調(diào)查時間：11月21日—11月28日；

訪談對象：全國1103名基層黨政干部；

調(diào)查發(fā)現(xiàn)：

★“猛踩油門不掛擋”現(xiàn)象是基層黨政干部反映最多且最為典型的“空轉(zhuǎn)”問題；

★文件性空轉(zhuǎn)、文字性空轉(zhuǎn)、不作為空轉(zhuǎn)、無效率空轉(zhuǎn)是當(dāng)前“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的主要類型；

★“官油子”和“好人”心態(tài)、能力不足水平有限、基層考核機制漏洞、上層設(shè)計與下層操作兩張皮、激勵實干和約束“空轉(zhuǎn)”的機制乏力等五個方面是干部認(rèn)為“局部空轉(zhuǎn)”的深層原因；

★“空轉(zhuǎn)”在政治、民心、發(fā)展、制度四個方面危害巨大，影響“兩個維護”和作風(fēng)建設(shè)、美好生活與民心凝聚、耽誤發(fā)展、阻礙制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央連續(xù)出臺一千多項舉措推進(jìn)改革，讓改革發(fā)展成果惠及更多群眾，人民生活更加幸福美好。但一些地方政府用“土政策”抵消“好政策”，整天沉湎于文山會海、處處留痕，缺乏實際行動和具體措施，匯報起來卻頭頭是道，看似動作不少，實際只是原地空轉(zhuǎn)——讓中央大政方針、決策部署在“上傳下達(dá)”中“空轉(zhuǎn)”，讓亟待解決的現(xiàn)實問題在互相推諉中“空轉(zhuǎn)”，讓改革發(fā)展在人力物力虛耗中“空轉(zhuǎn)”，讓人民對美好生活的向往在領(lǐng)導(dǎo)干部的不擔(dān)當(dāng)不作為中“空轉(zhuǎn)”。“空轉(zhuǎn)”看似多方得利，維護了部門利益，實則是一種虛假行為，是拖累地方改革發(fā)展的“中梗阻”。為此，人民論壇針對“猛踩油門不掛擋”的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，就其具體表現(xiàn)形式、危害、成因機制及治理等方面問題，向各地區(qū)、各行業(yè)、各領(lǐng)域干部進(jìn)行訪談，形成研究報告，為向局部“空轉(zhuǎn)”頑瘴痼疾開刀、堅決破除地方政府“空轉(zhuǎn)”之風(fēng)提供強有力的智力支持和智庫支撐。

“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象：文件性空轉(zhuǎn)、文字性空轉(zhuǎn)、不作為空轉(zhuǎn)、無效率空轉(zhuǎn)

“猛踩油門不掛擋”是典型的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，其問題實質(zhì)是制度政策執(zhí)行落實問題，從結(jié)果導(dǎo)向來看就是無效率、浪費資源、耽誤事兒地運轉(zhuǎn)。根據(jù)訪談?wù){(diào)查數(shù)據(jù)，干部眼里的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象主要有四種類型。

一是文件性空轉(zhuǎn)。文件性空轉(zhuǎn)，也叫制度性空轉(zhuǎn)或政策性空轉(zhuǎn)，主要指中央精神和政策價值只停留在文件、會議、口頭傳達(dá)上，政策文件雖下發(fā)卻無具體舉措來落實，并沒有真正發(fā)揮制度或政策的預(yù)期作用。根據(jù)調(diào)查訪談可知，造成文件性空轉(zhuǎn)或制度性空轉(zhuǎn)的原因主要有兩個：一是人的問題，即地方干部懶政怠政，怕事兒且不想做事兒，一拖再拖，令工作懸于半空，難以落地生根；二是制度的問題，即有的制度政策設(shè)計脫離基層實際，落實困難。

二是文字性空轉(zhuǎn)。文字性空轉(zhuǎn)，也稱材料性空轉(zhuǎn)，主要指用文字或材料來應(yīng)付上級布置的任務(wù)和檢查考核，以文字對文字、以材料對材料，“成績不夠、材料來湊”“能力不夠、文字來湊”，只玩文字游戲而無實質(zhì)動作。這是典型的形式主義，由工作作風(fēng)不過硬和錯誤的政績觀所導(dǎo)致。

三是不作為空轉(zhuǎn)。不作為空轉(zhuǎn)，也被稱為自滿足空轉(zhuǎn)，主要指一些地方、部門、領(lǐng)導(dǎo)干部滿足于當(dāng)下體制機制、制度政策運作的既得利益，不積極作為、不主動進(jìn)取、不努力干事，面對問題或矛盾不敢碰、不直面、不化解，工作能拖就拖、能等就等、能推就推。不作為空轉(zhuǎn)的典型表現(xiàn)是在工作中“坐、等、靠、要”思想上癮，無欲無求心態(tài)上線，“占著位子不作為、拿著俸祿不干事”，這樣的“空轉(zhuǎn)”與腐敗無異。

