訪談嘉賓

任 勇 華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)

王叢虎 中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教授

范逢春 四川大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系主任，教授、博導(dǎo)

黨的十九屆四中全會(huì)指出，“國(guó)家行政管理承擔(dān)著按照黨和國(guó)家決策部署推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、管理社會(huì)事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重大職責(zé)”。因此，必須 “提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，通過行政機(jī)關(guān)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)來解決社會(huì)發(fā)展中的各種問題矛盾，使群眾的幸福感更高、獲得感更實(shí)、安全感更足。目前基層治理中，亂作為少了，但是不作為、慢作為情況卻沒有得到很好的解決，“人人經(jīng)手，層層發(fā)文，但從來不解決問題”的基層“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象就是一種典型表現(xiàn)。一些地方政府部門“天天都發(fā)文”“永遠(yuǎn)在開會(huì)”，看似動(dòng)作不少，實(shí)際上是喊得兇、抓得松，讓中央精神在“上傳下達(dá)”中“空轉(zhuǎn)”，讓亟待解決的問題在互相推諉扯皮中“空轉(zhuǎn)”，讓改革在人力物力的虛耗中“空轉(zhuǎn)”，不利于更好地將全面深化改革推向縱深、更好地滿足人民群眾對(duì)于美好生活的期望，甚至?xí)?dǎo)致國(guó)家治理的“內(nèi)卷化”。對(duì)此，我們必須引起高度重視，及時(shí)糾正偏向。

人民論壇：從評(píng)價(jià)機(jī)制層面看，“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因有哪些？

任勇：從實(shí)踐來看，公共政策“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因有多個(gè)方面。但不可否認(rèn)，缺乏科學(xué)有效的考核評(píng)價(jià)機(jī)制是重要原因之一。只有建立科學(xué)有效的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，才能激勵(lì)地方政府更好地落實(shí)中央各項(xiàng)公共政策，提升政策執(zhí)行力，避免“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的發(fā)生。我們可從考核評(píng)價(jià)機(jī)制的導(dǎo)向、考核評(píng)價(jià)機(jī)制的指標(biāo)、考核評(píng)價(jià)機(jī)制的實(shí)施等三個(gè)方面對(duì)此進(jìn)行探討。

就考核評(píng)價(jià)機(jī)制的價(jià)值導(dǎo)向而言，確立何種價(jià)值導(dǎo)向是建構(gòu)科學(xué)考核評(píng)估機(jī)制的關(guān)鍵，也是公共政策考核評(píng)估機(jī)制的“靈魂”所在，它對(duì)于變革地方治理考核評(píng)估機(jī)制，引導(dǎo)和調(diào)整地方治理考核評(píng)估行為具有十分重要的作用。如果沒有科學(xué)的考核評(píng)估價(jià)值導(dǎo)向，或者偏離了相關(guān)的科學(xué)考核評(píng)估價(jià)值導(dǎo)向要求，就不可能建立起具有科學(xué)合理結(jié)構(gòu)和功能的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。以人民為中心應(yīng)該成為建構(gòu)科學(xué)考核評(píng)估機(jī)制的基本價(jià)值導(dǎo)向，把人民群眾的獲得感、幸福感作為重要衡量?jī)r(jià)值。而在一些地方之所以出現(xiàn)公共政策“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，很大程度上就是沒有將此價(jià)值導(dǎo)向納入考核評(píng)價(jià)機(jī)制當(dāng)中，忽視了人民群眾的感受和認(rèn)知，導(dǎo)致在執(zhí)行過程中極易將有利于讓人民生活更加幸福美滿的政策進(jìn)行虛化，成為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理的“中梗阻”。

