2020年將完成現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧的任務(wù)，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，中國進(jìn)入第二個百年目標(biāo)的第一階段，到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提出“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對貧困的長效機(jī)制”，明確了這一轉(zhuǎn)折節(jié)點(diǎn)上關(guān)鍵任務(wù)。在這個節(jié)點(diǎn)之年，要做好精準(zhǔn)扶貧的三個轉(zhuǎn)變，即減貧的目標(biāo)從絕對貧困轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬ω毨?；減貧的區(qū)域從單純的農(nóng)村減貧轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；在此基礎(chǔ)上從精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)向全面的鄉(xiāng)村振興。

任務(wù)一：決勝脫貧攻堅(jiān)

隨著2020年的到來，保質(zhì)保量地完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)仍然是頭等大事。據(jù)報(bào)道，截至2019年底，95%以上的貧困人口可以脫貧，90%以上的貧困縣可以摘帽。2020年的貧困人口盡管人數(shù)很少，但任務(wù)仍然很艱巨。越是剩余到最后的貧困人口越是脫貧難度最大，但不管難度多大，都要根據(jù)致貧的原因，采取有效措施，使他們真正脫貧。這些貧困人口大多生活在深度貧困地區(qū)，發(fā)展生產(chǎn)面臨許多困難，能否使這些處于深度貧困地區(qū)的脫貧難度最大的貧困人口最終脫貧，對于脫貧的決策者和戰(zhàn)斗在第一線的扶貧干部，都是重要的考驗(yàn)。因此，直到實(shí)現(xiàn)所有建檔立卡戶脫貧之前，保證剩余的貧困人口脫貧仍然是不能放松的任務(wù)。

同時(shí)，距離實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的時(shí)間越近，越需要防止形式主義、官僚主義的發(fā)生，特別是防止各種“虛假式”“算賬式”“指標(biāo)式”“游走式”脫貧。少數(shù)扶貧工作做得不扎實(shí)的地區(qū)，在臨近脫貧摘帽的時(shí)候，為了應(yīng)付脫貧檢查和評估，往往會搞形式主義，夸大貧困戶的經(jīng)濟(jì)收入，造成虛假脫貧。經(jīng)過多年的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐，發(fā)生大規(guī)模弄虛作假、搞形式主義的基礎(chǔ)已經(jīng)不在，因此出現(xiàn)大范圍的假脫貧的可能性已經(jīng)比較小，但是這并不意味著不會在個別地區(qū)或個別項(xiàng)目上出現(xiàn)弄虛作假的現(xiàn)象。為了按時(shí)實(shí)現(xiàn)脫貧的目標(biāo)，許多地區(qū)采取了倒排工期的方法，將脫貧的任務(wù)按時(shí)間進(jìn)行分解，嚴(yán)格按照計(jì)劃時(shí)間完成，在這種壓力下，一些存在困難的地區(qū)就可能會出現(xiàn)弄虛作假的現(xiàn)象。

除了弄虛作假以外，還有兩種現(xiàn)象是可能發(fā)生的，一種是擴(kuò)大保障范圍，通過擴(kuò)大兜底實(shí)現(xiàn)脫貧。作為精準(zhǔn)扶貧的重要措施之一，兜底扶貧是為了解決那些沒有生產(chǎn)能力的貧困人群脫貧的手段，對于有生產(chǎn)能力的貧困人群，要找出其致貧原因，采取有針對性地措施，幫助他們擺脫貧困。但是在一些地區(qū)，特別是邊遠(yuǎn)山區(qū)，農(nóng)民增收渠道有限，一些地方就簡單地通過擴(kuò)大兜底的覆蓋面，使一些本不該被兜底的貧困戶也通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)了脫貧，一兜了之。盡管從表面上是貧困戶暫時(shí)解決了貧困問題，但是他們的發(fā)展能力沒有提高。一兜了之的扶貧也會增加貧困地區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，缺乏可持續(xù)性。與弄虛作假相反的一種現(xiàn)象是拔高標(biāo)準(zhǔn)。高質(zhì)量的脫貧本身并不是錯誤，但是為了應(yīng)付扶貧檢查和評估，通過大量增加扶貧資金來增加貧困戶收入或拔高住房、教育或醫(yī)療等方面的脫貧標(biāo)準(zhǔn)，這會帶來很多問題。脫貧有其自身的規(guī)律，中國還是一個中等收入國家，現(xiàn)階段扶貧的目標(biāo)是解決絕對貧困問題，實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”，如果大幅度提高脫貧標(biāo)準(zhǔn)，不僅會帶來巨大的財(cái)政壓力，也會導(dǎo)致新的不平衡。貧困地區(qū)的財(cái)政收入都比較少，大多依靠上級政府的轉(zhuǎn)移支付，拔高脫貧的標(biāo)準(zhǔn)意味著政府加大投入，但這往往超出其財(cái)政能力，甚至?xí)虼诵纬傻胤秸畟鶆?wù)。同時(shí)拔高標(biāo)準(zhǔn)也會造成貧困戶與非貧困戶的巨大差距，形成扶貧中的懸崖效應(yīng)，從而引發(fā)非貧困戶，特別是那些收入略高于貧困線但沒有進(jìn)入建檔立卡的農(nóng)戶的不滿。

