我國扶貧開發(fā)工作的發(fā)展歷程

2020年既是我國全面建成小康社會的收官之年，也是脫貧攻堅決戰(zhàn)決勝之年。站在這個歷史節(jié)點來展望中國未來的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略具有極為重要的時代意義。堅持“以人民為中心”的發(fā)展理念，我國自改革開放以來一直堅持走共同富裕的發(fā)展道路，著力保障和改善民生，貧困人口累計減少7.4億人，貧困發(fā)生率下降94.4個百分點，為全人類減貧事業(yè)作出了巨大的貢獻(xiàn)。尤其是黨的十八大以來，我國精準(zhǔn)扶貧政策已經(jīng)使得貧困人口在七年的時間中從9899萬人銳減到了1660萬人，貧困發(fā)生率從2012年的10.2%下降到了2018年的1.7%，彰顯出我國反貧工作已經(jīng)取得了階段性的成效。站在新的歷史起點，如何鞏固脫貧攻堅的基本成效，夯實精準(zhǔn)扶貧政策的寶貴經(jīng)驗，切實做到脫真貧、真脫貧和不返貧，已經(jīng)成為我國在反貧困戰(zhàn)線上面臨的新課題。

自改革開放以來，我國扶貧開發(fā)工作歷經(jīng)六個階段性的演變。一是從1978年到1985年的體制扶貧階段，通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行、農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移及農(nóng)產(chǎn)品價格的商品化，極大程度地實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的增產(chǎn)增收，使得計劃經(jīng)濟(jì)時代長期束縛農(nóng)民生產(chǎn)積極性的局面得以改善。二是從1986年到1993年的專項扶貧階段，這一時期體制扶貧所不能解決的區(qū)域增收差異問題逐步涌現(xiàn)，老少邊窮地區(qū)由于資源稟賦問題難以通過市場化改革來快速致富，故國家成立了國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組并陸續(xù)將人均純收入低于150元的縣設(shè)立為貧困縣。三是從1994年到2000年的扶貧攻堅階段，為了解決8000萬貧困人口的溫飽問題，我國自1994年4月15日開始實施《國家八七扶貧攻堅計劃》，力圖用七年的時間使得我國592個貧困縣達(dá)到溫飽標(biāo)準(zhǔn)。四是從2001年到2006年的整村推進(jìn)階段，這一時期14.8萬個貧困村成為扶貧工作的重點，并采取整村推進(jìn)為“一體”、產(chǎn)業(yè)扶貧和勞動力轉(zhuǎn)移為“兩翼”的扶貧開發(fā)策略。五是從2007年到2012年的雙向扶貧階段，這一時期農(nóng)村低保制度的確立使之與扶貧開發(fā)制度雙向并行。六是從2013年到2020年的精準(zhǔn)扶貧階段，這一時期以習(xí)近平同志為核心的黨中央銳意進(jìn)取、攻堅克難，將脫貧攻堅工作上升為我國全面建成小康社會的三大攻堅戰(zhàn)之一，并莊嚴(yán)承諾“確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”。

回溯我國扶貧開發(fā)的總體歷程，可以發(fā)現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國始終不渝地堅持共同富裕的發(fā)展目標(biāo)，對于貧困人口的脫貧工作一直高度關(guān)注，其政策的演變路徑基本呈現(xiàn)出由縣到村再到戶、由溫飽到小康再到全面小康、由市場反貧到政府反貧再到全社會反貧的發(fā)展脈絡(luò)，這與中國特色社會主義追尋“先富帶動后富”的發(fā)展理念高度契合，體現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨人勇于擔(dān)當(dāng)、樂于擔(dān)當(dāng)和善于擔(dān)當(dāng)?shù)臅r代氣魄。扶貧開發(fā)政策發(fā)展到今天，不但成功地解決了中國數(shù)千萬人口脫貧致富的問題，使得中國民眾在民生福祉領(lǐng)域有了跨越式的發(fā)展，而且對于中國實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標(biāo)及推動全人類的減貧事業(yè)都具有極強(qiáng)的示范效應(yīng)。當(dāng)然，正如習(xí)近平總書記在解決“兩不愁三保障”突出問題座談會上的講話中指出，“有的問題是長期性的，攻堅期內(nèi)不能畢其功于一役”，中國的反貧行動在未來仍然會是一個長期的政策推進(jìn)進(jìn)程，其所面臨的問題不會一蹴而就，仍然有賴于通過常態(tài)化機(jī)制的建設(shè)得以消除。

