摘 要:“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象涉及觀念領(lǐng)域、制度領(lǐng)域以及行為領(lǐng)域。以制度主義的觀念為基礎(chǔ)，對(duì)“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象予以透視，地方政府的思想觀念落后、局部制度設(shè)計(jì)與改革要求不相適應(yīng)、地方政府對(duì)黨的方針政策解讀不當(dāng)?shù)纫蛩厥瞧渲饕梢?。改革進(jìn)入深水區(qū)，必須從觀念更新、制度設(shè)計(jì)和行為約束等方面著手終結(jié)“局部空轉(zhuǎn)”，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞:“局部空轉(zhuǎn)” 制度設(shè)計(jì) 全面深化改革

【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

目前，制度不完善之處和基層執(zhí)行不力存在一個(gè)交匯點(diǎn)，這個(gè)交匯點(diǎn)所反映出的“病態(tài)”就是局部“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。不解決“局部空轉(zhuǎn)”，打通制度執(zhí)行的“最后一公里”，治理能力現(xiàn)代化便難以實(shí)現(xiàn)。

“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象涉及觀念領(lǐng)域、制度領(lǐng)域以及行為領(lǐng)域

“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象由來已久，只是在全面深化改革的大背景下，這些問題集中地暴露出來。“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象涉及觀念領(lǐng)域、制度領(lǐng)域以及行為領(lǐng)域。

觀念領(lǐng)域的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象主要體現(xiàn)為“畏難情緒”、思想固化、大局意識(shí)不強(qiáng)幾個(gè)方面。“畏難情緒”是指面對(duì)“沉疴痼疾”不敢動(dòng)刀，面對(duì)“既得利益”不敢動(dòng)手，只從表面思考問題以求“蒙混過關(guān)”；思想固化主要指在思維慣性的作用下，對(duì)新形勢(shì)、新問題把握不到位，只有招架之功，毫無還手之力；大局意識(shí)不強(qiáng)是指對(duì)黨的十九屆四中全會(huì)提出的“中國之治”目標(biāo)缺乏緊迫感和使命感。

制度領(lǐng)域的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象主要表現(xiàn)為制度落實(shí)困難。“制度千萬條，不落實(shí)就是白條”，再好的制度不落實(shí)也難以產(chǎn)生績效；在落實(shí)制度的過程中“做選擇”“搞變通”“打折扣”嚴(yán)重?fù)p害了制度的權(quán)威性與嚴(yán)肅性；更有甚者，一些領(lǐng)導(dǎo)干部利用我國體制機(jī)制尚待完善、制度與制度之間欠匹配的情況，“推諉扯皮”，搞“歪嘴和尚念歪經(jīng)”的動(dòng)作，為自己的“懶政”“怠政”翻箱倒柜找依據(jù)。

行為方面的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象主要表現(xiàn)為“形式主義”。忙于發(fā)文件、傳達(dá)文件、匯報(bào)、監(jiān)督，任務(wù)層層下壓，誰也不落實(shí)；“文山會(huì)海”“紙上來，紙上去”，以會(huì)議、文件“落實(shí)”政策；不認(rèn)真領(lǐng)會(huì)政策，將政策分解成實(shí)踐舉措，“照著葫蘆畫瓢”，下發(fā)的文件完全不具有操作性；手機(jī)應(yīng)用程序（APP）一個(gè)接一個(gè)，微信群建了再建，群里文件數(shù)不勝數(shù)，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部竟然有幾十個(gè)工作群。如此這般，黨和政府的基層工作人員應(yīng)付會(huì)議、文件、工作群尚且吃力，哪里還有精力將政策落地生根。

“局部空轉(zhuǎn)”的深層次原因：觀念、制度、行為跟不上改革進(jìn)度

黨的十九大報(bào)告指出：堅(jiān)持全面深化改革，“必須堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國社會(huì)主義制度優(yōu)越性”。隨著行政管理體制改革整體、加速地推進(jìn)，地方政府在原有的人員配備、機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度架構(gòu)內(nèi)落實(shí)黨的方針、政策時(shí)顯得力不從心，進(jìn)退失據(jù)，觀念、制度、行為跟不上改革進(jìn)度。鑒于以上背景，“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象深層次的原因可歸結(jié)為以下三個(gè)方面：

其一，地方政府的思想觀念跟不上黨和國家全面深化改革的進(jìn)度。部分地區(qū)、部分部門、部分領(lǐng)域的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨和國家全面推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體布局認(rèn)識(shí)不清。全面深化改革，涉及方方面面，自然會(huì)涉及“利益固化的藩籬”，部分領(lǐng)導(dǎo)干部面對(duì)“硬骨頭”有畏難情緒，對(duì)部門利益、地方利益極為看重，大局意識(shí)不強(qiáng)，在此種觀念屏蔽下，黨和國家的一些重大改革措施在地方“空轉(zhuǎn)”，難以落實(shí)。改革時(shí)間緊、任務(wù)重，若缺乏緊迫感和使命感就會(huì)出現(xiàn)“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。