對(duì)于考核評(píng)價(jià)機(jī)制的指標(biāo)體系而言，不同指標(biāo)選擇以及占據(jù)比重往往制約著價(jià)值導(dǎo)向的順利實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)政府治理實(shí)踐中，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的控制與管理往往通過考核指標(biāo)與任務(wù)實(shí)現(xiàn)，每一級(jí)都擁有對(duì)下一級(jí)針對(duì)不同事項(xiàng)制定考核評(píng)價(jià)指標(biāo)和任務(wù)的權(quán)力，經(jīng)過不同層級(jí)而落實(shí)到基層政府。首先，在這個(gè)賦權(quán)的過程中，每一級(jí)政府都擁有制定考核指標(biāo)的權(quán)力，也就意味著每一級(jí)的決策者都有可能將自身的偏好帶入考核指標(biāo)制定的過程中，影響了指標(biāo)設(shè)立的科學(xué)性；其次，不同層級(jí)政府考核指標(biāo)在層層下壓的過程中，往往會(huì)被不斷放大，要求往往也會(huì)比上一級(jí)更加苛刻，就會(huì)導(dǎo)致基于“表面政績(jī)”的考慮而作出的政策選擇；最后，不規(guī)范的考核評(píng)價(jià)方法對(duì)指標(biāo)設(shè)立的影響，諸如“一票否決”評(píng)價(jià)方法濫用，往往會(huì)給基層政府治理帶來巨大的工作壓力，這些都會(huì)導(dǎo)致公共政策的“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象產(chǎn)生。

從政府治理實(shí)踐來看，基層政府一方面作為被動(dòng)的政策執(zhí)行者，需要根據(jù)上級(jí)政策規(guī)定來執(zhí)行具體內(nèi)容；另一方面又是被考核評(píng)價(jià)的對(duì)象，需要滿足考核評(píng)價(jià)的具體要求。于是，無論哪一個(gè)層面出現(xiàn)問題，都是導(dǎo)致政策無法執(zhí)行到位，甚至出現(xiàn)各種紛繁復(fù)雜的政策變通執(zhí)行方式，加上受到基層政府人手、財(cái)力等客觀條件的制約，政策“空轉(zhuǎn)”、政策失效往往就會(huì)成為他們不得已的一種行為選擇。

人民論壇：面對(duì)“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，采取什么措施能夠變“空轉(zhuǎn)”為“實(shí)轉(zhuǎn)”？

任勇：公共政策的生命力在于執(zhí)行，全面深化改革過程中各種政策能否真正落地，關(guān)系到我國(guó)社會(huì)主義優(yōu)勢(shì)能否有效轉(zhuǎn)化為治理效能。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出“健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督，堅(jiān)決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象”，實(shí)際上為未來避免和減少公共政策“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的發(fā)生指明了方向。如果從評(píng)價(jià)考核機(jī)制角度進(jìn)行考察，未來會(huì)有更加巨大的制度和機(jī)制改進(jìn)空間，具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

首先，構(gòu)建以人民為中心的政策執(zhí)行科學(xué)評(píng)價(jià)考核機(jī)制。在評(píng)價(jià)考核機(jī)制設(shè)計(jì)中，要明確把人民群眾的獲得感、幸福感和滿意度作為機(jī)制設(shè)計(jì)的第一標(biāo)準(zhǔn)，以增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展，解決“中梗阻”“最后一公里”等人民群眾最為關(guān)心的問題作為檢驗(yàn)評(píng)價(jià)機(jī)制是否有效的重要因素。在此過程中，要充分考慮滿足人民群眾多層次多樣化的需求，并將其落實(shí)在政策考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系當(dāng)中，真正使各項(xiàng)政策在基層落地生根，讓改革開放的成果更多更公平地惠及于全體人民，讓人民群眾切身感受到各種政策紅利。

其次，從實(shí)際出發(fā)建立科學(xué)評(píng)價(jià)考核指標(biāo)。一個(gè)科學(xué)有效的考核指標(biāo)有賴于專業(yè)的評(píng)估主體、優(yōu)化的評(píng)估流程以及綜合的要素考察和全面的考核評(píng)價(jià)。一方面，可以在充分討論調(diào)研的基礎(chǔ)上，把政策執(zhí)行作為干部考核的重要依據(jù)，并借助具有公信力的第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行研究，對(duì)政策“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象進(jìn)行認(rèn)真研判，改進(jìn)不同類型的政策制定過程，尤其針對(duì)社會(huì)治理急需以及滿足人民對(duì)美好生活新期待必備的政策進(jìn)行明確，提升政策執(zhí)行力。另一方面，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化評(píng)價(jià)考核的流程，量化指標(biāo)雖然是科學(xué)評(píng)估的重要手段，但并不是唯一標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，定性指標(biāo)在無法用數(shù)字統(tǒng)計(jì)的方面發(fā)揮著重要作用，并將能夠反映人民群眾多層次多樣化多類型需求的內(nèi)容納入其中，需要將定量與定性評(píng)價(jià)指標(biāo)有機(jī)結(jié)合，真正發(fā)揮評(píng)價(jià)考核機(jī)制的作用，能夠使得各種政策因地制宜、有的放矢，實(shí)現(xiàn)政策集成的良好效果。