扶貧開發(fā)常態(tài)化機(jī)制的時代意涵

伴隨精準(zhǔn)扶貧階段性任務(wù)的達(dá)成和扶貧開發(fā)工作步入常態(tài)化，我國2020年后的扶貧開發(fā)工作將面臨四個重大的轉(zhuǎn)型：首先，脫貧攻堅的治理形式將轉(zhuǎn)向長效機(jī)制的建設(shè)。隨著精準(zhǔn)扶貧政策紅利的釋放，原有的基于防范農(nóng)村絕對貧困的政策、資金、組織、人員、信息等方面的資源配置將面臨重組，建立合理而有效的扶貧開發(fā)常態(tài)化機(jī)制迫在眉睫。其次，絕對貧困的治理目標(biāo)將過渡為相對貧困。除了深度貧困地區(qū)仍然需要持續(xù)鞏固“兩不愁、三保障”的脫貧成果以外，中國多數(shù)農(nóng)村地區(qū)將著重圍繞消除區(qū)域內(nèi)過高的基尼系數(shù)來部署下一輪的反貧戰(zhàn)略。再次，精準(zhǔn)扶貧的治理經(jīng)驗將融入民生保障體系。我國精準(zhǔn)扶貧政策的寶貴經(jīng)驗將成為新型民生保障體系的重要借鑒。最后，以農(nóng)村貧困為主的治理對象將逐步調(diào)整為城鄉(xiāng)貧困統(tǒng)籌治理。由于近年來城市相對貧困問題日益嚴(yán)重，農(nóng)村地區(qū)極少數(shù)尚未脫貧家庭、返貧家庭、留守家庭和城鎮(zhèn)中獨(dú)居空巢、單親失獨(dú)、重病重殘家庭將成為新時期反貧工作的重點人群。

如何理解這四個戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的時代意涵？其一，這是中國全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)所決定的。全面建成小康社會賦予了“小康”更高的標(biāo)準(zhǔn)、更豐富的內(nèi)涵，它突出了發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性。以絕對貧困為標(biāo)準(zhǔn)的脫貧攻堅雖然在特定歷史時期內(nèi)改善了民生，但是從長期來看仍然只是中國“促發(fā)展、保民生”戰(zhàn)略的重要一環(huán)，而如何彌合中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中的相對收入差距，才是檢驗全面小康時代民生福祉質(zhì)量的標(biāo)尺。其二，這是由“以人民為中心”的發(fā)展理念所決定的。中國人民對于美好生活的向往絕不能僅僅停留在脫離貧困上，而是要實現(xiàn)發(fā)展基礎(chǔ)上的共同富裕，因此如何在吸收精準(zhǔn)扶貧寶貴經(jīng)驗的基礎(chǔ)上建設(shè)好中國的民生保障體系、維護(hù)社會主義的公平正義乃是滿足人民所需的必由之路。其三，這是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的新風(fēng)險所決定的。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展在為中國扶貧開發(fā)工作保駕護(hù)航的同時，也帶來了一些現(xiàn)實挑戰(zhàn)，以少子老齡風(fēng)險、未婚離婚風(fēng)險、空巢留守風(fēng)險、災(zāi)難事故風(fēng)險和失獨(dú)喪親風(fēng)險為代表的新社會風(fēng)險不斷涌現(xiàn)，也成為中國反貧工作必須予以制度回應(yīng)的關(guān)鍵議題。

