【摘要】“超群體”，不是一個(gè)或兩個(gè)群體，而是指三個(gè)或以上的多個(gè)群體形成的共同群體。“局部空轉(zhuǎn)”的制造者往往表現(xiàn)為超群體行為特征，在“局部空轉(zhuǎn)”中存在“超群體違規(guī)”現(xiàn)象。超群體違規(guī)行為的產(chǎn)生與法不責(zé)眾、超群體的匿名化等有關(guān)，一定程度上規(guī)避了現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制，并且超群體在行為上往往保持一致，成為了導(dǎo)致政策“局部空轉(zhuǎn)”的重要因素。要對“局部空轉(zhuǎn)”中出現(xiàn)的超群體違規(guī)現(xiàn)象保持警惕，多措并舉做好治理，保證政策真正落實(shí)。

【關(guān)鍵詞】超群體 “局部空轉(zhuǎn)” 監(jiān)督機(jī)制 違規(guī)行為 【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

在當(dāng)前高壓反腐及全面從嚴(yán)治黨的情況下，個(gè)別地區(qū)仍然存在“局部空轉(zhuǎn)”，影響政策落地

誰在制造政策的“局部空轉(zhuǎn)”？“空轉(zhuǎn)”，確切地來說是“政策空轉(zhuǎn)”，是上面頒布的相關(guān)政策并沒有真正落實(shí)下去。以中央頒布的惠及民眾的政策為例，并沒有讓民眾受惠。如果我們把中央的政策比作陽光的話，并沒有投射到民眾身上。導(dǎo)致此關(guān)鍵角色是政策的執(zhí)行者，作為承上啟下的角色，他們對政策執(zhí)行的好壞直接決定著政策能否下沉。如果不能下沉，就會出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”。為何會出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”？可以作多種理解。比如，政策執(zhí)行者對政策的理解有偏差；或者沒有制定詳細(xì)的執(zhí)行計(jì)劃，導(dǎo)致政策實(shí)踐中產(chǎn)生扭曲；或者因?yàn)檎哒{(diào)整損害到執(zhí)行者的利益，導(dǎo)致了他們表面上執(zhí)行，實(shí)際上沒有執(zhí)行。

這樣的解釋可以不受時(shí)間的限制，可以分析任一政府執(zhí)政期間的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象；甚至也不受空間的限制，國內(nèi)外的政府也可以用此來解釋?？梢哉f，上述的解釋未免泛化，不足以抓住這個(gè)時(shí)代政策“局部空轉(zhuǎn)”分析的特點(diǎn)。黨的十八大以來，黨中央和國務(wù)院經(jīng)常提到的一詞，就是“放管服”，推出了各種的政策，以惠及更多的群眾。為了保證真正能夠落實(shí)下去，中央也采取了相應(yīng)的措施。其一，強(qiáng)化了對官員外在的監(jiān)督和約束。比如強(qiáng)化巡視組對各地的巡視，建立監(jiān)察委員會，甚至對官員的生活作風(fēng)進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，比如八項(xiàng)規(guī)定等。其二，強(qiáng)化了對官員內(nèi)在的管理，加強(qiáng)了黨對社會各個(gè)層面的領(lǐng)導(dǎo)，增加了對官員的培訓(xùn)和教育的密度和強(qiáng)度。其三，發(fā)揮民眾的監(jiān)督作用。與自上而下的監(jiān)督相配套，強(qiáng)化了民眾對官員的監(jiān)督。巡視組每到一處，即公布監(jiān)督電話，接受群眾的信訪舉報(bào)。如果群眾在日常生活中發(fā)現(xiàn)相關(guān)線索，也可向有關(guān)部門反映。

按照這樣的制度設(shè)計(jì)，應(yīng)該很少會違背中央的政策，或者說應(yīng)該很少有人敢“制造空轉(zhuǎn)”了。之所以還會出現(xiàn)“局部空轉(zhuǎn)”，可能有以下幾方面原因：其一，確有無所畏懼者。盡管中央對官員的違規(guī)行為保持高壓態(tài)勢，但有些干部在“十八大以后不收斂、不收手”。其二，有些人找到了應(yīng)對高壓態(tài)勢的措施。通過這些措施，他們很好地規(guī)避了來自上面的壓力和民眾的監(jiān)督，從而很好地保全自己。“超群體違規(guī)”就是這樣的一種應(yīng)對措施。據(jù)觀察，在地方政府“局部空轉(zhuǎn)”中或多或少地存在“超群體違規(guī)”現(xiàn)象。

