【摘要】社會領(lǐng)域的事務(wù)千頭萬緒，但歸納起來不外乎保障好人民群眾的基本生活和維護(hù)好社會秩序與穩(wěn)定兩大方面。做好社會領(lǐng)域工作，一方面要根據(jù)實(shí)際需要不斷優(yōu)化社會政策，充分發(fā)揮社會政策在各方面的托底作用；另一方面要積極推動和加強(qiáng)社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理。這兩方面工作做好了，社會領(lǐng)域其他各項(xiàng)工作就會帶動起來。

【關(guān)鍵詞】社會政策托底 社會工作 民生保障

【中圖分類號】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

社會領(lǐng)域的工作是我們的一項(xiàng)重要工作，關(guān)乎國內(nèi)發(fā)展穩(wěn)定及民生發(fā)展質(zhì)量和人民福祉。如何發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)勢、發(fā)揮“中國之治”的效能，集中精力做好社會領(lǐng)域的工作？有哪些重要任務(wù)？社會領(lǐng)域的事務(wù)千頭萬緒，但歸納起來不外乎保障好人民群眾的基本生活和維護(hù)好社會秩序與穩(wěn)定兩大方面，也即保障和改善民生及加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理兩大行動體系。在當(dāng)前要做好這兩大方面工作，需要在保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加強(qiáng)和優(yōu)化社會政策，積極發(fā)揮社會政策的托底作用，并大力推動社會工作的發(fā)展。

充分發(fā)揮社會政策的托底作用，保障和改善民生

保障和改善民生有兩個基本的條件。一是要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)，只有不斷增大全社會的物質(zhì)財富，民眾的生活才能不斷改善，民眾在健康、教育、住房、就業(yè)、養(yǎng)老、兒童服務(wù)、殘疾人事業(yè)等方面才能獲得更好的服務(wù)。二是要通過政府的公共服務(wù)體系向民眾提供必要的保障和服務(wù)，以滿足民眾的基本需要，尤其是要能夠照顧到弱勢群體的基本需要。為此，黨的十九大報告和十九屆四中全會《決定》等一再強(qiáng)調(diào)要做好保障和改善民生的工作。中央在這方面的要求需要通過具體制定和實(shí)施社會政策來加以落實(shí)。因此，當(dāng)前在社會領(lǐng)域中做好自己的工作，最重要的是不斷加強(qiáng)和優(yōu)化各項(xiàng)社會政策，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，通過廣泛制定和實(shí)施社會政策而加以落實(shí)民生建設(shè)的要求。

社會政策是政府為保障民眾基本需要，維護(hù)社會公平而向民眾提供各方面保障和服務(wù)的政策體系，包括健康政策、教育政策、社會保障政策、就業(yè)政策、住房政策，以及針對老年人保障與服務(wù)、兒童保護(hù)與服務(wù)、殘疾人事業(yè)發(fā)展等方面的政策。在當(dāng)今各國，社會政策已成為政府公共政策體系中最重要的方面之一。在我國，加強(qiáng)和優(yōu)化社會政策是做好民生建設(shè)的重要基礎(chǔ)。尤其是在當(dāng)今我國面臨經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、人口老齡化、經(jīng)濟(jì)全球化等方面挑戰(zhàn)的背景下，更需要通過加強(qiáng)和優(yōu)化社會政策去解決國家建設(shè)多個方面的問題。為此，習(xí)近平總書記提出“社會政策要托底”的要求。在我們做好民生保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工作中應(yīng)該堅持這一指導(dǎo)原則，充分發(fā)揮社會政策的托底作用。

要明確社會政策托底的內(nèi)涵

首先，社會政策要托民生保障的底，要切實(shí)保障人民群眾的基本生活和在健康、教育、就業(yè)、住房、養(yǎng)老、育幼、殘疾人照顧等方面的基本需要。這是社會政策的基本任務(wù)。盡管過去十多年里我國的民生保障水平已經(jīng)有了很大的提升，但目前還存在一些不足。黨的十九大報告中也指出在民生方面還存在短板。隨著全面建成小康社會的到來，民眾在各個方面的需要還會進(jìn)一步提高，因此，應(yīng)該按照黨的十九大報告“提高保障和改善民生水平”的要求，在發(fā)展中不斷提高總體福利水平。為此，在制定和實(shí)施社會政策的實(shí)踐中，應(yīng)該按照中央的要求，通過具體的調(diào)查，認(rèn)真分析民生方面還存在哪些短板，有針對性地完善社會政策，使其在彌補(bǔ)民生短板和提高民生保障水平方面發(fā)揮更大更好的作用。

其次，社會政策要托好社會穩(wěn)定的底。社會穩(wěn)定歸根結(jié)底要基于充分的民生保障和在機(jī)會、權(quán)利和規(guī)則方面的公平正義。如果不解決社會公平正義的問題，社會中的矛盾就會層出不窮，社會是很難穩(wěn)定的。尤其是在教育、醫(yī)療、住房等這些民眾最為關(guān)切的領(lǐng)域中如果長期存在嚴(yán)重不均衡和不公平的情況，會導(dǎo)致廣大群眾的普遍不滿，進(jìn)而嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。對此問題應(yīng)該加快解決。社會政策正好是在這些方面發(fā)揮作用的重要手段。因此，應(yīng)該通過制定和實(shí)施社會政策，在托住民生保障底的基礎(chǔ)上，也要通過各種制度、規(guī)則去維護(hù)機(jī)會公平、權(quán)利公平和規(guī)則公平，并且通過合理的再分配去調(diào)節(jié)資源分配，使民眾獲得更加公平、更有質(zhì)量的社會服務(wù)。