扶貧開發(fā)常態(tài)化機(jī)制的建設(shè)方略

扶貧開發(fā)常態(tài)化機(jī)制的建設(shè)不但需要厘清其時代意涵，也需要正視其現(xiàn)實問題。實踐中，八個具體問題已經(jīng)成為未來扶貧開發(fā)常態(tài)化機(jī)制必須解決的關(guān)鍵難題。一是相對貧困的理論內(nèi)涵和操作化不甚清晰，貧困標(biāo)準(zhǔn)逐漸難以匹配經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果。二是社會救助與扶貧開發(fā)的界限較為模糊，社會救助的救濟(jì)化風(fēng)險較高。三是貧困治理的大數(shù)據(jù)應(yīng)用比較局限，貧困的識別和瞄準(zhǔn)精度不夠，邊緣人口圍繞貧困補(bǔ)償?shù)臓帄Z日趨激烈。四是農(nóng)村貧困人口的保障性收入占比過高，存款與負(fù)債比過低，低質(zhì)量的就業(yè)、不充分的醫(yī)療資源占有和不平衡的教育資源分配仍然是農(nóng)村貧困家庭脫貧致富的癥結(jié)。五是國民福利的區(qū)域、身份與城鄉(xiāng)碎片化程度較高，社會保障制度不但存在人為設(shè)置的障礙而且存在制度對接的真空。六是貧困人口脫貧的內(nèi)生動力問題未能完全解決，部分地區(qū)仍存在一定的福利依賴。七是以“三區(qū)三州”為代表的深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)艱巨，特色產(chǎn)業(yè)的同質(zhì)性較高，異地扶貧搬遷后的幫扶任務(wù)較為繁重。八是特定困難人口的兜底保障壓力巨大，獨(dú)居空巢、單親失獨(dú)、重病重殘等特殊家庭的福利服務(wù)匱乏。

基于以上問題，我國扶貧開發(fā)常態(tài)化機(jī)制的建設(shè)應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞以下方面來開展。第一，以相對貧困概念為前提來設(shè)計未來扶貧開發(fā)工作的總體方案。從世界各國的政策實踐來看，發(fā)展中國家多以菜籃子法、世界銀行法、馬丁法和恩格爾系數(shù)法等絕對貧困線為標(biāo)準(zhǔn)來界定貧困，而發(fā)達(dá)國家多依賴收入比例法和生活形態(tài)法等相對貧困線，其標(biāo)準(zhǔn)一般以制造業(yè)工人工資的30%（國際勞動組織標(biāo)準(zhǔn)）、成年人可支配收入的50%（歐盟經(jīng)濟(jì)委員會標(biāo)準(zhǔn)）或是以5%~10%最低收入人口線為限。以絕對貧困線為標(biāo)準(zhǔn)來反貧困，固然能夠觀察到不同時代經(jīng)濟(jì)發(fā)展及政策推動帶來的脫貧成效，但是也會導(dǎo)致貧困線越來越難以匹配經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果。例如，我國城鎮(zhèn)低保人口自2003年制度定型以來一直穩(wěn)定在2300萬左右，農(nóng)村低保人口在2012年達(dá)到了5306萬，但到2018年底兩者分別下降到了1007萬和3519萬，這種過快的下降速度可能會導(dǎo)致部分邊緣人口的保障效能降低。從未來的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略來看，需要做出兩點改變：一是隨著中國人均GDP的持續(xù)增長，我國有必要以相對貧困標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定貧困人口；二是我國需要加強(qiáng)對相對貧困線設(shè)置規(guī)則的研究，明確不同層次相對貧困人口的認(rèn)定法則和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

