摘 要:公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)既是一個(gè)常規(guī)的政策過(guò)程，又是一個(gè)特殊的應(yīng)急管理過(guò)程。在政府決策過(guò)程中，技術(shù)依賴(lài)、行政惰性、認(rèn)知偏差會(huì)導(dǎo)致決策誤區(qū)的出現(xiàn)，從而無(wú)法有效應(yīng)對(duì)突發(fā)問(wèn)題，大大影響政府治理效能。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善城市應(yīng)急管理體制改革，完善大城市“戰(zhàn)時(shí)體制”建設(shè)，夯實(shí)基層動(dòng)員和防控體系，為大力提高公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力、不斷提升政府治理效能奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
關(guān)鍵詞:政府決策 應(yīng)急管理 治理能力 防控體系
【中圖分類(lèi)號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
2019年12月，武漢市爆發(fā)了新型冠狀病毒肺炎疫情。2020年1月以來(lái)，疫情逐步從武漢擴(kuò)散至湖北全省和全國(guó)各地，多個(gè)國(guó)家和地區(qū)亦出現(xiàn)了疫情。當(dāng)?shù)貢r(shí)間2020年1月30日晚，世界衛(wèi)生組織宣布，將新型冠狀病毒肺炎疫情列為“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（PHEIC）。
公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)既是一個(gè)常規(guī)的政策過(guò)程，涉及到事件定性的決策，防控措施的有效落實(shí)，以及應(yīng)對(duì)成效的監(jiān)督、評(píng)估和反饋。同時(shí)，它又是一個(gè)特殊的應(yīng)急管理過(guò)程，對(duì)決策和資源統(tǒng)籌都有較高要求。窺一斑而知全豹，武漢市是一個(gè)千萬(wàn)人口級(jí)別的大城市，其在新型冠狀病毒肺炎疫情防控中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)其他城市應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件有何啟示？本文將結(jié)合武漢的疫情防控，檢討大城市應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急治理問(wèn)題。
技術(shù)依賴(lài)導(dǎo)致決策誤區(qū)
公共衛(wèi)生突發(fā)事件的定性既是一個(gè)技術(shù)判斷，也是一個(gè)政府決策。通常而言，政府決策依據(jù)技術(shù)判斷作出；但技術(shù)判斷本身也會(huì)受政治和社會(huì)影響。我國(guó)的公共衛(wèi)生突發(fā)事件的定性，是一個(gè)復(fù)雜的決策系統(tǒng)。大致而言，它是“科學(xué)判斷—政府決策—社會(huì)認(rèn)知”三個(gè)系統(tǒng)交互作用的結(jié)果。
當(dāng)前，大城市公共衛(wèi)生突發(fā)事件的定性過(guò)程存在不足。政府決策過(guò)度依賴(lài)于科學(xué)判斷，加上科學(xué)判斷有模糊性和滯后性，這就對(duì)政府決策造成了挑戰(zhàn)。同時(shí)，政府為了防止社會(huì)恐慌，很可能作出保守決策。具體而言，其決策的薄弱環(huán)節(jié)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：
