等大型工程往往會遭遇公眾的抵制，究其原因就是在風(fēng)險評估的閉環(huán)系統(tǒng)中缺失了“社會理性”，因而現(xiàn)代化的風(fēng)險評估系統(tǒng)應(yīng)該從評估主體、評估方法、評估內(nèi)容、評估過程中注入“人文主義”的思維[1]。

同時，“動態(tài)”的另一個特性就是及時、適時。現(xiàn)代社會是信息化迅猛發(fā)展的社會，大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展推動了人工智能、區(qū)塊鏈等行業(yè)的興起，繼而國家治理體系和治理能力應(yīng)該與時俱進(jìn)，跟上互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的科技潮流，充分利用大數(shù)據(jù)的信息優(yōu)勢，構(gòu)建完備可靠的即時響應(yīng)體系和監(jiān)管機(jī)制，建設(shè)智慧政府；同時，強(qiáng)化線上和線下的系統(tǒng)治理，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展是一把雙刃劍，需要謹(jǐn)慎有度地利用信息科技，同時也需要警惕預(yù)防信息科技所帶來的各種風(fēng)險。

完善：全面深化依法治理

全面深化依法治理不僅要堅持依法執(zhí)政、依法治國、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，還要深入落實法治秩序、法治思維、法治方式[2]。

堅守法治秩序是全體公民的責(zé)任，不僅包括公民自身守法懂法，還包含政府工作人員遵從法治準(zhǔn)則，知法守法；運(yùn)用法治思維既是遵從法治的規(guī)制，確保權(quán)力的使用、權(quán)利的維護(hù)都以法律法規(guī)為依據(jù)，對“法無明文不可為”與“法無禁止即可為”所指代事項應(yīng)有清楚認(rèn)知；應(yīng)用法治方式，就是遵從法治的原則，以內(nèi)化的規(guī)范、自律建構(gòu)科學(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)辦事準(zhǔn)則的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，處事公平、公正、公開、民主，保證制度體系的廉潔清明。同時，強(qiáng)調(diào)法治主體的主動性，例如，被廣泛議論的《未成年人保護(hù)法》，法律本身所具有的滯后性，無法防范超脫既有法治范疇的社會問題，但是法治主體是權(quán)益應(yīng)變的，在社會問題的影響未演化成社會穩(wěn)定風(fēng)險之前，及時響應(yīng)、展開討論，主動面對問題、處理問題、化解問題，樹立法治主體的權(quán)威性，將法治理念植入人心、融入社會行為之中，進(jìn)而提高法治理念的覆蓋維度，力求實現(xiàn)公眾知法守法、懂法用法，用法律武器保護(hù)自己；公務(wù)人員依法執(zhí)政、依法行政，不違規(guī)、不違法、不犯法，形成風(fēng)清氣正的法治社會的局面，進(jìn)而推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)的法治化、治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

發(fā)展：共建共享的綜合治理

綜合治理是社會治理的一個重要研究范疇，黨的十八屆四中全會將其上升到國家治理的層面，十九屆四中全會則將之進(jìn)一步強(qiáng)化。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)，需要通過各個層面、各個方面的治理體系和治理能力現(xiàn)代化具體體現(xiàn)出來，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不僅是當(dāng)前和未來各級黨委、各級政府的重要任務(wù)，也是全社會（包括企業(yè)、事業(yè)單位、社區(qū)）的一項重要任務(wù)，甚至包括公民個人，因為沒有公民的參與，就很難實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。因而，綜合治理的提高需要全社會的共建共享。

“共建”強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會力量的獨(dú)特價值、激發(fā)社會活力，在黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的主導(dǎo)下，培育和發(fā)展社會組織，充分釋放社會組織成長的空間，促進(jìn)社會自治。同時，也要注重現(xiàn)代化公民的培育，提高公民理性素養(yǎng)，塑造自尊自信、理性平和、親善友愛的社會心態(tài)；“共享”強(qiáng)調(diào)的是一種開放的心態(tài)，政府主體應(yīng)更多地讓公眾共享決策參與權(quán)，擴(kuò)大公共參與，拉近公眾與政府之間的權(quán)力距離，全球化的政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動在一定程度上提高了公眾對政府的信任感，通過提高政府自身運(yùn)行的透明度來構(gòu)建政民互動的政治基石；作為社會主體的共享就是提高人際信任和信息分享，這種信任不僅是公眾之間的信任，也是公眾與各類組織之間的信任，這種信任的建構(gòu)就是基于信息的共享進(jìn)行粘合，從而提高社會群體之間的協(xié)同性，共建和諧社會。

