摘 要:目前建檔立卡貧困村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在收入低、收入渠道狹窄、村與村發(fā)展不平衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等問題，與實現(xiàn)高質(zhì)量脫貧、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)任務(wù)不相適應(yīng)。引發(fā)這些問題的原因有運行機(jī)制不合理、土地改革滯后、缺乏帶頭人等。解決這些問題，壯大貧困村集體經(jīng)濟(jì)，需要完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制，盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，培育集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶頭人。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì) 高質(zhì)量脫貧 鄉(xiāng)村振興

【中圖分類號】F3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是集體成員利用其擁有的各種資源要素，通過合作與聯(lián)合實現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村的重要體現(xiàn)。發(fā)展貧困村集體經(jīng)濟(jì)，壯大村集體經(jīng)濟(jì)實力，提升建檔立卡貧困村集體服務(wù)能力，是鞏固脫貧成果、實現(xiàn)高質(zhì)量脫貧的重要保障。但是，目前建檔立卡貧困村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀與實現(xiàn)高質(zhì)量脫貧、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)任務(wù)之間存在不相適應(yīng)之處，亟需政策支持和體制創(chuàng)新。

建檔立卡貧困村集體經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀

根據(jù)筆者在山西、福建、湖北、甘肅等地的實地調(diào)查，各建檔立卡貧困村都有比較穩(wěn)定的收入來源，年收入在5萬—10萬元之間，少數(shù)資源條件好、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度高的村集體收入更高。建檔立卡貧困村的集體收入主要來源于政府轉(zhuǎn)移支付、稅收返還（如煙葉稅）、房屋等集體資產(chǎn)租賃收入、土地發(fā)包收入以及經(jīng)營性收入（如光伏發(fā)電收入、茶葉、中藥材種植收入）等。上述收入來源構(gòu)成中，政府轉(zhuǎn)移支付收入、集體資產(chǎn)租賃收入占比較大，經(jīng)營性收入占比較低。

從村集體支出結(jié)構(gòu)看，建擋立卡貧困村的支出項目主要有：農(nóng)村水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)、保養(yǎng)支出（以上支出項目，占比超過村集體支出的60%），貧困農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)獎補(bǔ)資金支出，五保戶的慰問金以及村干部補(bǔ)貼。

建檔立卡貧困村集體經(jīng)濟(jì)存在的問題有：

收入低。村集體收入低是建檔立卡貧困村面臨的普遍性問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，湖北省90%以上的建檔立卡貧困村集體年收入在5萬—10萬元之間，福建省建檔立卡貧困村集體收入多在10萬—20萬元之間。村集體收入低，降低了村集體提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力，削弱了村集體的造血功能。導(dǎo)致農(nóng)戶生產(chǎn)、生活條件改善速度慢、加劇了村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足的局面。

收入渠道狹窄。大部分建檔立卡貧困村集體收入主要來自于各類集體資產(chǎn)如廠房、土地的租賃收入和政府轉(zhuǎn)移性收入，而最具有造血功能、最能增強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)實力的經(jīng)營性收入占比較低，對村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)較小，村集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展難。湖北省某貧困縣，經(jīng)營性收入占村集體收入的比重不超過20%，除了少數(shù)村種植煙葉、中藥材獲取少量經(jīng)營性收入外，大部分村幾乎沒有經(jīng)營性收入。而經(jīng)營性收入中，種植、養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)第一產(chǎn)業(yè)收入占比較高，農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售收入占比很低。一旦政府補(bǔ)貼減少或者村集體資產(chǎn)消耗殆盡，村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展將面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

村與村發(fā)展不平衡。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，村與村之間差距很大。整體而言，東部地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平超過中西部地區(qū)；就建檔立卡貧困村而言，那些資源條件好、或者有能人帶動的村莊，集體經(jīng)濟(jì)實力明顯強(qiáng)于資源匱乏的偏遠(yuǎn)山村。有資源優(yōu)勢或者能人帶動的村莊，通過農(nóng)業(yè)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展增加村集體收入，特別是帶動經(jīng)營性收入較快增長，從而推動村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