第二，以部門整合為基礎(chǔ)來嚴(yán)防社會救助救濟(jì)化風(fēng)險。社會救助的救濟(jì)化風(fēng)險源于大扶貧時代扶貧開發(fā)與社會救助的邊界模糊。在2013年以前，兩者的制度界限較為清晰，前者負(fù)責(zé)以區(qū)域為單位的開發(fā)式扶貧，后者負(fù)責(zé)以戶為單位的救助式扶貧，但是自大扶貧格局以來，精準(zhǔn)扶貧政策同樣開始聚焦農(nóng)戶，這就使得原有社會救助的瞄準(zhǔn)對象被“侵蝕”。在基層實踐中，為了方便區(qū)分兩種制度，扶貧工作主要針對有勞動能力人口的增收，社會救助工作則針對無勞動能力的兜底保障，在目前兩線合并的前提下暫時未能顯示出其制度差異帶來的潛在風(fēng)險。但是當(dāng)精準(zhǔn)扶貧任務(wù)完成且具有勞動能力的已脫貧人口出現(xiàn)返貧現(xiàn)象時，社會救助部門所承載的壓力將會陡然上升，“應(yīng)保盡保”和非職能權(quán)屬將發(fā)生激烈矛盾。為了避免上述風(fēng)險，一是應(yīng)當(dāng)將扶貧線與救助線徹底整合，以防止返貧人口回流過程中的制度障礙；二是應(yīng)當(dāng)盡快成立綜合性的社會救助部門，將低保、扶貧與專項救助的業(yè)務(wù)主管部門進(jìn)行整合；三是應(yīng)當(dāng)在鞏固脫貧攻堅和制定“十四五”規(guī)劃的過程中集體會商，在政策、資金、組織、人員和信息等方面形成合力。

第三，以黨政大數(shù)據(jù)綜合平臺為手段來實現(xiàn)貧困人口的精準(zhǔn)識別與動態(tài)管理。目前，我國各個部門圍繞信息化建設(shè)投入了巨大的人力、物力和財力，并基本建成了覆蓋全國的信息核查網(wǎng)絡(luò)，成為脫貧攻堅的有力抓手。但是在平臺建設(shè)中也存在四個問題：一是各部門之間的互聯(lián)互通仍然存在障礙，尤其是金融信息的審核仍然是各地的難點；二是以住房為代表的部分信息沉淀在基層部門，難以為更高層級的行政機(jī)構(gòu)所掌握；三是信息審核的跨區(qū)域能力羸弱，跨省流動人口的信息審核困難；四是以車輛信息為代表的部分信息更新不及時，部分信息的精準(zhǔn)度較低?，F(xiàn)實中，這四個問題的解決難以通過單一部門的協(xié)調(diào)來完成，而以黨政部門為主導(dǎo)來建設(shè)綜合數(shù)據(jù)平臺才是必由之路。在未來的制度建設(shè)過程中，一是要以省級黨政機(jī)構(gòu)牽頭建設(shè)區(qū)域綜合信息平臺，使得各個機(jī)構(gòu)能夠更好地傳輸、查詢和使用數(shù)據(jù)；二是應(yīng)保障信息安全，規(guī)范信息管理程序，嚴(yán)格安全培訓(xùn)及安全督查制度，防止信息的泄露與非法使用；三是在建立和利用返貧監(jiān)測預(yù)警與動態(tài)幫扶系統(tǒng)時應(yīng)當(dāng)提升信息反饋的及時性和操作界面的友好性。

第四，以就業(yè)政策為“一體”、以醫(yī)療與教育政策為“兩翼”來突破政策難點。基于2018年中民社會救助研究院與南開大學(xué)的聯(lián)合調(diào)查可知，貧困家庭中就業(yè)與未就業(yè)人口的比例已經(jīng)大致維持在1：3，符合就業(yè)條件的零就業(yè)家庭基本消除，但在就業(yè)質(zhì)量方面，目前城鄉(xiāng)貧困家庭中正式工的比例僅為30.3%和10.2%。與此對應(yīng)，醫(yī)療支出（87.6%的家庭具有此支出，有醫(yī)療支出家庭人均2700元/年）和教育支出（34.2%的家庭具有此支出，平均7765元/年）則是目前貧困家庭最為穩(wěn)定的支出項目，其中前者的威脅來自于大病（23.3%的家庭存在此問題）和慢性?。?4.3%的家庭存在此問題），而后者的威脅來自于教育輔導(dǎo)（28.9%家庭的年度花費(fèi)超過1萬元）。因此從政策布局來看，一是就業(yè)質(zhì)量的保障應(yīng)當(dāng)成為就業(yè)政策的關(guān)鍵，尤其應(yīng)當(dāng)重點保障外出務(wù)工人員合法參與社會保障的權(quán)利，并積極通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型來推動就業(yè)升級；二是醫(yī)療政策應(yīng)當(dāng)在重視大病報銷的基礎(chǔ)上更加重視慢性病的預(yù)防，逐步將疾病治療前置為疾病防控；三是教育政策應(yīng)當(dāng)積極推動教育資源的合理配置，尤其應(yīng)保障公辦教育資源的公平分配。