在科學(xué)判斷環(huán)節(jié)，專(zhuān)家系統(tǒng)受到諸多約束，其判斷未必符合公共衛(wèi)生突發(fā)事件的防控需求。其一，分科知識(shí)的差異，會(huì)影響科學(xué)共識(shí)的形成，從而影響決策效率。公共衛(wèi)生突發(fā)事件的科學(xué)判斷，往往需要多個(gè)學(xué)科知識(shí)。此次新冠肺炎疫情，主要由感染、呼吸、公共衛(wèi)生等幾個(gè)專(zhuān)業(yè)構(gòu)成，各個(gè)學(xué)科的判斷依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)不盡一致，專(zhuān)家共識(shí)的形成需要一個(gè)過(guò)程。其二，判斷思維的差異，加大了誤判的可能性。專(zhuān)家對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的性質(zhì)判斷，需要遵循科學(xué)規(guī)律，按科研的思維展開(kāi)，在有充分證據(jù)的情況下作出謹(jǐn)慎判斷。但是，公共衛(wèi)生安全卻意味著必須采取疾控和預(yù)防醫(yī)學(xué)的思維，需要有前瞻性。這就意味著，其科學(xué)判斷很可能要面臨公共輿論的拷問(wèn)。其三，法律程序和決策者影響，亦會(huì)影響科學(xué)判斷?？茖W(xué)家信息的獲得、發(fā)布，都需要遵循法律程序，其中也涉及到和各級(jí)政府和衛(wèi)生行政部門(mén)的協(xié)調(diào)性問(wèn)題。凡此種種，也可能影響科學(xué)家的決斷。此次新冠肺炎疫情的性質(zhì)判斷，從“未發(fā)現(xiàn)明顯人傳人現(xiàn)象” 到 “不能排除有限人傳人的可能”，中國(guó)疾病預(yù)防控制中心的判斷是“保守的”“謹(jǐn)慎的”。而鐘南山院士1月20日明確“人傳人”，這一決斷很可能是專(zhuān)家組的共識(shí)，但也在很大程度上和鐘南山院士本人有較高威望和地位，使其可以作出決斷有關(guān)。
在政府決策環(huán)節(jié)，“因循”的行政風(fēng)格影響了決策效率，限制了地方主官的政治決斷。首先，“因循”思維產(chǎn)生了行政惰性，影響決策效率。當(dāng)前，市政體系是建立在科層制、部門(mén)分工基礎(chǔ)之上的，政府決策遵循專(zhuān)業(yè)化、程序化的原則。長(zhǎng)此以往，市政體系具有鮮明的“因循”特征，地方主官具有鮮明的行政官僚特征。其次，多種政策目標(biāo)干擾決策執(zhí)行。大城市在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，需要兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等多重政策目標(biāo)。從突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的角度看，每一種技術(shù)措施都有可能引起次生問(wèn)題。在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，任何決策都存在“顧此失彼”的風(fēng)險(xiǎn)，考驗(yàn)著地方主官的政治擔(dān)當(dāng)。最后，權(quán)責(zé)不一致影響決策。在公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)過(guò)程中，地方往往要承擔(dān)責(zé)任，但技術(shù)和政治權(quán)威卻在中央和上級(jí)，決策結(jié)構(gòu)上存在“權(quán)責(zé)不一致”特征。比如，在這次疫情中，武漢市明明已經(jīng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題之嚴(yán)重，但仍要遲至國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議定性“乙類(lèi)傳染病，甲類(lèi)管理”之后才展開(kāi)切實(shí)有效措施，甚至于，湖北省的一級(jí)響應(yīng)還遲于其他省份。
在社會(huì)認(rèn)知環(huán)節(jié)，認(rèn)知偏差構(gòu)成了對(duì)政府決策的強(qiáng)約束。第一，社會(huì)認(rèn)知多元化約束政府決策。從社會(huì)認(rèn)知的角度上說(shuō)，無(wú)論是科學(xué)判斷傳遞的理性認(rèn)知，還是政府決策傳遞的權(quán)威判斷，在社會(huì)認(rèn)知上都會(huì)引起多元反應(yīng)。通常而言，社會(huì)認(rèn)知夾雜著理性和感性、邏輯和經(jīng)驗(yàn)、微觀(guān)和宏觀(guān)等多元的，甚至是相互對(duì)立的認(rèn)知模式。這就意味著，任何一種政府決策，都需要考慮它對(duì)社會(huì)認(rèn)知的多元塑造。如何有效應(yīng)對(duì)多元化的社會(huì)認(rèn)知，讓公眾理解政府決策，本身就是決策需要考量的重要一環(huán)。