如湖北省?？悼h雞公嶺村是建檔立卡貧困村，村集體經(jīng)濟(jì)實力較弱，但自該村在外經(jīng)商的企業(yè)主返鄉(xiāng)擔(dān)任村支書后，該村在其帶領(lǐng)下，興辦了一個洗礦廠、兩個配礦廠，不僅增加了農(nóng)戶收入，也明顯增加了村集體收入。洗礦廠每年為村集體增加收入36萬元，配礦廠每年為村集體增加收入55萬元。這使得該村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯超過相鄰的村莊。村集體經(jīng)濟(jì)實力的增強(qiáng)提升了公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的供給水平。該村集體收入主要用于水、電、道路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。村里的河堤得到加固，確保了農(nóng)田不再被水淹；入戶路全部硬化；100%的農(nóng)戶家庭都用上了管道水；農(nóng)戶家庭的用電設(shè)施也得到改善，用電安全得到保障，生產(chǎn)生活條件得到了大幅度改善。

相鄰的眾多建檔立卡貧困村，由于地理位置偏僻、資源匱乏，或者村集體經(jīng)濟(jì)組織渙散，往往農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一——以種養(yǎng)殖為主，產(chǎn)業(yè)組織形式不合理——以農(nóng)戶分散經(jīng)營為主，村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。有限的收入僅僅能夠維持村集體的基本運行，如給村里的五保戶發(fā)放少量的慰問金和水、電、道路等基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)。而村莊的水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)完全依靠政府的投資，公共服務(wù)和公共設(shè)施的供給水平低。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。根據(jù)政府產(chǎn)業(yè)扶貧政策的要求，各村都因地制宜，發(fā)展了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。但是，囿于資金、技術(shù)、人才以及信息等方面的限制，各村的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)多集中在煙葉、中藥材、蔬菜、水果種植以及養(yǎng)豬、養(yǎng)牛等產(chǎn)業(yè)。短、平、快項目多，可持續(xù)發(fā)展的長線項目少；各村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重趨同，競爭激烈，市場風(fēng)險大；農(nóng)業(yè)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不足，農(nóng)產(chǎn)品附加值低，農(nóng)民不能分享農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售環(huán)節(jié)的價值增值。各村的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)對增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益、促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果不明顯。

影響建檔立卡貧困村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素

村集體經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制不合理

村黨支部、村委會和村集體經(jīng)濟(jì)組織各自承擔(dān)不同的職能。村黨支部的職能以“黨務(wù)”工作為主；村民委員會是為村民提供公共服務(wù)的自治組織；村集體經(jīng)濟(jì)組織則承擔(dān)著發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)的職能。必須遵循各類組織的功能特點賦予其相應(yīng)的職能，才能確保村莊運行穩(wěn)定、高效。但是，實踐中很多村莊兩委和集體經(jīng)濟(jì)組織的職能邊界不清，權(quán)責(zé)不明，運行機(jī)制不暢。