第五，以構(gòu)建更為公平的社會保障體系為目標(biāo)來降低國民福利的碎片化。目前，我國國民福利的碎片化給脫貧攻堅帶來了不利影響：一是區(qū)域碎片化使得勞動者的就業(yè)轉(zhuǎn)移面臨困難，以戶籍為審核要件的福利政策將大量非戶籍人口滯留在流出地；二是身份碎片化使得勞動者參與社會保險時面臨重重障礙，且即使參與社會保險也由于過低的保險金而面臨老年貧困風(fēng)險；三是城鄉(xiāng)碎片化使得農(nóng)村居民在享受同等社會救助和社會福利資源時面臨較大挑戰(zhàn)，尤其是農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)育問題成為實踐難點。從未來的政策布局來看，一是應(yīng)堅持以全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)明晰的多層次社會保障體系為方向，重視社會保障體系的均衡發(fā)展；二是在各地繼續(xù)擴(kuò)大戶籍開放程度并為外來人口提供同城待遇的同時，逐步以常住人口而非戶籍人口為流入地匹配資源；三是應(yīng)規(guī)范和吸引有勞動能力者參與職工保險，優(yōu)化海外務(wù)工人員的社保接續(xù)，提升兩類居民保險的補(bǔ)助力度；四是應(yīng)持續(xù)降低低保及專項救助的城鄉(xiāng)差距，社會福利資源在投入過程中也應(yīng)盡可能地平衡城市與農(nóng)村。

第六，以國民教育提升為重點打贏扶智扶志的長期戰(zhàn)役。貧困人口脫貧的內(nèi)生動力問題既是我國脫貧攻堅工作面臨的實踐障礙，也是世界范圍內(nèi)減貧政策遭遇的理論難題。內(nèi)生動力問題從學(xué)理上可以被概括為文化貧困問題，并表現(xiàn)為四個具體維度：一是貧困者具有區(qū)別主流社會但可以提供自我安撫與防衛(wèi)價值的“亞文化”，二是貧困者由貧困文化發(fā)展出來的思考方式與福利組織和政府的觀點不同，三是貧困文化可以代際傳遞，四是貧困者適應(yīng)社會變遷的難度更大。這種穩(wěn)定且持續(xù)的貧困文化使得針對貧困者部署的政策往往需要在很長的時間中才會發(fā)酵，而提升國民教育水平顯然是治本之策。在未來的政策布局中應(yīng)堅持如下三個方向：一是繼續(xù)加強(qiáng)“兩免一補(bǔ)”和“控輟保學(xué)”政策，尤其是應(yīng)重點防范偏遠(yuǎn)落后地區(qū)女童的因貧、因病和因婚輟學(xué)問題；二是在積極推動高中教育的普及化的同時大力發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，使更加適應(yīng)技能教育的青少年掌握一技之長；三是對貧困青少年的持續(xù)教育給予更大范圍的財政補(bǔ)貼，對于深度貧困地區(qū)應(yīng)當(dāng)持續(xù)提升其進(jìn)入高等學(xué)校的名額。