第二，社會(huì)情緒對(duì)政府決策具有雙刃劍作用。在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的過(guò)程中，容易形成社會(huì)情緒。正向的社會(huì)情緒會(huì)激發(fā)人們共克時(shí)艱，但負(fù)面的社會(huì)情緒則容易引起社會(huì)恐慌。社會(huì)情緒往往會(huì)轉(zhuǎn)化為一致行動(dòng)，向政府施壓。因此，任何一項(xiàng)政府決策可能都需要付出額外的執(zhí)行成本。第三，社會(huì)恐慌歷來(lái)是公共衛(wèi)生突發(fā)事件的“次生災(zāi)害”。在信息渠道多元，社會(huì)更加開(kāi)放的今天，政府已無(wú)可能真正做到“閉門(mén)”決策。但基于決策程序、有效信息的辨別等因素，亦不可能真正做到“開(kāi)門(mén)”決策。而由于政府和公眾之間往往存在信息鴻溝，對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的不確定感而引起的社會(huì)恐慌就在所難免。也正是在這個(gè)意義上，避免社會(huì)恐慌是應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的題中之義，也是決策的重要考量。
在公共衛(wèi)生事件突發(fā)事件性質(zhì)的判斷上，現(xiàn)有的決策體系傾向于專(zhuān)業(yè)化、技術(shù)化和程序化。在常規(guī)意義上，“循證”的科學(xué)思維對(duì)提高決策的科學(xué)性和精準(zhǔn)性，避免市政主官的權(quán)力“傲慢”有著重要意義。但一旦碰到應(yīng)急事件，決策會(huì)面臨較大的時(shí)間壓力，且情報(bào)不完整，“循證”的決策環(huán)境并不存在。因此，循證決策在解決一些常規(guī)的、小型的突發(fā)事件上，往往是有效的。但是卻無(wú)法有效地應(yīng)對(duì)更為復(fù)雜的重大突發(fā)事件。或者說(shuō)，常規(guī)的規(guī)章制度在日常運(yùn)轉(zhuǎn)中越是有效，越是適應(yīng)環(huán)境，市政體系就越是容易因循守舊，繼而在重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)過(guò)程越是容易陷入決策誤區(qū)。在這個(gè)意義上，應(yīng)急決策不僅需要科學(xué)決策，還對(duì)市政主官的經(jīng)驗(yàn)和政治擔(dān)當(dāng)提出了更高要求。
在疫情爆發(fā)初期，武漢市的決策幾乎完全按照“未發(fā)現(xiàn)有人傳人現(xiàn)象”“可防可控”的專(zhuān)家意見(jiàn)決策，喪失了啟動(dòng)有效防控措施的窗口期。而在此之后，乃至于中央有了明確指示之后，這一決策風(fēng)格也并未發(fā)生明顯改變。而按照“外防輸出、內(nèi)防擴(kuò)散”的防控目標(biāo)，指揮部雖然陸續(xù)發(fā)布了阻斷交通、排查“四類(lèi)人員”、全員“測(cè)體溫”等一系列措施，但并未考慮到措施的連鎖反應(yīng)和可執(zhí)行性，導(dǎo)致這些帶有循證思維、漸進(jìn)式特征的決策，不時(shí)因執(zhí)行困難而陷入僵局。
常規(guī)體制停滯、“戰(zhàn)時(shí)體制”失靈
中國(guó)的災(zāi)害治理歷來(lái)以“運(yùn)動(dòng)”應(yīng)對(duì)之。新中國(guó)成立以來(lái)，更是形成了“全國(guó)一盤(pán)棋”、集中力量辦大事的有效機(jī)制。然而，“運(yùn)動(dòng)”之有效，有兩個(gè)前提：一是常規(guī)治理體系必須時(shí)刻做好準(zhǔn)備，包括災(zāi)害物資的儲(chǔ)備和行政體系的應(yīng)急狀態(tài)；二是有效的運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制，在大規(guī)模的災(zāi)害治理中，還需要啟動(dòng)“戰(zhàn)時(shí)體制”。
以戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件意味著，市政體系必須從常規(guī)治理狀態(tài)進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)。武漢市和多個(gè)城市在應(yīng)對(duì)此次新冠肺炎疫情中，都采用了“戰(zhàn)時(shí)體制”，疫情防控成為最重要的任務(wù)，防疫指揮部統(tǒng)一指揮和調(diào)度物資，并采取措施管控社會(huì)。“戰(zhàn)時(shí)體制”在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件過(guò)程中具有無(wú)可比擬的優(yōu)越性，但卻對(duì)運(yùn)轉(zhuǎn)要求比較高，市政體系容易陷入常規(guī)體制停滯、“戰(zhàn)時(shí)體制”失靈的雙重困境。
從宏觀(guān)背景看，疫情遲遲得不到有效防控的主要原因是醫(yī)療資源和需求之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。這是一個(gè)客觀(guān)原因，無(wú)可指摘。但這并不意味著政府決策不需要承擔(dān)責(zé)任。即，武漢市決策層在早期可能過(guò)于依賴(lài)火神山和雷神山醫(yī)院的收治能力，沒(méi)有考慮到數(shù)量龐大的輕癥、疑似和密切接觸者也需要占用相應(yīng)的醫(yī)療資源，摸排統(tǒng)計(jì)和資源準(zhǔn)備等基礎(chǔ)工作不扎實(shí)。而武漢紅十字會(huì)等事件更是暴露出，疫情防控指揮系統(tǒng)也存在一定問(wèn)題。疫情大規(guī)模爆發(fā)且遲遲得不到有效防控并不是簡(jiǎn)單的領(lǐng)導(dǎo)者作風(fēng)問(wèn)題，也不是簡(jiǎn)單的治理能力問(wèn)題，而是城市治理體系的問(wèn)題。換言之，是制度問(wèn)題，而不是人的問(wèn)題。以常規(guī)體系來(lái)應(yīng)對(duì)戰(zhàn)時(shí)任務(wù)，難免會(huì)出現(xiàn)顧此失彼、疲于應(yīng)付，甚至于陷入混亂的境地。
市政體系存在薄弱環(huán)節(jié)，部門(mén)分割和層級(jí)分離現(xiàn)象仍然明顯
這一現(xiàn)象在疫情防控中的最明顯的表現(xiàn)是，疫情防控職能沒(méi)有得到有效整合，公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急工作主要還是在衛(wèi)生行政部門(mén)。然而，事實(shí)上，除了疫情監(jiān)測(cè)和救治等專(zhuān)業(yè)工作外，衛(wèi)生行政部門(mén)并無(wú)能力綜合統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)疫情防控工作。也就是說(shuō)，疫情防控的準(zhǔn)備工作其實(shí)是嚴(yán)重不足的。
一方面，衛(wèi)生行政部門(mén)對(duì)于應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件所需的人力資源、物資儲(chǔ)備、思想意識(shí)和組織動(dòng)員等各個(gè)方面都存在較為嚴(yán)重的準(zhǔn)備不足問(wèn)題。比如，由于沒(méi)有健全的醫(yī)療物資儲(chǔ)備制度，導(dǎo)致疫情防控過(guò)程中醫(yī)用物資一直未能得到有效解決；由于基層衛(wèi)生院和疾控中心人員薄弱，導(dǎo)致農(nóng)村疫情防控力不從心。再如，由于各公立醫(yī)院未能回歸到公益性，而大多數(shù)民營(yíng)醫(yī)院更是訴求于經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致醫(yī)院的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)能力普遍不足。
另一方面，衛(wèi)生行政部門(mén)和其他政府部門(mén)缺乏有效聯(lián)動(dòng)。公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)需要多個(gè)部門(mén)的聯(lián)動(dòng)，尤其是要發(fā)揮紅十字會(huì)、應(yīng)急管理部（局）等密切相關(guān)部門(mén)的配合。但從武漢的疫情防控看，改革后的應(yīng)急管理部門(mén)在疫情防控過(guò)程中的角色是缺位的，指揮部應(yīng)急指揮不靈在一定程度上與此相關(guān)。哪怕是紅十字會(huì)，其專(zhuān)業(yè)性也并未發(fā)揮出來(lái)，甚至于紅會(huì)事件成為疫情防控中的一大瑕疵。