在一些村莊，雖然名義上成立了村集體經(jīng)濟(jì)組織，但是，由于改革不徹底，村集體經(jīng)濟(jì)組織和村兩委“三塊牌子，一套班子”，集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人由村兩委班子成員兼任，管理模式和運行機(jī)制照搬村莊治理模式，沒有突出村集體經(jīng)濟(jì)組織的“經(jīng)濟(jì)性”職能，“政經(jīng)不分”，村集體經(jīng)濟(jì)組織日常經(jīng)營決策權(quán)多由村兩委干部代為行使，村集體經(jīng)濟(jì)組織徒有虛名。一些村莊成立股份合作社作為發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的推手，并且按照現(xiàn)代企業(yè)制度建立了股東大會、理事會、監(jiān)事會等治理機(jī)制。但是，這些村莊通常的做法是村兩委負(fù)責(zé)人擔(dān)任合作社理事長、監(jiān)事長等重要管理職務(wù)，或者股份合作社和村兩委交叉任職。職能不清或交叉任職帶來的后果是：在合作社發(fā)展初期、發(fā)展不充分時，村兩委干部可以利用村集體資產(chǎn)加快合作社的發(fā)展，但是，當(dāng)合作社發(fā)展到一定階段，有較多資產(chǎn)和盈余時，合作社的盈余或其它資產(chǎn)被投入到村公共產(chǎn)品或公共服務(wù)項目，合作社承擔(dān)本應(yīng)由村委會承擔(dān)的公共服務(wù)職能，不利于合作社的持續(xù)發(fā)展和做大做強(qiáng)。不合理的運行機(jī)制降低了各類村集體經(jīng)濟(jì)組織的運行效率，是阻礙貧困村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素。

土地改革滯后

土地是農(nóng)民重要的資產(chǎn)，是發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)，盤活土地資產(chǎn)是激活農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)最有效的途徑?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃》指出，“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，這是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要制度保障。但是，這項制度在落實過程中，進(jìn)展緩慢，成效不明顯。目前，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市尚處于試點階段，僅局限在全國33個土地改革試點縣，而這些試點縣多分布在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)農(nóng)村或城郊農(nóng)村，貧困村覆蓋范圍非常小，眾多貧困村不能分享此項制度紅利。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在農(nóng)村集體建設(shè)用地占比較低，即使此項改革全面鋪開，對村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)仍然十分有限。

宅基地占農(nóng)村集體建設(shè)用地比例較高，是農(nóng)村集體建設(shè)用地的主體。但是，農(nóng)戶宅基地的流轉(zhuǎn)入市卻遭遇政府制度供給不足、農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿低的困境。政府對宅基地的流轉(zhuǎn)和交易改革剛剛起步，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革等綜合配套改革滯后，農(nóng)民宅基地入市缺乏制度保障；生產(chǎn)要素城鄉(xiāng)之間雙向流動的機(jī)制尚未建立，特別是社會資本流向農(nóng)村的政策不明朗，農(nóng)村資金不足阻礙了農(nóng)村集體建設(shè)用地的入市、開發(fā)。實際操作層面，考慮到城鎮(zhèn)化可能帶來的農(nóng)村土地增值，很多農(nóng)民不愿意退出宅基地。對于那些退出宅基地的農(nóng)戶，村集體應(yīng)該給予相應(yīng)補(bǔ)償，但很多貧困村缺乏補(bǔ)償能力，宅基地退出工作難以推進(jìn)。農(nóng)村集體建設(shè)用地改革滯后，大量農(nóng)村土地閑置、浪費，不能給村集體帶來應(yīng)有的收益。

缺乏帶頭人

村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要因地制宜制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，推進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，盤活村集體資產(chǎn)，實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值，增加村民財產(chǎn)性收入，制定公平合理的集體收益分配機(jī)制，讓全體村民分享集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，激勵村民參與村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。分散經(jīng)營的農(nóng)戶家庭顯然不具備承擔(dān)此重任的能力。因此，亟需一個掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和現(xiàn)代管理理念、具有較強(qiáng)服務(wù)意識并且有很強(qiáng)執(zhí)行力的帶頭人帶領(lǐng)村民推動上述各項任務(wù)落實。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的村兩委班子成員年齡偏大、學(xué)歷不高、知識結(jié)構(gòu)不合理、市場開拓能力不強(qiáng)、服務(wù)意識不足，缺少發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)驗和理念，導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，農(nóng)村集體資產(chǎn)使用效率不高、浪費嚴(yán)重，村民和村集體之間利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不緊密、農(nóng)民參與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性不高，制約了村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

