【摘要】我國現(xiàn)行行政復(fù)議制度，為監(jiān)督行政主體行為、保障行為人合法權(quán)益提供了法律支持，而行政主體、行為人的無效行為對行政復(fù)議的開展造成一定影響。因此，可通過集中行政復(fù)議主體、對執(zhí)法告知做嚴(yán)格要求、允許存在“執(zhí)法容錯率”、優(yōu)化負(fù)責(zé)行政復(fù)議工作人員隊(duì)伍水平等舉措有效規(guī)避行政復(fù)議中的無效行為。

【關(guān)鍵詞】行政復(fù)議 無效行為 有效規(guī)避 【中圖分類號】D922.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

我國現(xiàn)行行政復(fù)議制度運(yùn)行狀況

我國行政復(fù)議制度，從創(chuàng)立至今，經(jīng)過多年發(fā)展逐漸完善，形成現(xiàn)今的行政復(fù)議模式——行為人有法可依，用法律法規(guī)維護(hù)自身合法權(quán)益。行政復(fù)議這一模式經(jīng)創(chuàng)立、磨合、發(fā)展至今，取得了有目共睹的成功、成就。以法律為約束，使行為人合法權(quán)益得到保證。一方面約束了政府機(jī)關(guān)主體的行政行為，對其作出行政決定、履行行政義務(wù)做自我監(jiān)察，另一方面賦予行政行為人法律救濟(jì)權(quán)利，將行為人的權(quán)益在法律層面上給予保障。

隨著法律的健全，行政復(fù)議機(jī)制逐步成熟，成功受理行政復(fù)議的數(shù)目也呈增長態(tài)勢。2017年度和2018年度國內(nèi)受理的行政復(fù)議總量分別為198505件和203112件，較2001年度行政復(fù)議總量80857件有了巨大提升。行政復(fù)議總數(shù)量連年上升，冗雜而繁多的行政復(fù)議內(nèi)容，相對較少的行政復(fù)議受理機(jī)關(guān)，造成了行為人和行政復(fù)議機(jī)構(gòu)二者“供求不等”的矛盾，從而導(dǎo)致行政復(fù)議時間延長、當(dāng)事人對行政復(fù)議過程不滿、行政執(zhí)行機(jī)關(guān)“受兩頭氣”等本可避免的無效行為發(fā)生。

行政復(fù)議中無效行為的產(chǎn)生原因

一是受理行政復(fù)議的機(jī)關(guān)不統(tǒng)一。我國現(xiàn)行行政復(fù)議法規(guī)定，在行為人收到行政判決書之后，若不滿行政裁決，或?qū)λ艿奶幜P決定有異議的，可向該行政機(jī)關(guān)上級機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，除該部門的直管機(jī)關(guān)外，也可向與開具決定書機(jī)關(guān)同級的人民政府提起復(fù)議。受理行政復(fù)議的主體機(jī)關(guān)不一致，導(dǎo)致裁決復(fù)議權(quán)分散。而行政復(fù)議人則需做“選擇題”，下意識權(quán)衡去何種部門的“利弊得失”，既不利于行政復(fù)議的時效性，又使得行政復(fù)議權(quán)不集中。分散開的受理權(quán)自然需要更多的科室受理、更多的人員提供，造成在受理行政復(fù)議機(jī)關(guān)主體上的無效行為時有發(fā)生。