最大的缺陷是，衛(wèi)生行政部門(mén)無(wú)法有效動(dòng)員社會(huì)，導(dǎo)致疫情防控的基層基礎(chǔ)工作不扎實(shí)。武漢市的“四類(lèi)人員”排查和應(yīng)收盡收工作滯后多時(shí)，非常重要的原因是，這些繁重的工作嚴(yán)重依賴(lài)于社區(qū)。而社區(qū)既無(wú)上級(jí)行政資源的支持，亦無(wú)廣泛而有效的社會(huì)組織支持，大量矛盾積壓在基層。社區(qū)的壓力和疫情防控基層基礎(chǔ)工作不扎實(shí)的問(wèn)題，直到2月9日全市1.6萬(wàn)多名黨員干部、職工等下沉街道社區(qū)后，才得到有效緩解。
“戰(zhàn)時(shí)體制”不完善，并未真正發(fā)揮效用
湖北和武漢疫情防控的各個(gè)方面，包括指揮系統(tǒng)、物資配給、人員調(diào)配、社會(huì)動(dòng)員、輿情應(yīng)對(duì)等，幾乎都階段性地存在過(guò)混亂情況。很多問(wèn)題至今未能有效解決。究其原因是，“戰(zhàn)時(shí)體制”的優(yōu)勢(shì)未能真正發(fā)揮。
湖北尤其是武漢的疫情防控，實(shí)際上從2020年1月底就開(kāi)始從地區(qū)性的問(wèn)題轉(zhuǎn)化為全國(guó)性問(wèn)題。這意味著，僅僅依靠湖北省和武漢市的應(yīng)對(duì)能力，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。比如，1月23日封城決定作出后，大規(guī)模的患者涌入醫(yī)院，出現(xiàn)了醫(yī)療資源擠兌現(xiàn)象。而此時(shí)，中央層面的各種協(xié)調(diào)措施并未準(zhǔn)備就緒，無(wú)法及時(shí)有效支援武漢，導(dǎo)致了一段時(shí)間內(nèi)的社會(huì)恐慌。到了疫情防控中期，雖然全國(guó)各地的疫情防控資源源源不斷地輸入到湖北省和武漢市，但接收和分配權(quán)力是分割的，且有關(guān)部門(mén)的處置能力有限，出現(xiàn)了醫(yī)療資源無(wú)法有效到達(dá)前線(xiàn)的“最后一公里”困境。
即便是中央指導(dǎo)組到達(dá)武漢開(kāi)展工作后，由于其工作重心主要在協(xié)調(diào)全國(guó)支援上，省內(nèi)和市內(nèi)的“戰(zhàn)時(shí)體制”并未高效運(yùn)轉(zhuǎn)。其突出表現(xiàn)是，防控指揮部所下達(dá)的通告和命令，幾乎都受到不同程度的反彈，無(wú)法有效貫徹落實(shí)。各有關(guān)部門(mén)在防控過(guò)程中表現(xiàn)出了“各自為戰(zhàn)”特點(diǎn)，缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心和協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機(jī)制，反而增加了一線(xiàn)防控的壓力。比如，社區(qū)普遍反映，需要面對(duì)不同的上級(jí)部門(mén)填報(bào)內(nèi)容大體相同的報(bào)表；各個(gè)部門(mén)都樂(lè)于派出督導(dǎo)組到基層督導(dǎo)，使得基層對(duì)迎檢工作疲于應(yīng)付。很顯然，防控工作受“孤島效應(yīng)”不良影響，“戰(zhàn)時(shí)體制”的優(yōu)勢(shì)并未體現(xiàn)出來(lái)。
另外，“戰(zhàn)時(shí)體制”失靈的最大表現(xiàn)是，市政體系和社會(huì)各界都未能得到有效動(dòng)員，武漢市在疫情防控過(guò)程中，事實(shí)上是用常規(guī)體系應(yīng)對(duì)戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)的。早在大年初一（2020年1月25日），中央就對(duì)疫情防控進(jìn)行了再動(dòng)員和再部署，全國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)都迅速作出了反應(yīng)。但遲至2月9日，武漢市才動(dòng)員1.6萬(wàn)多名機(jī)關(guān)動(dòng)員干部、職工等下沉街道社區(qū)。
社區(qū)防疫壓力較大，基層應(yīng)急管理能力有待提升