壯大貧困村集體經(jīng)濟(jì)之策

完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制

改革完善不合理的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制，掃清農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度障礙。第一，加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場主體地位。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法應(yīng)該明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)、法律地位、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、集體所有權(quán)的行使、成員資格的認(rèn)定、成員的權(quán)利義務(wù)以及成員的進(jìn)入退出機(jī)制等問題。法律應(yīng)該明確規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該按照現(xiàn)代企業(yè)制度建立成員（代表）大會、理事會、監(jiān)事會等治理結(jié)構(gòu)，使集體經(jīng)濟(jì)組織成員真正享有對集體經(jīng)濟(jì)重大事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，對掌握村集體經(jīng)濟(jì)的負(fù)責(zé)人形成有效的制衡，防止集體經(jīng)濟(jì)蛻變?yōu)?ldquo;干部經(jīng)濟(jì)”。通過立法完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度，做實農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員擁有的對農(nóng)村土地和其它集體資產(chǎn)的各項權(quán)利，做到集體經(jīng)濟(jì)組織中沒有“無主的”資產(chǎn)和資源。對集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改革中出現(xiàn)的股權(quán)設(shè)置、轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等問題，法律應(yīng)該作出清晰和可操作的規(guī)定；順應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展趨勢，立法應(yīng)該對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定、進(jìn)入、退出以及成員的權(quán)利、義務(wù)作出積極的探索，如成員資格的有償獲得和退出。第二，強(qiáng)化村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能。改革村黨組織、村委會和村集體經(jīng)濟(jì)組織“三位一體”的組織結(jié)構(gòu)，改變由村委會代行村集體經(jīng)濟(jì)組織職能的現(xiàn)象，剝離村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的公共服務(wù)職能，確保集體經(jīng)濟(jì)組織獨立開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，為集體經(jīng)濟(jì)組織更好地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能提供組織保障。

盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)

加快開展“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”改革，最大限度發(fā)揮村集體資產(chǎn)效益。深化農(nóng)民承包地“三權(quán)分置”改革，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺，推進(jìn)農(nóng)民承包地有序流轉(zhuǎn)；引導(dǎo)農(nóng)民建立土地股份合作社，將村集體土地集中連片出租給合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲取收益；擴(kuò)大農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革范圍，新增改革試點縣（市）指標(biāo)要向貧困地區(qū)傾斜；加快農(nóng)民宅基地入市改革步伐，降低農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)門檻；深化農(nóng)村土地、廠房等資源性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)股份制改革，將集體資產(chǎn)折價入股，明確村集體和農(nóng)戶的股份結(jié)構(gòu)、分紅比例，村集體和農(nóng)戶按照股份比例分紅；建立村集體和農(nóng)戶利益保護(hù)機(jī)制，維護(hù)村集體和農(nóng)戶在股份公司的合法利益。

培育集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶頭人

加大貧困村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人培養(yǎng)力度，實施集體經(jīng)濟(jì)組織人才培養(yǎng)工程，組織集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人接受相關(guān)培訓(xùn)，所需經(jīng)費由縣級財政統(tǒng)籌；將家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的經(jīng)營管理人員培養(yǎng)成集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人，發(fā)揮他們的資金、技術(shù)以及市場銷售方面的優(yōu)勢，實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接；堅持內(nèi)部培養(yǎng)與外部引進(jìn)相結(jié)合，引入職業(yè)經(jīng)理人制度，聘請職業(yè)經(jīng)理人管理村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)，彌補(bǔ)村集體經(jīng)濟(jì)組織人才不足的短板。完善村莊治理體系，通過落實村民的民主權(quán)利保障村民的財產(chǎn)權(quán)利。

【本文作者分別為中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授，湖北文理學(xué)院教授】

參考文獻(xiàn)

[1]戚瀟：《關(guān)于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的法哲學(xué)辨析》，《人民論壇》，2019年第33期。

責(zé)編：周素麗 / 董 楠（見習(xí)）