“局部空轉(zhuǎn)”的一個(gè)重要表現(xiàn)就是超群體違規(guī)現(xiàn)象，政策空轉(zhuǎn)背后存在一個(gè)超群體

要理解“超群體違規(guī)”，我們需要了解“個(gè)體”“群體”“群體內(nèi)”“群體間”幾個(gè)概念。最初學(xué)者們認(rèn)為只要弄清楚個(gè)人的心理，作為個(gè)體聚合的群體心理自然就清晰了，基于該推論，他們認(rèn)為群體心理的研究是沒有必要的。群體心理學(xué)創(chuàng)始人勒龐首次指出，群體的心理不同于個(gè)體心理的集合，一個(gè)群體形成之后，就擁有群體獨(dú)有的心理特征。個(gè)體一旦融入群體，個(gè)體的心理就會被群體的心理所淹沒。之后，有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，不僅要研究一個(gè)群體內(nèi)的心理特征，群體之間也有不同的心理特征。比如現(xiàn)在流行的社會認(rèn)同理論、社會支配理論等都是有關(guān)群體間關(guān)系的心理學(xué)。但是現(xiàn)有的群體心理學(xué)研究也存在著不少問題，他們只關(guān)注群體內(nèi)和兩個(gè)群體間的關(guān)系，而關(guān)注群體間心理的維度也主要限于沖突層面，沒有關(guān)注到兩個(gè)以上的群體也有合作，甚至?xí)霈F(xiàn)多個(gè)群體協(xié)調(diào)一致，如同一個(gè)群體在行動(dòng)，這種多個(gè)群體共同的行為就是超群體行為。

“超群體”，不是一個(gè)或兩個(gè)群體，而是指三個(gè)或以上的多個(gè)群體，“超”既可以作“超越”講，即超越一個(gè)或兩個(gè)群體，也可作“超級”講，最終形成一個(gè)超群體。換言之，我們也可以將組成超群體的每個(gè)群體比作單個(gè)群體中的個(gè)體，具體類似于個(gè)體融入一個(gè)群體時(shí)具有的心理特征。比如，有的部門可能一開始能夠堅(jiān)持貫徹中央的政策，但是一旦意識到周圍多個(gè)單位都存在違規(guī)的行為，該部門就會被其他部門所影響，最終出現(xiàn)違規(guī)的行為，導(dǎo)致中央的政策實(shí)踐落空。

“違規(guī)行為”中的“規(guī)”可作廣義理解，指對官員有約束力的規(guī)范。具體來說，可以分為以下幾類：其一，黨紀(jì)。黨出臺了各種紀(jì)律、規(guī)定，作為一個(gè)黨員要遵守相應(yīng)的規(guī)定。其二，法規(guī)。人大制定的各個(gè)法律、條例，以及政府部門出臺的各項(xiàng)規(guī)定，甚至包括各個(gè)部門推出的具體規(guī)章制度。其三，倫理規(guī)范。黨員和公務(wù)員除了遵守一個(gè)社會的道德規(guī)范外，黨員和公務(wù)員的身份賦予他們一些更高的倫理規(guī)范要求。比如，最重要的就是將為公眾服務(wù)放在首要的位置?？梢哉f，對上述規(guī)范的違反均屬于違規(guī)行為。

具體到“局部空轉(zhuǎn)”來說，超群體違規(guī)行為的表現(xiàn)就是，有關(guān)部門在查找政策空轉(zhuǎn)主體時(shí)，發(fā)現(xiàn)既不是個(gè)人，也不是某個(gè)群體，而是多個(gè)部門出現(xiàn)類似的現(xiàn)象。這種群體主要是體現(xiàn)為同級群體的政策執(zhí)行者，即他們針對某些事、某些政策等具有共同的心理特征，或共同的行為，這種共同的心理和行為最終導(dǎo)致政策“空轉(zhuǎn)”。比如，我們在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)這樣一則案例：某地方的《物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定一個(gè)小區(qū)只能由一個(gè)物業(yè)進(jìn)行管理，包括地下附屬物。在開發(fā)商的物業(yè)撤出時(shí)，業(yè)委會提出根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定，地庫應(yīng)該交由新物業(yè)管理。在后來由業(yè)委會、開發(fā)商的物業(yè)、街道辦、派出所和區(qū)物業(yè)辦組織的協(xié)調(diào)會議上，街道辦、派出所和區(qū)物業(yè)辦一邊倒支持開發(fā)商的物業(yè)。街道辦從行政管理的角度論證說，他們所管理的所有小區(qū)，地庫都?xì)w開發(fā)商管理。物業(yè)辦負(fù)責(zé)法律的解釋，論證說開發(fā)商的物業(yè)撤出了，他們管理地庫，但不是以物業(yè)的名義，與法律的規(guī)定不矛盾。派出所則向業(yè)委會施加壓力，論證說如果處理不好，就會導(dǎo)致小區(qū)的混亂。三個(gè)部門都違反了地方的法律，且行為出奇地一致，是典型的超群體違規(guī)行為。