社區(qū)是大城市應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的第一線(xiàn)，而處在疫情防控一線(xiàn)的社區(qū)工作者權(quán)力小、責(zé)任大、任務(wù)重，面臨工作和精神的雙重壓力。社區(qū)工作者在疫情防控中的工作困境，是大城市應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的薄弱環(huán)節(jié)。以這次武漢市的疫情防控為例，街道、社區(qū)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急事件預(yù)案，相關(guān)工作人員，包括社區(qū)醫(yī)護(hù)工作人員缺少防疫知識(shí)的培訓(xùn)，存在畏戰(zhàn)畏難情緒。因物資保障不足、經(jīng)濟(jì)待遇不到位，社區(qū)工作者有后顧之憂(yōu)和消極情緒。
“戰(zhàn)時(shí)體制”一旦運(yùn)轉(zhuǎn)，一些游離在社區(qū)職能之外的事務(wù)陡然增加。社區(qū)普遍反映，轉(zhuǎn)運(yùn)發(fā)熱病人的交通工具配備不足，病患看病出行難；防護(hù)物資有限，社區(qū)工作者感染風(fēng)險(xiǎn)大；疫情認(rèn)識(shí)欠缺，心理準(zhǔn)備不足；潛在病患分散，追蹤防控不易；社區(qū)人手不足，工作超負(fù)荷；遺體處理經(jīng)驗(yàn)不足，機(jī)構(gòu)間銜接不暢?？陀^(guān)上說(shuō)，如果早期就夯實(shí)社區(qū)防控力量，那么社會(huì)恐慌、社區(qū)壓力大、分級(jí)分類(lèi)診治困難、居民服務(wù)不到位等問(wèn)題，可能會(huì)大為緩解。
加強(qiáng)公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急處置能力
公共衛(wèi)生突發(fā)事件處置是大城市治理體系的有機(jī)構(gòu)成部分。從歷史規(guī)律看，災(zāi)害治理往往都是以“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”加以應(yīng)對(duì)的。但“戰(zhàn)時(shí)體制”的有效運(yùn)行，是以市政體系長(zhǎng)期處于準(zhǔn)備狀態(tài)為前提的。
加強(qiáng)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力，需要圍繞應(yīng)急管理體制重構(gòu)市政體系。在最新一輪的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中強(qiáng)化了應(yīng)急管理體制建設(shè)，整合了應(yīng)急隊(duì)伍。然而，從大城市的市政體系建設(shè)上看，新的應(yīng)急管理體制并未切實(shí)發(fā)揮作用。具體到公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)上，仍然主要依靠衛(wèi)生行政部門(mén)的應(yīng)急機(jī)制以及臨時(shí)組建的“戰(zhàn)時(shí)體制”。導(dǎo)致的結(jié)果是，“戰(zhàn)時(shí)體制”因?yàn)槿狈ψ銐虻臏?zhǔn)備，一旦運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)便“千瘡百孔”。因此，可以從以下三方面加強(qiáng)城市應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的能力：
進(jìn)一步完善城市應(yīng)急管理體制改革
建議在完成應(yīng)急隊(duì)伍整合，組建應(yīng)急管理部門(mén)后，重新組建城市應(yīng)急管理委員會(huì)，由市政主官擔(dān)任負(fù)責(zé)人。市政主官可以在法律框架范圍內(nèi)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件進(jìn)行定性、處置。應(yīng)急管理委員會(huì)則需日常統(tǒng)籌儲(chǔ)備的應(yīng)急物資、配置應(yīng)急隊(duì)伍、建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，并定期不定期進(jìn)行應(yīng)急演練。應(yīng)急思維和底線(xiàn)意識(shí)應(yīng)該滲入到日常管理全過(guò)程，賦予市政主官足夠的應(yīng)急決策權(quán)。應(yīng)急決策需要簡(jiǎn)化程序，可以用事后解釋替代事前上報(bào)。在應(yīng)急決策中，要尊重科學(xué)，充分聽(tīng)取專(zhuān)家意見(jiàn)，但要注意技術(shù)建議不能代替政治決策。一旦出現(xiàn)公共衛(wèi)生突發(fā)事件，市政主官經(jīng)過(guò)民主集中制可以作出必要的應(yīng)急響應(yīng)。