第七，以特色產(chǎn)業(yè)和移民搬遷為支柱來鞏固深度貧困地區(qū)的脫貧成效。目前，我國以“三區(qū)三州”為重點的深度貧困地區(qū)仍然存在著廣泛的貧困問題，截至2019年2月底，貧困人口在3萬人以上的縣仍然有111個，貧困發(fā)生率在10%以上的縣仍然有98個。深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅難主要表現(xiàn)為三個方面，一是區(qū)域性地理環(huán)境的限制，氣候嚴(yán)寒、災(zāi)害頻發(fā)、土地貧瘠、交通不便與通訊落后等客觀環(huán)境使得這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)難度較大；二是有良好勞動能力及潛力的人口數(shù)量較少，普遍性疾病、文化水平較低、人口生育過多或特殊的本地生活習(xí)俗也會增加貧困發(fā)生率；三是我國城鄉(xiāng)不均衡、地區(qū)不均衡和產(chǎn)業(yè)不均衡的既有格局導(dǎo)致該地區(qū)的開發(fā)周期較長。在未來的政策部署過程中，應(yīng)當(dāng)堅持如下三個方向：一是大力改善深度貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，扎實推進(jìn)道路橋梁、飲水安全、信息通信、能源電力和公共設(shè)施的建設(shè)；二是以市場需求為導(dǎo)向積極拓展本地特色農(nóng)產(chǎn)品和旅游產(chǎn)品，因地制宜走特色優(yōu)質(zhì)高效發(fā)展道路；三是做好移民搬遷工作，尤其應(yīng)積極做好移民搬遷戶的后續(xù)幫扶和社會融入工作。

第八，以擴(kuò)展社會福利服務(wù)為主旨來落實特定困難家庭的兜底保障。與東亞其他國家和地區(qū)一樣，我國具有“家庭中心”的東亞福利體制特征，這種福利制度安排能夠較好地為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展節(jié)省資金，但是過于倚重家庭功能也容易給社會帶來一定隱患。以獨(dú)居空巢、單親失獨(dú)、重病重殘為代表的弱勢家庭往往難以通過家庭的力量來實現(xiàn)福利服務(wù)傳輸，迫切需要國家提升社會福利服務(wù)水平來緩解其養(yǎng)育風(fēng)險，并在政策關(guān)注、資源鏈接、人員配置和信息對接等方面滿足弱勢民眾的現(xiàn)實需要。從未來的政策布局方面來看，一是應(yīng)當(dāng)優(yōu)先構(gòu)建獨(dú)居、空巢和失獨(dú)老人的養(yǎng)老服務(wù)，以機(jī)構(gòu)直接撫育或社區(qū)輻射家庭為主要形式來形成完整的兜底服務(wù)保障；二是應(yīng)當(dāng)針對單親、流動和留守為代表的家庭提供適度的兒童照管服務(wù)，并優(yōu)化兒童友好型社區(qū)的建設(shè)；三是應(yīng)當(dāng)以重病重殘家庭為重點提供更為普惠的居家康養(yǎng)、臨時照顧、輔助醫(yī)療和家居訓(xùn)練服務(wù)。

（作者為南開大學(xué)中國政府與政策聯(lián)合研究中心研究員）

【注：本文系國家社科基金“獨(dú)居留守兒童的福利態(tài)度、國家責(zé)任與多元治理機(jī)制研究”（項目編號：17CSH060）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】    

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③《2018年民政事業(yè)官方統(tǒng)計年報》，民政部官方網(wǎng)站，2019年12月26日。

④中民社會救助研究院、南開大學(xué)社會管理與建設(shè)研究院：《2018年低收入家庭經(jīng)濟(jì)狀況監(jiān)測調(diào)查項目研究報告》，2018年12月1日。

⑤謨曉、孫奕、侯雪靜：《攻堅克難，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)--國務(wù)院扶貧辦主任劉永富回應(yīng)脫貧攻堅熱點問題》，新華網(wǎng)，2019年3月7日。

責(zé)編/李一丹    美編/李祥峰

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