超群體違規(guī)行為的產(chǎn)生與法不責(zé)眾、超群體的匿名化等有關(guān)，一定程度上規(guī)避了現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制

超群體違規(guī)行為的產(chǎn)生具有多方因素，是制度與環(huán)境綜合作用的結(jié)果，是超群體與制度和環(huán)境進(jìn)行互動(dòng)的產(chǎn)物，導(dǎo)致政策存在空轉(zhuǎn)。大致可以從以下幾個(gè)方面來理解：

其一，法不責(zé)眾。如果單個(gè)部門出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象，比如針對中央推出的各項(xiàng)政策不理不睬，最終部門的負(fù)責(zé)人就會受到相應(yīng)的處分，尤其是現(xiàn)在的高壓態(tài)勢下，誰也不愿意作“出頭鳥”。但是如果多個(gè)部門都在違反相關(guān)的政策，他們?nèi)菀滓猿后w的形式突破現(xiàn)有的制度約束。驅(qū)動(dòng)他們行為的是以下邏輯：不是我一個(gè)部門，其他部門也都違規(guī)，如果要處罰，也不會只處罰我一部門，難度上級部門還要對所有部門的負(fù)責(zé)人進(jìn)行處理嗎？多個(gè)群體出現(xiàn)的共同違規(guī)行為，容易使他們的責(zé)任分散，出現(xiàn)法不責(zé)眾的心理。

其二，超群體的匿名化。按照現(xiàn)有的監(jiān)察或監(jiān)督機(jī)制，如果出現(xiàn)“局部空轉(zhuǎn)”，總要找到相關(guān)的責(zé)任人或責(zé)任單位，但是多個(gè)單位共同違規(guī)現(xiàn)象的出現(xiàn)，導(dǎo)致他們無法確定責(zé)任主體，從而出現(xiàn)匿名化現(xiàn)象。也就是說，知道“局部空轉(zhuǎn)”，但不知道是誰造成的。這有點(diǎn)像群體性突發(fā)事件，有些事件的發(fā)生是以群體的形式出現(xiàn)的，但是誰是事件的組織者，很難發(fā)現(xiàn)。這種匿名化的現(xiàn)象使有關(guān)部門對“局部空轉(zhuǎn)”進(jìn)行處理時(shí)，難以確定處理的對象。

其三，“空轉(zhuǎn)”本身的匿名化。前者的匿名化指發(fā)現(xiàn)了“空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象，只是不知道誰是制造“空轉(zhuǎn)”者。這里指政策在實(shí)施過程中，根本就沒有發(fā)現(xiàn)“政策空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，即“空轉(zhuǎn)”本身的匿名化。從各種評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行評估，可能得出政策得到很好地實(shí)施執(zhí)行的結(jié)論，然而實(shí)際上政策卻在“局部空轉(zhuǎn)”。

之所以會出現(xiàn)此類現(xiàn)象：其一，超群體對上級監(jiān)督部門和民眾的監(jiān)督舉報(bào)具有抗壓能力。“空轉(zhuǎn)”的發(fā)現(xiàn)者來自于上級部門的監(jiān)督和民眾的舉報(bào)。超群體行為的出現(xiàn)會對兩者施加壓力，導(dǎo)致上級單位和民眾會作出如下的反應(yīng)：一是知覺的誤判。會認(rèn)為，如果是一個(gè)部門的行為，可能是該部門錯(cuò)了，但是多個(gè)部門都有同樣的行為，那可能這些部門沒有錯(cuò)。這種情況導(dǎo)致“局部空轉(zhuǎn)”無法被發(fā)現(xiàn)。二是判斷的被跑偏。“局部空轉(zhuǎn)”被發(fā)現(xiàn)了，但多個(gè)部門都在做類似的行為，會讓人誤以為這些部門所做的“雖不合規(guī)卻合理”，讓人以為這是這些部門根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r所做的變通，這種變通是可以理解的。三是行為的被誤導(dǎo)。上級部門和民眾可能知道這些違規(guī)行為既不合理，也不合規(guī)，但不會對其進(jìn)行監(jiān)督和舉報(bào)。上級單位面對多個(gè)部門的違規(guī)，會出現(xiàn)為難情緒，因?yàn)樯婕氨姸嗖块T，眾多利益相關(guān)者；而普通民眾則會將多個(gè)部門的一致行動(dòng)解讀為這些行為本來就是如此、司空見慣。