最后，加強(qiáng)考核評(píng)價(jià)機(jī)制實(shí)施過程中的監(jiān)督和制約。實(shí)踐證明，科學(xué)有效的考核評(píng)價(jià)機(jī)制建立起來并不意味著“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象就不會(huì)發(fā)生，只有形成強(qiáng)有力的剛性約束才能保證科學(xué)有效的考核評(píng)價(jià)機(jī)制順利推行，杜絕公共政策“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的出現(xiàn)。因此，要建立多層次全覆蓋的政策執(zhí)行監(jiān)督制約機(jī)制，形成監(jiān)督和制約機(jī)制的合力。具體來說，要充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督等作用，實(shí)現(xiàn)不同政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新興技術(shù)手段來創(chuàng)新監(jiān)督方式，并將其貫穿于地方治理、部門治理、基層治理等公共政策落地的全過程，把政策執(zhí)行作為所有領(lǐng)導(dǎo)干部的剛性約束，增強(qiáng)政策執(zhí)行中的效能，在提升政府公信力的同時(shí)為基層群眾提供精細(xì)化的公共政策服務(wù)，真正促進(jìn)治理效能的實(shí)現(xiàn)。還應(yīng)當(dāng)拓展人民群眾、社會(huì)組織等多主體有效監(jiān)督政策執(zhí)行的不同途徑，調(diào)動(dòng)人民群眾參與監(jiān)督政策執(zhí)行的積極性，推動(dòng)各種惠及民生政策的真正落地和有效執(zhí)行，只有這樣，科學(xué)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制才能發(fā)揮應(yīng)有作用。

王叢虎：確保政策執(zhí)行不“空轉(zhuǎn)”最為直接且有效的手段就是科學(xué)的考核評(píng)價(jià)。而考核評(píng)價(jià)機(jī)制的確立是一個(gè)社會(huì)科學(xué)的探索過程，需要基于政策評(píng)估的基本理論和基本原則，結(jié)合不同地區(qū)的實(shí)際情況、不同政策執(zhí)行的特點(diǎn)，對(duì)考核評(píng)估指標(biāo)不斷修正，對(duì)考核機(jī)制不斷完善，才能完成。

要建立科學(xué)規(guī)范的政策執(zhí)行考核評(píng)價(jià)機(jī)制，需建立起多元化的公共政策執(zhí)行考核評(píng)價(jià)主體體系、構(gòu)建簡(jiǎn)單易行的公共政策執(zhí)行的評(píng)價(jià)考核標(biāo)準(zhǔn)體系、優(yōu)化公共政策執(zhí)行考核評(píng)價(jià)的良好環(huán)境，并在此基礎(chǔ)上逐步把政策執(zhí)行考核評(píng)價(jià)納入制度化、法治化軌道，使政策執(zhí)行的考核評(píng)價(jià)充分發(fā)揮其應(yīng)有效用，體現(xiàn)其自身價(jià)值。

第一，確保考核指標(biāo)的科學(xué)合理。合理的考核指標(biāo)是進(jìn)行公平公正的考核評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)?？己嗽u(píng)價(jià)指標(biāo)的確定取決于政策執(zhí)行的考核所要達(dá)成的目的?；谡邎?zhí)行考核評(píng)價(jià)的目的不同，可以設(shè)計(jì)不同的指標(biāo)方法和指標(biāo)體系，如關(guān)鍵指標(biāo)法、綜合指標(biāo)法、單一指標(biāo)法等指標(biāo)方法和體系?？傊?，遵循“目的—規(guī)劃—指標(biāo)”的設(shè)計(jì)思路，經(jīng)過不斷論證和反復(fù)試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)，才能夠確保考核評(píng)價(jià)指標(biāo)得到不斷完善，并且愈加科學(xué)合理。