隨著精準(zhǔn)扶貧進(jìn)入最后攻堅(jiān)時(shí)期，脫貧檢查、評估的工作會越來越多，這是保障脫貧質(zhì)量的關(guān)鍵，在脫貧檢查和評估中，要堅(jiān)持客觀公正，同時(shí)也要防止膠柱鼓瑟，不顧地方差異，采取一刀切的辦法。比如飲水安全是脫貧的重要指標(biāo)，在不同地區(qū)有不同的實(shí)現(xiàn)方式，在人口相對集中的農(nóng)村地區(qū)，自來水入戶是解決飲水安全最有效的途徑，但是在一些人口居住高度分散的地區(qū)，不應(yīng)強(qiáng)行要求自來水入戶，可以基于當(dāng)?shù)貙?shí)際采取其他措施解決安全飲水問題。精準(zhǔn)扶貧的驗(yàn)收總結(jié)是精準(zhǔn)扶貧工作的有機(jī)組成部分，越到脫貧攻堅(jiān)的最后階段，越不能放松標(biāo)準(zhǔn)。

任務(wù)二：鞏固脫貧攻堅(jiān)成果

到了全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)收官之年，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果越來越顯得重要，如果脫貧攻堅(jiān)的成果不能鞏固，那么徹底解決絕對貧困問題的承諾也就很難兌現(xiàn)。

鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的首要任務(wù)是防止脫貧人口的返貧，特別是那些脫貧不穩(wěn)定的群體。脫貧人口返貧既有可能因?yàn)橹饔^原因，也可能因?yàn)榭陀^原因，在脫貧任務(wù)壓力下，有些地方的扶貧措施不夠扎實(shí)，脫貧效果不夠穩(wěn)定，比如一些扶貧產(chǎn)品的銷售渠道不夠穩(wěn)定，產(chǎn)品競爭力不強(qiáng)；也有一些幫扶措施帶有個人化色彩，生產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品可能是通過幫扶干部個人關(guān)系銷售到熟人或特定機(jī)構(gòu)中，這都會帶來脫貧的不穩(wěn)定；在這些主觀原因之外也存在許多客觀原因，比如可能出現(xiàn)的自然災(zāi)害，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或企業(yè)停產(chǎn)破產(chǎn)帶來的農(nóng)民工失業(yè)，都可能對已經(jīng)脫貧的人群產(chǎn)生強(qiáng)烈的沖擊，如果缺少相應(yīng)的制度安排，就可能會造成返貧現(xiàn)象的出現(xiàn)。精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)是解決絕對貧困問題，因此脫貧的標(biāo)準(zhǔn)還比較低，2018年當(dāng)年的貧困線標(biāo)準(zhǔn)是3200元，而當(dāng)年農(nóng)民人均可支配收入達(dá)到14600元，貧困線只相當(dāng)于農(nóng)民人均收入的20%左右。較低的扶貧標(biāo)準(zhǔn)使有些剛脫貧的群體很容易陷入貧困，需要相應(yīng)的政策來防止他們返貧。在建檔立卡之初有些低收入人群，他們的生活狀況比貧困人口略好，因此沒有建檔立卡，但是他們的收入較低，屬于脆弱人群，遇到天災(zāi)人禍，很容易變成貧困人群。在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧過程中，這些人群沒有得到扶貧政策的關(guān)注，一些人的生活狀況甚至不如已經(jīng)脫貧的貧困戶。鞏固脫貧攻堅(jiān)的成果，要采取措施防止脆弱人群成為新的貧困戶。

鞏固脫貧攻堅(jiān)的成果不僅僅要防止貧困戶返貧和脆弱群體陷入貧困，更重要的是在精準(zhǔn)扶貧過程中形成的制度和政策如何在新時(shí)期發(fā)揮持續(xù)的作用。