其二，局部制度設(shè)計(jì)和全局只爭朝夕的改革態(tài)勢(shì)之間存在張力，黨和國家的方針、政策在制度相互抵牾和難以執(zhí)行中“空轉(zhuǎn)”。黨的十九屆四中全會(huì)明確了我國國家制度和國家治理體系十三個(gè)方面的“顯著優(yōu)勢(shì)”，是新中國成立以來尤其是改革開放以來的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，更是中華民族偉大復(fù)興的制度保障。在這些根本制度和基本制度之下，我國還有大量的政府規(guī)章和規(guī)范性文件，其中一些與新時(shí)代全面深化改革不適應(yīng)甚至相抵觸的文件，由于缺乏定期和即時(shí)清理的執(zhí)行約束機(jī)制而長期存在。這些文件成為地方政府各部門之間“推諉扯皮”“甩鍋”“歪嘴和尚念歪經(jīng)”的重要依據(jù)。加之，一些地方的規(guī)范性文件本身就是在中央要求之下草率為之，不具有操作性、華而不實(shí)，“牛欄關(guān)貓”現(xiàn)象普遍存在。制度得不到執(zhí)行，或者在執(zhí)行過程中“打折扣”“摻水分”，淪為“稻草人”等等現(xiàn)象屢見不鮮。也就是說，制度得不到落實(shí)不完全是因?yàn)榈胤秸幸鉃橹?，而是因?yàn)橐恍┴酱謇矶辞謇淼闹贫群筒痪哂胁僮餍缘闹贫仁沟盟麄冞M(jìn)退失據(jù)。

其三，地方政府對(duì)黨的方針、政策解讀不當(dāng)。要使“顯著優(yōu)勢(shì)”發(fā)揮效能必須有具體的運(yùn)行機(jī)制，當(dāng)黨和國家的根本制度和基本制度遭遇“歪嘴和尚”進(jìn)行不當(dāng)解讀、或者“懶和尚”不解讀、又或者“勤快和尚”過度解讀時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)走偏現(xiàn)象。一方面，部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)上級(jí)文件表面上重視，實(shí)際上只是以會(huì)議落實(shí)會(huì)議，以文件落實(shí)文件；另一方面，因?yàn)?ldquo;硬骨頭”難啃，所以開始打“擦邊球”，對(duì)相關(guān)規(guī)定、制度“選擇執(zhí)行”“變通執(zhí)行”“打折扣執(zhí)行”。針對(duì)秦嶺別墅事件，陜西省委召開了151次常委會(huì)、50次專題會(huì)，省政府召開了73次常務(wù)會(huì)，沒有一次會(huì)議徹底解決問題，很能說明“局部空轉(zhuǎn)”的巨大危害。

“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象嚴(yán)重遲滯治理能力現(xiàn)代化的步伐

“局部空轉(zhuǎn)”看似小疾，實(shí)則大害，它與國家全面推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)格格不入。

“局部空轉(zhuǎn)”問題妨害了制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化。制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵抓手有二，其一是制度的執(zhí)行，其二是實(shí)踐探索。“局部空轉(zhuǎn)”在制度領(lǐng)域的典型表現(xiàn)就是制度落實(shí)困難，“說了等于做了，做了等于做好了”，對(duì)制度執(zhí)行情況不做跟蹤，不求反饋，只為“留痕”，嚴(yán)重影響了制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化。改革開放的偉大成就本來就是頂層設(shè)計(jì)和“摸著石頭過河”雙向互動(dòng)的結(jié)果，基層和群眾的首創(chuàng)精神對(duì)于全面深化改革至關(guān)重要，但是“文牘主義”“從群里來，到群里去”、盲目問責(zé)等形式主義消耗了基層創(chuàng)新的精氣神，致使基層在探索實(shí)踐中畏首畏尾，“不求有功，但求無過”的心態(tài)滋生，制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化的基層引擎被動(dòng)關(guān)閉，不得不說是一種巨大損失。

“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的消極應(yīng)付行為不利于治理主體和治理客體之間實(shí)現(xiàn)平衡。治理能力現(xiàn)代化要求治理主體和治理客體之間實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。地方政府應(yīng)當(dāng)厘清事情的輕重緩急，將相關(guān)政策逐一落實(shí)，盡快使改革開放的成果與人民共享，而不是以會(huì)議落實(shí)會(huì)議，以文件落實(shí)文件，以急功近利的心態(tài)消極應(yīng)付。倘若如此，治理主體和治理客體之間的失衡會(huì)愈發(fā)嚴(yán)重，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾會(huì)愈加突出，直接影響“兩個(gè)一百年”目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)，甚至危及社會(huì)主義國家的根基。

“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象具有明顯的反制度化傾向。依法、依規(guī)、依制治理是治理能力現(xiàn)代化的重要表征，可以說沒有法治就沒有治理能力現(xiàn)代化，切實(shí)維護(hù)法律、制度權(quán)威，在治理實(shí)踐中嚴(yán)格執(zhí)行制度是實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的重要保證。“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象所表現(xiàn)出的“選擇執(zhí)行”“變通執(zhí)行”“打折扣執(zhí)行”，甚至在國家政策下達(dá)之后仍然我行我素地推行本地“土政策”，均是對(duì)依法、依規(guī)、依制治理的背離，具有明顯的反制度化傾向。