第二，確?？己嗽u(píng)價(jià)程序簡(jiǎn)潔可行、不重復(fù)?？陀^地說，考核評(píng)價(jià)本身就是一個(gè)復(fù)雜而漫長(zhǎng)的過程。這不僅是因?yàn)榭己嗽u(píng)價(jià)指標(biāo)的確定是一個(gè)不斷完善、不斷試驗(yàn)的過程，還因?yàn)榭己嗽u(píng)價(jià)需要經(jīng)歷一些必要的環(huán)節(jié)和流程。為此，在進(jìn)行考核評(píng)價(jià)程序的規(guī)劃和設(shè)計(jì)時(shí)，必須充分而廣泛地征求各方意見，尤其要認(rèn)真聽取被考核評(píng)價(jià)對(duì)象的意見和建議，盡可能簡(jiǎn)化流程和環(huán)節(jié)、規(guī)范程序，以確保考核評(píng)價(jià)程序簡(jiǎn)便易行。

第三，要確?？己蓑?yàn)證客觀公正、可操作。一般而言，在考核評(píng)價(jià)指標(biāo)確定后，最為重要的，也是最困難的是獲取指標(biāo)項(xiàng)下的可供查驗(yàn)的證據(jù)，即量化的數(shù)據(jù)、客觀存在的事實(shí)和主觀感受的評(píng)分等。從考核評(píng)價(jià)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)看，將考核評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)應(yīng)具體量化內(nèi)容，才能確?？己嗽u(píng)價(jià)易操作、易得到相應(yīng)結(jié)果。為此，要確?？己蓑?yàn)證客觀公正、可操作，就應(yīng)該盡可能地通過量化的驗(yàn)證來實(shí)現(xiàn)。

此外，在當(dāng)下信息技術(shù)高度發(fā)達(dá)時(shí)代，要確保政策執(zhí)行不“空轉(zhuǎn)”，除了建立政策執(zhí)行考核評(píng)價(jià)的長(zhǎng)效機(jī)制外，還要不斷轉(zhuǎn)變思維、更新理念，學(xué)會(huì)充分應(yīng)用新技術(shù)、新工具，將“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算等新型技術(shù)直接融入政策執(zhí)行的考核評(píng)價(jià)中，以確保政策執(zhí)行考核評(píng)價(jià)更加準(zhǔn)確、更加科學(xué)、更具有說服力，也使得政策執(zhí)行的考核評(píng)價(jià)永葆活力。

范逢春：當(dāng)前，改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，地方政府“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象影響了政府執(zhí)行力，降低了政府公信力，減弱了改革發(fā)展的動(dòng)力，如果不加以解決，必然成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的滯礙。要解決地方政府“局部空轉(zhuǎn)”問題，需要針對(duì)問題產(chǎn)生的原因綜合施策，從理念轉(zhuǎn)變、制度完善、機(jī)制優(yōu)化多方面發(fā)力。