四是無效率空轉(zhuǎn)。無效率空轉(zhuǎn)，從嚴(yán)格意義上講，指參與運轉(zhuǎn)的人和部門自身充分繁忙，但從結(jié)果效率導(dǎo)向上看卻沒有實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，是典型的“瞎折騰、白忙活、亂作為”。簡單地說，就是事兒沒辦、問題沒解決、發(fā)展沒推進(jìn)、為人民服務(wù)無實際行動，運轉(zhuǎn)了一圈又回到了起點，且過程中浪費大量資源、貽誤解決問題良機、耽誤改革發(fā)展、辜負(fù)群眾百姓。

“空轉(zhuǎn)”危害：影響“兩個維護”與作風(fēng)建設(shè)、美好生活與民心凝聚，耽誤發(fā)展，阻礙制度優(yōu)勢順利轉(zhuǎn)化為治理效能

“空轉(zhuǎn)”既是作風(fēng)建設(shè)和作為擔(dān)當(dāng)問題，也是制度政策的執(zhí)行落實問題，還是事關(guān)“兩個維護”、事關(guān)人心向背、事關(guān)國家安全發(fā)展全局、事關(guān)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的政治問題?？梢?，“空轉(zhuǎn)”危害巨大，主要體現(xiàn)在政治、民心、發(fā)展、制度四個方面。

在政治上，“空轉(zhuǎn)”影響“兩個維護”和作風(fēng)建設(shè)。一是影響“兩個維護”，即在貫徹落實以習(xí)近平同志為核心的黨中央的大政方針和政策部署上不給力、不堅決、打折扣、搞變通，從而破壞我們黨最重要的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩、弱化我們黨的政治建設(shè)的首要任務(wù)、無視共產(chǎn)黨員踐行初心使命的首要政治要求。二是影響作風(fēng)建設(shè)。“空轉(zhuǎn)”是新型的不作為，也是形式主義的新變種，既浪費大量人力資源和時間成本，又減損黨員干部干事的激情與動力，關(guān)鍵是會吞噬務(wù)實擔(dān)當(dāng)?shù)墓ぷ髯黠L(fēng)，危及為基層干部松綁減負(fù)的成效，影響基層黨員干部主動擔(dān)當(dāng)作為和干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性。

在民心上，“空轉(zhuǎn)”影響美好生活與民心凝聚。一是“空轉(zhuǎn)”影響美好生活。美好生活是干出來的，不是“空轉(zhuǎn)”出來的。“空轉(zhuǎn)”問題的典型體現(xiàn)就是一些黨員干部在滿足人民群眾對美好生活的向往上不擔(dān)當(dāng)不作為，在著力解決群眾最關(guān)心、最迫切、最現(xiàn)實的問題上不擔(dān)當(dāng)不作為，不能提高人民群眾的生活質(zhì)量和水平。二是影響民心凝聚。“凝聚不住人心,一切都是空轉(zhuǎn)”，“空轉(zhuǎn)”背后是不為群眾解決揪心事、擺平操心事，不為群眾真服務(wù)、解難題、辦實事、出實招、謀實利、求實效，從而損害黨的形象，消解群眾信任，侵蝕人心民心，破壞黨群關(guān)系。

在發(fā)展上，“空轉(zhuǎn)”耽誤發(fā)展且易帶來新的發(fā)展難題。發(fā)展是第一要務(wù)，“空轉(zhuǎn)”是新時代高質(zhì)量發(fā)展的“攔路虎”。一是導(dǎo)致大量資源浪費，沒有解決阻礙發(fā)展的難題，沒有辦成推動發(fā)展的實事，沒有形成發(fā)展的良策實招，只有形式主義、表面功夫，只有假把式、虛把式、花架子，只有不敢為、不愿為、不作為。二是導(dǎo)致制度、政策、改革無法也沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。發(fā)展是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，發(fā)展的難題要靠發(fā)展來解決，而政策、制度、改革等就是解決發(fā)展中問題的重要方式方法，但 “空轉(zhuǎn)”將會導(dǎo)致制度、政策、改革無法也沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，問題積壓，解決問題的難度和成本加大，進(jìn)而耽誤發(fā)展并制造出新的發(fā)展難題。