終結(jié)“局部空轉(zhuǎn)”，推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化

隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，改革也進(jìn)入深水區(qū)，除了啃“硬骨頭”沒有捷徑可走，以任何理由、通過任何形式致使中國改革方案原地“空轉(zhuǎn)”的做法都是短視的。各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)干部是改革開放的主力軍和擔(dān)當(dāng)者，應(yīng)該對(duì)復(fù)雜的國際、國內(nèi)形勢(shì)有基本的準(zhǔn)確判斷，承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。筆者就結(jié)束“局部空轉(zhuǎn)”，推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，提出以下解題思路。

更新觀念

觀念更新是制度變遷和行為改變的前提。馬克思主義與中國具體實(shí)際相結(jié)合使中國革命、建設(shè)、改革實(shí)現(xiàn)三次偉大飛躍。時(shí)下，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，環(huán)顧世界我們沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，唯有到中國革命和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)中尋找中國道路之根，到中國傳統(tǒng)文化中探尋其源。

深水區(qū)的改革，不是年深日久的體制機(jī)制障礙就是觸動(dòng)“既得利益”的難題，沒有簡單易為的事業(yè)，只有在十三個(gè)“堅(jiān)持和完善”的基礎(chǔ)上，解放思想，更新思路，才能將“硬骨頭”逐一消化掉，如期完成黨的十九屆四中全會(huì)提出的堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)。

優(yōu)化制度

這里所說的制度是為落實(shí)十三個(gè)“堅(jiān)持和完善”而制定的具體制度。國家的根本制度和基本制度是中國道路成功的基礎(chǔ)，也是中華民族偉大復(fù)興的根本保障，是經(jīng)過中國四十余年改革開放的歷史經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證的，其正確性、有效性毋庸置疑。在國家的基本制度和根本制度之外還有大量的具體制度，這些制度大部分是與國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的改革相適應(yīng)的，但也有相當(dāng)一部分與改革大局不相適應(yīng)，甚至有個(gè)別的與之存在沖突。不僅如此，制度與制度之間有的協(xié)調(diào)性不高，有的相互沖突，沒有形成體系，為“局部空轉(zhuǎn)”問題的發(fā)生提供了溫床。

制度的生命力在于執(zhí)行。沒有得到執(zhí)行的制度沒有生命，而且因?yàn)橹贫葲]有得到執(zhí)行，制度的權(quán)威性會(huì)遭到質(zhì)疑，形成惡性循環(huán)。行政權(quán)力的自主性是在法律、制度規(guī)定之內(nèi)的自主性，逾越這條底線就是違法、違規(guī)。即便是因?yàn)閲?yán)格按制度辦事影響了工作效率——這是有可能的，也應(yīng)該根據(jù)形勢(shì)優(yōu)先選擇遵守制度，而不是一味實(shí)行所謂“權(quán)變”，使地方政府的工作具有不可預(yù)測性。大部分“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象都是不嚴(yán)格執(zhí)行制度造成的，“搞變通”“打折扣”“選擇執(zhí)行”等做法均是打著制度的幌子，做違反制度的事情，從而規(guī)避責(zé)任。

約束行為

任何組織系統(tǒng)都有明確的層級(jí)和分工，政治系統(tǒng)也不例外。黨和國家的中央層面負(fù)責(zé)戰(zhàn)略布局，出臺(tái)指導(dǎo)性文件，地方黨委和政府負(fù)責(zé)執(zhí)行。黨和國家的政策、方針都是明確的，并且每次重要會(huì)議之后還專門組織宣講團(tuán)講解，組織專家對(duì)政策進(jìn)行全方位解讀，地方政府誤讀政策的可能性微乎其微。地方政府要做的是快速而準(zhǔn)確地將高度概括性的政策分解成具有操作性的、適合本地發(fā)展的落實(shí)方法。

新時(shí)代的改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，各種問題易發(fā)多發(fā)，“局部空轉(zhuǎn)”問題就是其中的典型案例，我們應(yīng)當(dāng)將其放入全面深化改革的大背景中去審視。對(duì)“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的表現(xiàn)形式予以系統(tǒng)歸納，對(duì)其發(fā)生原因以制度理論為依據(jù)予以剖析，深入分析“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象對(duì)治理能力現(xiàn)代化的障礙，能夠使我們對(duì)“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象有更為深刻的認(rèn)識(shí)。在制度理論和國家治理理論的雙重支撐下提出較為宏觀的解決思路，而不是僅就“局部空轉(zhuǎn)”問題看待“局部空轉(zhuǎn)”，還要考慮到體制機(jī)制問題，如此方能將改革整體化推進(jìn)。

【本文作者為山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授；本文系國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“傳統(tǒng)‘和合’思想與中華民族共同體基本內(nèi)涵的學(xué)理邏輯及其培育機(jī)制研究”（18AZZ009）的階段性成果；山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士研究生林凡彬?qū)Ρ疚囊嘤胸暙I(xiàn)】

參考文獻(xiàn)

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責(zé)編：王茂磊 / 董惠敏