完善大城市“戰(zhàn)時(shí)體制”建設(shè)
“戰(zhàn)時(shí)體制”是應(yīng)對(duì)特別重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件的必要措施。當(dāng)前，在部分領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了“戰(zhàn)時(shí)體制”，如通過(guò)軍隊(duì)統(tǒng)一接管醫(yī)院承擔(dān)防疫任務(wù)的“小湯山模式”。在現(xiàn)代城市建立完善“戰(zhàn)時(shí)體制”，是一項(xiàng)亟需完成的任務(wù)。“戰(zhàn)時(shí)體制”作為一項(xiàng)特殊的市政體系，前提是保證城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)，因此，要對(duì)常規(guī)市政體系重組，實(shí)現(xiàn)市政權(quán)力的集中化、治理目標(biāo)的單一化、治理資源的計(jì)劃化、社會(huì)生活的管控化，具體建設(shè)任務(wù)包括領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、物資調(diào)配機(jī)制、協(xié)同作戰(zhàn)機(jī)制、宣傳發(fā)動(dòng)機(jī)制、監(jiān)督反饋機(jī)制等。
夯實(shí)基層動(dòng)員和防控體系
建立統(tǒng)一的基層應(yīng)急動(dòng)員教育體系，整合國(guó)防動(dòng)員、消防演練、愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)等工作；建立完備統(tǒng)一的戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備體系，在糧食儲(chǔ)備制度基礎(chǔ)上，加強(qiáng)醫(yī)藥衛(wèi)生、應(yīng)急救援等物資儲(chǔ)備制度建設(shè)；加強(qiáng)村和社區(qū)組織建設(shè)，進(jìn)一步完善群防群治和群防群控體系。另外，需要重視培育上下同心的戰(zhàn)斗作風(fēng)。應(yīng)急狀態(tài)和戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)是一個(gè)特殊體制，既需要鐵的紀(jì)律，更需要上下同心的戰(zhàn)斗作風(fēng)。一方面，建議減少工作層級(jí)，上級(jí)機(jī)關(guān)和主要領(lǐng)導(dǎo)要主動(dòng)下沉到一線(xiàn)工作。尤其關(guān)鍵的是，謹(jǐn)慎運(yùn)用督查問(wèn)責(zé)力量，建議將督查組就地改變成工作組，在共同工作中發(fā)揮監(jiān)督作用。另一方面，借鑒重大活動(dòng)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，建立負(fù)責(zé)新聞發(fā)布的中心機(jī)構(gòu)，抽調(diào)相關(guān)人員，就公共衛(wèi)生突發(fā)事件中的關(guān)鍵問(wèn)題（比如物資、交通、床位調(diào)配等），以及群眾關(guān)心的重大問(wèn)題（藥品、每個(gè)醫(yī)院的病床數(shù)和分配標(biāo)準(zhǔn)、小區(qū)確診地址、患者確診前流動(dòng)接觸軌跡、年齡分布、具體病情走向等），每日進(jìn)行披露和說(shuō)明，以保證信息披露的及時(shí)權(quán)威，徹底緩解社會(huì)公眾的知情焦慮，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，進(jìn)而凝心聚力，營(yíng)造全社會(huì)聯(lián)防聯(lián)控氛圍。
【本文作者為武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院研究員】
責(zé)編：賀勝蘭 / 羅 婷