在現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制下，超群體違規(guī)現(xiàn)象很難被處理。在“政策空轉(zhuǎn)”的過程中，政策往往是層級較低的單位和人員在執(zhí)行，但是他們往往意識不到自身是在進(jìn)行違規(guī)行為，他們只是在機(jī)械地執(zhí)行。而“政策空轉(zhuǎn)”的制造者是一個(gè)超群體。在這種情況下，很難去找到具體的責(zé)任人。超群體違規(guī)行為讓監(jiān)督者和群眾無所適從?？梢哉f，超群體的違規(guī)現(xiàn)象，很好地規(guī)避了現(xiàn)有的監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制。

“局部空轉(zhuǎn)”中超群體表現(xiàn)出一致行為，要多措并舉破除超群體違規(guī)現(xiàn)象扭轉(zhuǎn)政策空轉(zhuǎn)局面

一般來說，同樣的政策，到達(dá)各個(gè)部門，因?yàn)楦髯缘穆毮懿煌?，不會出現(xiàn)一致的行動(dòng)。這些部門會像一個(gè)群體在行動(dòng)，可能是以下原因所致：一是超群體之間存在利益關(guān)聯(lián)。在“政策空轉(zhuǎn)”中，多個(gè)群體存在共同的利益及共同的心理和行為。一項(xiàng)政策往往涉及多個(gè)單位部門和群體，“政策空轉(zhuǎn)”中相關(guān)單位部門采取相同的行為模式，并相互關(guān)聯(lián)在一起。同時(shí)，違規(guī)行為的產(chǎn)生往往涉及多個(gè)部門和群體。比如，在極端的案例中，貪腐行為往往不是個(gè)人的行為，而是集體性腐敗。二是不良工作作風(fēng)和政治生態(tài)的侵蝕。形式主義就是這方面的體現(xiàn)，有些部門在具體執(zhí)行某項(xiàng)政策時(shí)采取了形式主義的做法，只做表面功夫。如果這種形式主義的做法沒有得到及時(shí)糾正，就會傳導(dǎo)到其他單位部門，都會采取簡單省力的形式，從而出現(xiàn)超群體違規(guī)行為。三是存在自身的特殊利益。這種情況下，各個(gè)政府部門之間有可能不會相互聯(lián)系，但是各個(gè)政府部門之間表現(xiàn)的心理和行為一致，在于某些政策可能對普通民眾有利，但是卻對觸動(dòng)了政策執(zhí)行部門的利益。比如，中央出臺了很多政策，減少了很多行政許可事項(xiàng)，簡化了群眾辦事的程序，但是相關(guān)部門的權(quán)力卻減少了，部門利益受到了損害，就會對相關(guān)政策進(jìn)行變通式執(zhí)行。

目前出現(xiàn)的超群體違規(guī)現(xiàn)象很好地“抵御”了中央高壓態(tài)勢所帶來的壓力，規(guī)避了監(jiān)督反腐機(jī)制，同時(shí)又能夠保護(hù)這些部門的既得利益，使得超群體違規(guī)行為得以蔓延，成為了導(dǎo)致政策“局部空轉(zhuǎn)”的重要因素。破除超群體違規(guī)行為，首先要堅(jiān)持判斷的“三階段”。簡單來說，這“三階段”是一個(gè)由形成獨(dú)立的判斷，然后到對個(gè)別部門進(jìn)行判斷，最終延伸到多個(gè)部門判斷的過程。也就是說，監(jiān)督部門以及普通民眾在判斷超群體的違規(guī)行為時(shí)，首先自己應(yīng)該具有獨(dú)立的判斷意識，對相應(yīng)的法規(guī)、政策，以及官員應(yīng)該遵守的倫理規(guī)范等都有所了解，能夠據(jù)此對官員的行為進(jìn)行判斷。在判斷超群體違規(guī)時(shí)，可以從一個(gè)部門開始，而不是對多個(gè)部門同時(shí)判斷，這樣就會避免多個(gè)部門所形成的群體壓力。其次，應(yīng)該堅(jiān)持違法違規(guī)必究，不管誰違法違規(guī)，不管人數(shù)多少，只要違法違規(guī)了，就要受到嚴(yán)肅的處理。最后，避免監(jiān)督中的運(yùn)動(dòng)員當(dāng)裁判員的現(xiàn)象。在出現(xiàn)多個(gè)部門違規(guī)現(xiàn)象時(shí)，要敢于深挖問責(zé)。多個(gè)部門違規(guī)的背后可能是某個(gè)上級部門的問題，只有更上一級的監(jiān)督部門，才能夠發(fā)現(xiàn)違規(guī)的真相，打破“局部空轉(zhuǎn)”的匿名化。

（作者為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“中國政治倫理思想通史”（項(xiàng)目編號：16ZDA104）及天津市重點(diǎn)項(xiàng)目“新時(shí)代背景下傳統(tǒng)政治文化的繼承與創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號：ZX20180134）階段性成果】

責(zé)編/于洪清 美編/李祥峰

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請回復(fù)本微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。