二是在執(zhí)法者向被執(zhí)行人告知行政復(fù)議程序時，存在“格式化”現(xiàn)象。行政程序法中要求：在行政主體向行為人出具處罰決定書、告知書后，應(yīng)當(dāng)向被執(zhí)行人告知其享有的法律救濟(jì)程序，即行政復(fù)議程序。在實(shí)際操作中，行政主體在告知程序中，存在念文稿、“走過場”現(xiàn)象，將當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)了解的法律救濟(jì)程序“格式化”般告知，如：在60日內(nèi)可向我上級機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議，半年內(nèi)向法院提起行政訴訟。至于具體是何行政機(jī)關(guān)、何地區(qū)何種級別的法院并未詳細(xì)告知，行為人僅靠了解到的這些信息無法準(zhǔn)確、快速找到受理自己行政復(fù)議的部門機(jī)構(gòu)，由于這種無效告知行為影響，行為人需要二次或數(shù)次找尋受理自己行政復(fù)議行為的機(jī)構(gòu)，既不利于行政主體的公信力提升，又降低了行為人申請行政復(fù)議過程的效率。

三是受理行政復(fù)議的人員并非專人專位。隨著法制社會的推進(jìn)，我國現(xiàn)行行政復(fù)議程序制度，對行政復(fù)議受理人員的能力要求越發(fā)嚴(yán)格。《中華人民共和國公務(wù)員法》《中華人民共和國行政復(fù)議法》等規(guī)定，2018年起，首次擔(dān)任政府機(jī)關(guān)行政復(fù)議、行政審批人員，應(yīng)當(dāng)通過司法考試。法考的含金量高，通過率低，每個行政機(jī)關(guān)均配備一名專職負(fù)責(zé)行政復(fù)議人員難度大，人員配備明顯不足導(dǎo)致行政復(fù)議工作效率達(dá)不到預(yù)期水平。

四是存在行政復(fù)議影響的“評分制度”。各級政府機(jī)關(guān)部門在受理行政復(fù)議案件時，以公安機(jī)關(guān)為例，若行為人復(fù)議通過，對辦案民警執(zhí)法考核存在一定影響。該制度可以認(rèn)為是提醒辦案人“防患于未然”，從根源上不出紕漏，便不會出現(xiàn)行政復(fù)議申請行為。但是一旦確實(shí)是辦案人自身對案件分析有誤、證據(jù)收集不足等造成對行為人的行政處罰有失偏頗，行為人提起復(fù)議，在復(fù)議機(jī)構(gòu)對該案件進(jìn)行復(fù)核時，由于“評分制度”影響，國家對相關(guān)人員追責(zé)力度愈發(fā)增大，若行政復(fù)議通過，對辦案人會造成一定負(fù)面影響。

五是行為人存在“撞大運(yùn)式”的心態(tài)申請復(fù)議。我國現(xiàn)行行政復(fù)議制度只規(guī)定了政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，對行為人并未做明顯約束。而申請行政復(fù)議，除去時間成本外，無需任何其他投入。故而存在部分行為人“撞大運(yùn)式”申請行政復(fù)議，該現(xiàn)象大多出現(xiàn)在處以罰金的行政處罰行為上。這一部分行為人在面對執(zhí)法者時，對自身違法行為并無有效申訴辯解言辭，但申請行政復(fù)議又無需投入其他成本，便在收取到處罰決定書之后，到開具決定書的法制部門申請復(fù)議。申請復(fù)議的理由千奇百怪，若復(fù)議僥幸通過，便可免除罰金處罰，有人通過自媒體渠道、微信群等傳播速率高、傳播范圍廣的方式，散發(fā)此類信息“顯擺”自己逃避處罰行為，會誤導(dǎo)更多行為人效仿此種方式，對本就緊張的復(fù)議機(jī)構(gòu)資源造成不必要的損耗。

行政復(fù)議中的無效行為如何有效規(guī)避

第一，集中行政復(fù)議主體。我國目前除山東外，行為人提出行政復(fù)議均可選擇不同部門申請。主體不統(tǒng)一，導(dǎo)致行政復(fù)議權(quán)利分散，拖慢行政復(fù)議進(jìn)程?？尚Х鲁晒υ圏c(diǎn)省份，除了國家安全機(jī)關(guān)外，將行政復(fù)議權(quán)交由各級政府部門履行，各級單位的執(zhí)行機(jī)關(guān)不再受理行政復(fù)議申請。行政復(fù)議權(quán)利集中、復(fù)議機(jī)構(gòu)部門厘清，既能減輕執(zhí)行機(jī)構(gòu)工作壓力，又能提升行政復(fù)議工作速率。