在制度上，“空轉(zhuǎn)”阻礙制度優(yōu)勢順利轉(zhuǎn)化為治理效能。習(xí)近平總書記指出：“制度的生命力在于執(zhí)行。要強化制度執(zhí)行力，加強制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。”唯有把制度執(zhí)行到位、將政策貫徹到底，才能最大限度地激發(fā)制度的效能，促使各個領(lǐng)域取得實實在在的成果。而“空轉(zhuǎn)”是對制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的考驗，是對制度執(zhí)行力的考驗，是對黨員干部執(zhí)行制度的決心、能力、態(tài)度、立場、情懷、擔(dān)當(dāng)?shù)目简?，是對充分發(fā)揮制度指引方向、規(guī)范行為、提高效率、維護穩(wěn)定、防范化解風(fēng)險的重要作用的考驗。制度“空轉(zhuǎn)”會對制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能、發(fā)展效能、服務(wù)效能產(chǎn)生影響。

“空轉(zhuǎn)”原因：干部工作作風(fēng)與能力，上層設(shè)計與下層操作，考核、激勵與約束機制存在問題

“空轉(zhuǎn)”源于干部工作作風(fēng)、能力以及機制問題。一是部分干部存在“官油子心態(tài)”和“好人心態(tài)”。在本次調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，不少基層干部認(rèn)為“空轉(zhuǎn)”之風(fēng)盛行的首要原因是干部工作作風(fēng)存在問題，政治覺悟和擔(dān)當(dāng)意識萎縮，缺乏使命感和責(zé)任感。處于非領(lǐng)導(dǎo)崗位的部分干部存在“官油子心態(tài)”，有受訪者指出，“升遷無望，本著‘寧可不干事，千萬別出事’的自保心理混日子”，在工作中隨大流，在問題面前瞻前顧后。處于領(lǐng)導(dǎo)崗位的部分干部存在“好人心態(tài)”，他們往往只考慮自己的政治前途，在為人民服務(wù)的正道上講官場術(shù)，以“誰也不得罪，順利升遷，平穩(wěn)落地”為原則，不愿觸及矛盾，不愿真干實干。

二是部分干部能力不足，水平有限。一些干部之所以寧愿“掛著空擋踩油門”，是因為自身水平有限，一旦真操實練，除辛苦外“車還容易拋錨”，個人問題易被發(fā)現(xiàn)、被追責(zé)。通過整理訪談記錄發(fā)現(xiàn)，基層干部普遍反映“空轉(zhuǎn)”源于三種能力的欠缺。一是政策理解能力的欠缺。對政策解讀不深刻、不到位，無法用宏觀政策指導(dǎo)微觀實踐。二是解決復(fù)雜問題能力的欠缺。有受訪者表示，“的確想有所作為，但有些政策一下來，就發(fā)現(xiàn)難度超出了預(yù)期，只好退而求其次”。三是回應(yīng)民眾呼聲能力的欠缺。政策“空轉(zhuǎn)”也表現(xiàn)在干部不善于把群眾的意見化為決策的依據(jù)。

三是基層考核機制存在漏洞。這是訪談中干部談及最多的，具體表現(xiàn)在以下三個方面。第一，考核導(dǎo)向偏離初衷。當(dāng)前，一些干部“唯上不唯下”，即過于關(guān)注上級領(lǐng)導(dǎo)對自己的印象，而忽視公眾的訴求和口碑，存有“匯報好比工作好更重要”的想法。第二，考核標(biāo)準(zhǔn)過于機械。一些干部將工作內(nèi)容刻意留痕，產(chǎn)生了“認(rèn)認(rèn)真真走形式、踏踏實實做樣子”的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。第三，頻繁地檢查考核，徒增基層工作負(fù)擔(dān)。過多的檢查易促使一些干部過度關(guān)注“外包裝”，混淆工作的目標(biāo)追求，對此，有很多受訪干部感到困擾。

四是上層設(shè)計與下層操作兩張皮。一方面，上層設(shè)計的出發(fā)點很好，但在實操中卻遭遇水土不服。一些政策制定和研究工作缺乏調(diào)查研究，大而空，缺少可執(zhí)行性和可操作性；有的事無巨細(xì)，一一管控，卻不符合基層具體情況，導(dǎo)致落地難。另一方面，下層蒙著眼操作，帶著問題“空轉(zhuǎn)”。由此，產(chǎn)生了惡性循環(huán)，即上層政策缺乏調(diào)研，不符合實際，下層不認(rèn)真執(zhí)行，努力將功夫花在“文山會海”中，遞交看似完美的工作報告，上層憑報告判斷，繼續(xù)制定落不了地的政策。