首先，針對貧困戶的政策如何可持續(xù)地發(fā)揮作用。盡管從國內(nèi)生產(chǎn)總值來看，中國已經(jīng)進(jìn)入了中等收入國家，但是距離發(fā)達(dá)國家還有很大差距，特別是在農(nóng)村地區(qū)，醫(yī)療、教育的覆蓋水平還比較低，覆蓋范圍還比較小。在精準(zhǔn)扶貧中，貧困戶率先獲得了較高水平的教育和醫(yī)療服務(wù)，如在大病的醫(yī)療救助、貧困家庭子女入學(xué)等方面，都享受了比較高的服務(wù)水平，在精準(zhǔn)扶貧任務(wù)完成以后，這些政策的走向需要謹(jǐn)慎地研究。將這些政策仍然聚焦在原有建檔立卡戶，顯然是不可能的，但是也不能簡單地停止執(zhí)行這些政策。有兩種可能的政策選擇，第一是重新確定新的目標(biāo)群體，比如將針對建檔立卡貧困戶的政策向相對貧困人群延伸，這就需要重新界定相對貧困群體并采取有效的措施識別相對貧困群體；第二種可能是降低標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大受益面，使更多的農(nóng)村人口享受這些政策優(yōu)惠。不管政策向哪一個方向發(fā)展，都需要做大量的政策研究和咨詢。

其次，精準(zhǔn)扶貧中所形成的一些機(jī)制，不僅對于扶貧是有效的，而且對于完善鄉(xiāng)村治理和實(shí)施鄉(xiāng)村振興也具有重要意義，這些機(jī)制應(yīng)如何持續(xù)發(fā)揮作用，也是需要加以研究的。比如在精準(zhǔn)扶貧期間，縣級以上政府部門向貧困村派駐了超過200萬人的駐村幫扶工作隊(duì)和第一書記，事實(shí)證明，駐村幫扶和第一書記在完善鄉(xiāng)村社會治理、推動鄉(xiāng)村發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。駐村幫扶是一個臨時(shí)性的制度安排，是為了完成精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)而設(shè)計(jì)的制度，實(shí)施駐村幫扶也支付了很高的成本，繼續(xù)大規(guī)模向鄉(xiāng)村派駐工作隊(duì)，存在許多困難，但是將駐村幫扶制度徹底停止，也存在較大風(fēng)險(xiǎn)，特別是那些貧困村、村級組織軟弱的村莊，駐村幫扶的突然撤離可能會影響其鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的實(shí)施。如何借鑒駐村幫扶的經(jīng)驗(yàn)，在精準(zhǔn)扶貧結(jié)束以后形成新的機(jī)制，保持鄉(xiāng)村治理的延續(xù)性和穩(wěn)定性，也是需要特別關(guān)注的。

鞏固脫貧攻堅(jiān)的成效，既要保障脫貧人口不返貧，也要保證不出現(xiàn)新增的貧困人口。在新的形勢下，通過制度創(chuàng)新，保持政策和機(jī)制的連續(xù)性、穩(wěn)定性，使精準(zhǔn)扶貧的成果不會因?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧任務(wù)的完成而減弱。

任務(wù)三：建立減貧的長效機(jī)制

從20世紀(jì)80年代開始中國的農(nóng)村反貧困，經(jīng)過40年全體人民的共同努力，終于實(shí)現(xiàn)了消除絕對貧困的目標(biāo)，但是這并不意味著反貧困任務(wù)的結(jié)束，首先，農(nóng)村仍然有大量人口處于貧困邊緣。2018年底全國農(nóng)村貧困人口有1660萬，同期農(nóng)村低保人口達(dá)到3519.7萬，也就是說有大約2000萬農(nóng)村人口的收入處于3200—4833元之間，從最低生活保障的角度看，這些人仍然是貧困群體，需要社會支持。其次，我國的扶貧標(biāo)準(zhǔn)還比較低。中國已經(jīng)進(jìn)入了中等收入國家，但是貧困線還是參照發(fā)展中國家的標(biāo)準(zhǔn)制定的。如果參照世界銀行提出的針對中低收入和中高收入國家的貧困標(biāo)準(zhǔn)，即每天每人3.2美元或5.5美元，那么中國貧困人口的數(shù)量還仍然很龐大，減貧的任務(wù)仍然任重而道遠(yuǎn)。最后，在消除了絕對貧困之后，還有相對貧困問題。相對貧困是與其他群體相比較，收入和社會地位較低的群體。作為一種結(jié)構(gòu)性的問題，相對貧困將長期伴隨著我們的發(fā)展而存在，特別是在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)期，一些社會群體因?yàn)榻?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換而陷入貧困。因此在實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧以后，減貧的任務(wù)依然十分艱巨，但是減貧的對象和減貧的機(jī)制都會發(fā)生相應(yīng)的變化。建立減貧的長效機(jī)制需要聚焦相對貧困人群，加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