第二，作出行政決定后，要對執(zhí)法告知做嚴(yán)格要求。在行政主體作出行政處罰、行政決定之后，要保證行政主體向行政行為人明確、詳細(xì)告知其可申請行政復(fù)議的流程。包括法律允許的最后提起申請期限、受理該行政復(fù)議行為的部門機(jī)構(gòu)名稱及準(zhǔn)確地址。同時在開具的行政處罰決定書、告知書的末尾，明確標(biāo)注提起行政復(fù)議、行政訴訟的方式，做到信息公開、權(quán)利對等，使行為人在申請行政復(fù)議過程中，能夠“找對門、走對路”，縮短行政復(fù)議流程前期所需要的時間，提升處理效率。

第三，優(yōu)化負(fù)責(zé)行政復(fù)議工作人員隊(duì)伍水平?，F(xiàn)行法律要求，從事行政復(fù)議的工作人員需考取相關(guān)資質(zhì)，這對行政復(fù)議制度完善、推進(jìn)法治建設(shè)具有積極影響。對各級政府機(jī)關(guān)加強(qiáng)法治培訓(xùn)，尤其針對行政復(fù)議工作人員，要定期進(jìn)行鍛煉考核，旨在使其擁有過硬的業(yè)務(wù)素質(zhì)，優(yōu)中擇優(yōu)，避免在行為人申請復(fù)議時，因?yàn)樾姓?fù)議工作者的自身能力欠缺，出現(xiàn)明知行政主體所作出的處罰、決定合理合法，卻無法將法律法規(guī)講解透徹，無法使得當(dāng)事人對其所受的處罰、決定心服口服。

第四，允許存在“執(zhí)法容錯率”。政府部門可對自身的追責(zé)模式做出修改，改變“一刀切”，如果一出現(xiàn)復(fù)議通過的現(xiàn)象就均問責(zé)當(dāng)事工作人員，一定程度上會打擊政府機(jī)關(guān)執(zhí)行人員的工作積極性。因此，不應(yīng)對出現(xiàn)復(fù)議通過的執(zhí)行人員一律啟動問責(zé)機(jī)制?？山Y(jié)合實(shí)際情況，由于執(zhí)行對象千變?nèi)f化，“容錯率”的存在，既能保證執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中不必膽戰(zhàn)心驚、瞻前顧后，又能保證在行為人提起復(fù)議程序階段，復(fù)議機(jī)構(gòu)不必考慮因問責(zé)機(jī)制對執(zhí)行者造成的負(fù)面影響而作出不合理的判決決定。

第五，對行政行為人做好宣傳教育工作。由于行政復(fù)議法中對行為人并無約束，只對行政決定的執(zhí)法者有著一定影響，導(dǎo)致了一部分行為人即使對自身違法行為無異議，也去申請履行行政復(fù)議程序。行政復(fù)議的無成本、高時效性，對于心存僥幸的行為人來講，用少許的時間成本便可免除或減輕行政處罰，是值得一“搏”的。然而，行政復(fù)議機(jī)制是國家法律規(guī)定的法律救濟(jì)程序，不是因?yàn)橹饔^上想逃避處罰而可肆意妄為的工具，要對行為人切實(shí)做好宣傳教育工作，從而規(guī)避此種浪費(fèi)公共法律資源的無效復(fù)議行為。

（作者為河南社會主義學(xué)院講師）

【參考文獻(xiàn)】

①姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京：北京大學(xué)出版社，2015年。

②周漢華：《行政復(fù)議司法化：理論、實(shí)踐與改革》，北京：北京大學(xué)出版社，2005年。

責(zé)編/孫娜 美編/楊玲玲

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)本微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。