五是激勵實干和約束“空轉(zhuǎn)”的機制乏力。當(dāng)前一些地方的管理機制存在問題。一方面，對于實干家不僅缺乏相應(yīng)的物質(zhì)、精神激勵，還會為其“設(shè)路障”“挖水坑”，從而降低干部的工作主動性和積極性。調(diào)查中有受訪者對“實干”表達(dá)了顧慮，比如，“真干實干不但出力受累，而且容易出錯和得罪人”“現(xiàn)在的大環(huán)境不保護因工作出錯和得罪人的實干家”。另一方面，缺乏關(guān)于“空轉(zhuǎn)”的約束機制，主要是缺乏針對空轉(zhuǎn)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致“空轉(zhuǎn)”難以被識別，或者識別成本較高。有受訪者指出，“空轉(zhuǎn)是一種‘假把式’，很難追責(zé)”，而約束機制的乏力為“空轉(zhuǎn)”提供了溫床。

防治“空轉(zhuǎn)”建議：筑牢思想堡壘，從實際出發(fā)，提升干部干事能力

筑牢思想堡壘，嚴(yán)防“空轉(zhuǎn)”之風(fēng)。“空轉(zhuǎn)”問題的根源在于思想出了問題，即世界觀、人生觀和價值觀出現(xiàn)了偏差。為此，應(yīng)加強各類警示教育，抵制批判“好人主義”“官油子心態(tài)”等落后思想，使干部正確看待人生價值，重塑個人追求，提起干事創(chuàng)業(yè)的心氣。同時，上級領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)定期與基層干部談話，真正實現(xiàn)交心和互動，了解其思想動態(tài)和工作進(jìn)程中的阻礙，針對反映較為集中的問題，開展專項宣傳教育活動，營造風(fēng)清氣正、忠誠實干的政治生態(tài)環(huán)境。

多方舉措提升干部干事能力，實現(xiàn)能力最大化。一是加強干部培訓(xùn)工作，培訓(xùn)前進(jìn)行廣泛摸底調(diào)查，了解干部需求，增強培訓(xùn)的針對性；培訓(xùn)中貫穿理想信念、黨性修養(yǎng)和職業(yè)道德；培訓(xùn)后檢測培訓(xùn)實效。二是把基層減負(fù)真正落到實處，訪談中有干部希望“精文減會，少玩文字游戲，為民多做實事”。三是運用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)，讓信息更暢通，讓干部工作更明朗高效，推動實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

考核監(jiān)督注重政策落實和工作實效。一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)建立科學(xué)政績觀，而非一味設(shè)想在任期內(nèi)作出不切實際的成績，要敢于提拔經(jīng)濟數(shù)據(jù)平平，在任期內(nèi)為地方發(fā)展打基礎(chǔ)、為群眾謀幸福的“務(wù)實官”。另一方面，上級考核要有針對性，不能流于表面，任務(wù)指標(biāo)設(shè)定要合理化，注重民意等非文字材料的考核，消除少數(shù)基層干部務(wù)虛不務(wù)實的僥幸心理。同時，減少不必要的考核，不要讓干部因疲于應(yīng)付考核而忽視實際民生問題。

政策制定要切合實際，更具可操作性。上級部門部署安排工作前應(yīng)加強調(diào)查研究，深入基層實際，傾聽民聲。政策目標(biāo)要循序漸進(jìn)，不宜過高或過低。政策內(nèi)容要細(xì)化、易理解，具有可操作性，切忌模棱兩可，避免過度解讀或政策疊加。上層設(shè)計并非事無巨細(xì)地微觀把控，而是在掌握宏觀大局的基礎(chǔ)上，細(xì)化執(zhí)行步驟和時間周期，促使下級在執(zhí)行過程中明確職責(zé)范圍和任務(wù)目標(biāo)。

雙向激勵廣大干部崇尚實干、擔(dān)當(dāng)作為。完善正向激勵制度，探索工作實效與工資待遇掛鉤的經(jīng)濟激勵機制，激發(fā)干部實干的積極性；將作出突出貢獻(xiàn)的干部列為模范典型，增強其榮譽感；給予有實際作為的干部更多機會；建立良好干群關(guān)系，激勵干部真真切切地贏得百姓信任，更好地保持先進(jìn)性和純潔性。獎罰分明，落實負(fù)向激勵制度，加大問責(zé)追責(zé)力度，打破“公務(wù)員鐵飯碗”觀念，淘汰不作為干部，以此加強干部的自我約束，杜絕“空轉(zhuǎn)”行為。

（執(zhí)筆：人民智庫研究員王禮鵬 陳琳）

責(zé)編/刁娜 美編/李祥峰

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