升華：前瞻有效的源頭治理

源頭治理就是指抓住主要矛盾或者矛盾的主要方面，從根本上識別問題、分析問題、解決問題，進(jìn)行預(yù)防性治理。奧斯本提出“預(yù)防而不是治療”，具有前瞻性、預(yù)見性的政府是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，前瞻性政府就是要主動、預(yù)先識別未來可能遇到的現(xiàn)實問題，防微杜漸，而這種前瞻性在信息化發(fā)展的當(dāng)下取得了不俗的成效。人工智能、大數(shù)據(jù)技術(shù)、區(qū)塊鏈等信息化發(fā)展助力政府主體可以充分利用大數(shù)據(jù)實現(xiàn)有效預(yù)測。

“有效”的源頭治理不僅僅可以實現(xiàn)基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的預(yù)測，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)治理手段、措施的落實，諸多公共政策未能發(fā)揮應(yīng)有的功效在于落實的過程差強(qiáng)人意，可能產(chǎn)生了公共政策過程中的“立交橋”現(xiàn)象[3]，即公共政策在宏觀、中觀層級的執(zhí)行順暢，在微觀層級政令不暢，而這一問題的消解就是升華源頭治理的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，因而不僅需要強(qiáng)化治理決策的科學(xué)化、民主化和法治化，更要注重“需求化”的執(zhí)行機(jī)制和評價機(jī)制。

結(jié)語

黨的十九屆四中全會提出要“加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”，四維一體，相互聯(lián)系。其中，系統(tǒng)治理是總領(lǐng)，依法治理是前提，綜合治理是基石，源頭治理是關(guān)鍵。

系統(tǒng)治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總領(lǐng)，國家治理只有從整體著眼、聯(lián)合動態(tài)演進(jìn)，才能全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；依法治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要前提，法治化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依歸，沒有法治化，就不可能有國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；綜合治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要的基石，只有加強(qiáng)綜合治理，才能形塑和諧社會，實現(xiàn)社會治理的現(xiàn)代化，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要以社會治理現(xiàn)代化為基礎(chǔ)；源頭治理是提高治理能力的關(guān)鍵，現(xiàn)代化政府應(yīng)是智慧、智能的，能夠積極主動識別問題、從源頭解決問題。只有加強(qiáng)源頭治理，才能確保提升國家治理的效能。“四維治理”之間的關(guān)系是相互內(nèi)嵌的，形成的治理結(jié)構(gòu)服務(wù)于治理體系和治理能力的現(xiàn)代化[4]。

堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是關(guān)系黨和國家事業(yè)興旺發(fā)達(dá)，國家長治久安，人民幸福安康的重大問題。在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”，是把國家制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的有效途徑，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要推手。深刻理解“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”及其相互關(guān)系，不僅對于各級黨委、政府推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實踐具有重要指導(dǎo)意義，而且對于推動社會科學(xué)界深化有關(guān)堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論研究具有重要的學(xué)術(shù)價值。

【本文作者為北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授；北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院博士生楊正對本文亦有貢獻(xiàn)】

注釋

[1]胡象明、張麗穎：《科學(xué)主義與人文主義視角下大型工程社會穩(wěn)定風(fēng)險評估困境及對策探析》，《行政論壇》，2018年第2期，第118—125頁。

[2]吳開松、楊愛琴：《公共政策執(zhí)行及其系統(tǒng)治理研究——基于公共政策“立交橋”現(xiàn)象分析》，《學(xué)習(xí)與實踐》，2018年第6期，第58—64頁。

[3]張海洋、李永洪：《依法治理:黨風(fēng)廉政建設(shè)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇》，《廣西社會科學(xué)》，2016年第09期，第1—4頁。

[4]葉中華、董鵬：《提升國家治理能力的理論思考與實踐方向》，《國家治理》，2019年第02期，第28—38頁。

責(zé)編：李 懿 / 賀勝蘭