扶貧的目標(biāo)群體從絕對貧困轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬ω毨?。?0世紀(jì)80年代開始專項(xiàng)扶貧以來，中國政府前后公布了三條貧困線，盡管隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，貧困線也在提升，但是總體來說，仍然是圍繞著農(nóng)民基本的生存需求制定的。2020年以后，減貧的目標(biāo)群體將不再是絕對貧困問題，而是相對貧困。相對貧困群體的減貧難度更大，首先是瞄準(zhǔn)難，因?yàn)橄鄬ω毨后w是不斷變動的，且流動性更大，識別和瞄準(zhǔn)相對貧困群體的難度都比較大；其次，幫扶難，由于相對貧困群體的致貧原因更加復(fù)雜，許多原因是結(jié)構(gòu)性的原因，比如因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而出現(xiàn)的下崗失業(yè)，人力不可控制的自然災(zāi)害都可能導(dǎo)致相對貧困群體的產(chǎn)生，因此幫扶難度大。以絕對貧困為目標(biāo)到相對貧困為目標(biāo)的扶貧策略轉(zhuǎn)變即將到來，但是不論是在理論上或在實(shí)踐上，我們都還缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)來完成這一轉(zhuǎn)變。

扶貧的區(qū)域也要從單純的農(nóng)村扶貧轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。由于中國長期以來形成了城鄉(xiāng)的二元體制，城市和農(nóng)村的貧困呈現(xiàn)了截然不同的情景，在過去的40年中，減貧的主戰(zhàn)場一直是農(nóng)村，主要目標(biāo)也是貧困的農(nóng)村地區(qū)和貧困的農(nóng)村居民。目前這種城鄉(xiāng)二元體制正在被打破，城市和鄉(xiāng)村的人口流動日益順暢，有越來越多戶籍意義上的農(nóng)民定居在城市，構(gòu)成了城市人口的一部分，在這種情況下，城鄉(xiāng)分治的減貧策略受到越來越多的挑戰(zhàn)。首先，以農(nóng)村為目標(biāo)的減貧策略在部分地區(qū)遭遇眾多困難，特別是在一些空心村，不管是產(chǎn)業(yè)扶貧或金融扶貧，都因?yàn)槿鄙賱趧恿Χy以落地；其次，就業(yè)已經(jīng)成為農(nóng)民脫貧致富的主要收入渠道。在許多貧困地區(qū)，外出務(wù)工與土地流轉(zhuǎn)相互促進(jìn)，隨著農(nóng)民外出務(wù)工，土地被流轉(zhuǎn)，而土地流轉(zhuǎn)又促進(jìn)了農(nóng)村勞動力外流，許多外出的農(nóng)民工盡管在戶籍上還是農(nóng)民，但是他們的生產(chǎn)和生活已經(jīng)與城市密不可分。隨著中國城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村低收入人群也會逐漸向城市轉(zhuǎn)移，這些新增的低收入人口與原有城市中的低收入人口會越來越成為減貧的重要對象，在這種背景下，城鄉(xiāng)分割的減貧戰(zhàn)略將被城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的減貧戰(zhàn)略所代替。

2020年也是鄉(xiāng)村振興的一個重要節(jié)點(diǎn)，按照中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，到2020年要基本形成鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系，確立各地區(qū)各部門鄉(xiāng)村振興的思路舉措，這為精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接奠定了基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村振興是一個全國性的鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略，但是不可否認(rèn)，剛剛脫貧的貧困縣、貧困村和貧困戶仍然是鄉(xiāng)村振興中需要重點(diǎn)支持的對象，鄉(xiāng)村振興要在精準(zhǔn)脫貧的基礎(chǔ)上適當(dāng)擴(kuò)大范圍，提升鄉(xiāng)村整體的基礎(chǔ)設(shè)施水平，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使鄉(xiāng)村發(fā)展再上一個臺階。

總之，作為節(jié)點(diǎn)之年的2020年不僅要集中力量徹底解決絕對貧困問題，而且要未雨綢繆，采取措施鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，而且要為實(shí)現(xiàn)新的戰(zhàn)略做好準(zhǔn)備。

（作者為中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所農(nóng)村環(huán)境與社會研究中心研究員）

責(zé)編/常妍    美編/李祥峰

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