首先，樹立問題導(dǎo)向、績(jī)效導(dǎo)向的治理理念。習(xí)近平總書記指出：“我們中國(guó)共產(chǎn)黨人干革命、搞建設(shè)、抓改革，從來都是為了解決中國(guó)的現(xiàn)實(shí)問題。”各級(jí)干部要“不忘初心、牢記使命”，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，堅(jiān)持績(jī)效導(dǎo)向，把工作做細(xì)做實(shí)。在落實(shí)全面深化改革任務(wù)過程中，必然會(huì)遇到各種深層次復(fù)雜矛盾和多樣化棘手問題，各級(jí)干部不能躲著矛盾行、繞著問題走，而是要針對(duì)矛盾干、迎著問題上。在推動(dòng)事業(yè)發(fā)展過程中，必然會(huì)遇到發(fā)展方向調(diào)整問題、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變問題、發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換問題，需要各級(jí)干部強(qiáng)化攻堅(jiān)克難、責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)囊庾R(shí)，要迎難而上不退縮，要一切為了發(fā)展干，一切圍繞績(jī)效轉(zhuǎn)。同時(shí)，我們國(guó)家面臨的風(fēng)險(xiǎn)也是多方面的，既有來自外部的風(fēng)險(xiǎn)，也有內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)，既有重大的風(fēng)險(xiǎn)，也有一般的風(fēng)險(xiǎn)，要迎接這些風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，需要干部們具有真抓的實(shí)勁，持有敢抓的狠勁，具備善抓的巧勁，保持常抓的韌勁，做到“踏石留印、抓鐵有痕”。制度的生命力在于執(zhí)行，一分部署、九分落實(shí)。對(duì)于政策之內(nèi)的事情要大膽干，對(duì)于職責(zé)范圍的事情要放心干，對(duì)于確實(shí)該干的事情要堅(jiān)持干。各級(jí)干部要最大限度挖掘制度潛力，最大限度釋放政策效能，最大限度追求治理績(jī)效，才能讓“空轉(zhuǎn)”變“實(shí)轉(zhuǎn)”。

其次，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。黨的十九屆四中全會(huì)指出，要“推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同”。 科學(xué)界定政府部門的權(quán)責(zé)，明確部門之間和部門內(nèi)部工作人員的責(zé)、權(quán)、利，解決職能交叉、責(zé)任不清、事權(quán)分離的問題，從而打造權(quán)責(zé)協(xié)同的政府治理體系，是提升政府執(zhí)行力的必要條件。要合理、明確、確定地界定縱向府際職責(zé)，以職定權(quán)，從而塑造一種制度化的縱向權(quán)力配置格局；要科學(xué)、動(dòng)態(tài)、清晰地調(diào)整橫向部門職責(zé)，以事定責(zé)，從而形成一種分工明確并契合中國(guó)實(shí)際的橫向政府職責(zé)體系；要堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，堅(jiān)持依法行政，按照“法不禁止即可為，法不授權(quán)不可為”的法治原則，推動(dòng)政府部門主動(dòng)作為、理性作為，努力形成崇尚法律、遵守法律、依法辦事的良好政風(fēng)。通過構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的“無縫對(duì)接”，促使“空轉(zhuǎn)”變“實(shí)轉(zhuǎn)”。

最后，完善獎(jiǎng)懲分明、容錯(cuò)糾錯(cuò)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。針對(duì)干部動(dòng)力不足“不想為”、本領(lǐng)恐慌“不會(huì)為”、心理顧慮“不敢為”等問題，要從考核評(píng)價(jià)機(jī)制建設(shè)入手。通過完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，充分發(fā)揮考核、評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲、容錯(cuò)、糾錯(cuò)等機(jī)制對(duì)干部的激勵(lì)鞭策作用。一方面，要嚴(yán)格執(zhí)行行政問責(zé)制，對(duì)不依法履職、不勇于擔(dān)當(dāng)、導(dǎo)致地方政府治理陷入“空轉(zhuǎn)”的干部，要依紀(jì)依法依規(guī)嚴(yán)肅處理；針對(duì)基層干部職務(wù)編制受限、晉升渠道單一等問題，要繼續(xù)深入實(shí)施縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行機(jī)制，提升干部干事的勁頭。另一方面，也要按照黨的十九大提出的“建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”指導(dǎo)精神，消除干部“多干多錯(cuò)、少干少錯(cuò)、不干不錯(cuò)”的消極心態(tài)，形成正確的價(jià)值導(dǎo)向，創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，激發(fā)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情和推動(dòng)改革的積極性，為想干事的人撐腰、為敢擔(dān)當(dāng)?shù)娜斯膭拧Ｍㄟ^多方面的機(jī)制創(chuàng)新，解決領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”的問題，從而推動(dòng)“空轉(zhuǎn)”變“實(shí)轉(zhuǎn)”。

（人民論壇記者賈娜采訪整理）

責(zé)編/潘麗莉 美編/李祥峰

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。