最后，社會政策還要托住經(jīng)濟(jì)發(fā)展的底。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)與社會政策理論中的左翼和右翼往往都將社會政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對立起來，認(rèn)為社會政策會影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但后來的理論與實(shí)踐證明，社會政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不必然對立。相反，如果制度設(shè)計合理，社會政策還可能有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在過去以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)的外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式下，過高的福利水平有可能推高勞動力成本，進(jìn)而不利于吸引外資和擴(kuò)大出口。但是在當(dāng)下轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的背景下，過去的這種限制性因素正在弱化。相反，未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展更多地要靠科技支撐，需要全面提升全社會的人力資本，并且需要更多國內(nèi)市場來拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。尤其是在國際經(jīng)濟(jì)充滿不確定性的情況下，國內(nèi)市場對穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用就更加重要。在這種新的背景下，我們應(yīng)該通過各種方式去提升人力資本和擴(kuò)大國內(nèi)市場。而制定和實(shí)施更多更好的社會政策無疑是達(dá)到這一目標(biāo)的重要途徑。一方面，社會政策可以通過向全民提供更加公平和更有質(zhì)量的教育、健康等方面的社會服務(wù)而大幅度提高全社會的人力資本；另一方面也可以通過免除廣大家庭在看病、孩子上學(xué)、養(yǎng)老、失業(yè)等方面的后顧之憂，從而有信心去擴(kuò)大消費(fèi)，進(jìn)而帶動國內(nèi)市場的擴(kuò)大。

要真正發(fā)揮好社會政策的托底作用

在明確了社會政策托底的內(nèi)涵及意義的基礎(chǔ)上，應(yīng)該認(rèn)真研究如何發(fā)揮好社會政策的托底作用。一方面各級政府應(yīng)按照黨的十九大報告“提高保障和改善民生水平”的要求，高度要重視制定和實(shí)施社會政策，根據(jù)實(shí)際需要和條件不斷擴(kuò)大民生投入，并認(rèn)真研究民眾的實(shí)際需要，采用各種有效的方式去保障和改善民生。另一方面，要按照黨的十九屆四中全會提出的加強(qiáng)基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性民生建設(shè)的要求，區(qū)分不同的需要，分門別類地做好民生建設(shè)的工作。在當(dāng)前，首先要健全基礎(chǔ)性民生保障的制度體系，采取有效的方式確保民眾的基本需要得到充分滿足。其次，要把握好政府兜底的責(zé)任。在需要政府兜底的民生事項(xiàng)上一定要兜住底，構(gòu)建和完善社會安全網(wǎng)，確保所有群眾在遇到嚴(yán)重生活困難而無法從其他地方獲得幫助時，都能得到政府的幫助。尤其是對于社會中的困難家庭和各類困難群體，政府的兜底保障作用更加重要。最后，各級政府應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展和民眾需要提升的情況，及時拓展普惠性民生保障，讓更多的個人和家庭能夠獲得政府保障和改善民生的服務(wù)，以便在更寬廣的范圍里發(fā)揮民生保障的積極作用，既提升民眾的生活質(zhì)量，也提升民眾的獲得感和幸福感，并獲得更多更好的經(jīng)濟(jì)和社會收益。

要明確當(dāng)前社會政策托底的重點(diǎn)任務(wù)

加強(qiáng)民生建設(shè)，提高保障和改善民生水平的工作任務(wù)繁多，需要一步步開展。在當(dāng)前應(yīng)該抓住一些重要的環(huán)節(jié)。首先，要認(rèn)真研究民生領(lǐng)域還有哪些短板，找到人民群眾最關(guān)心的、與群眾切身利益關(guān)系最緊密的問題，如醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老、社會救助、兒童保護(hù)、殘疾人保障等方面存在的問題。對存在的民生短板既要做定性的分析，也應(yīng)該有定量的測度，以便為相關(guān)社會政策的出臺和完善打下基礎(chǔ)。

其次，要本著“在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板”和“既盡力而為又量力而行”的原則，繼續(xù)增大民生保障供給，根據(jù)需要和條件而不斷提高社會福利水平。其中，政府的民生保障供給要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，既不能太超前，更不能太滯后。同時，民生建設(shè)既要積極，又要穩(wěn)妥。積極和穩(wěn)妥是一個要求的兩個方面，不能將二者對立起來。尤其是不能以“量力而行”去推諉“盡力而為”。更具體看，穩(wěn)妥發(fā)展要求在制定和實(shí)施社會政策時有前瞻性眼光，每一步驟都應(yīng)留有一定的余量，注重社會政策的長期可持續(xù)發(fā)展。同時要注意社會政策的穩(wěn)定性。社會政策要具有較強(qiáng)的抗干擾能力，能夠在一定程度上抵御經(jīng)濟(jì)波動給社會政策帶來的沖擊，并且要防止因制度設(shè)計不合理而導(dǎo)致左右搖擺。同時，在財政出現(xiàn)波動的情況下，應(yīng)該優(yōu)先保證民生方面的需要。

再次，要采取有效措施，進(jìn)一步提升社會政策的公平性。在黨的十七大以后，各級政府按照“基本公共服務(wù)均等化”的要求，積極推動了在民生保障方面的公平性，尤其是彌補(bǔ)了農(nóng)村民生保障的缺失，使城鄉(xiāng)之間和不同群體之間在獲得民生保障和其他各類公共服務(wù)方面的數(shù)量差距有明顯的縮小。但是，目前在主要的民生保障方面還存在較為明顯的質(zhì)量差距。優(yōu)質(zhì)的教育資源、醫(yī)療服務(wù)資源等都還集中在城市中，尤其是集中在大城市中。城鄉(xiāng)之間各類民生保障和社會服務(wù)的質(zhì)量和水平的差距還較大。并且由于民生保障質(zhì)量的差距而導(dǎo)致新的看病難、上學(xué)難等問題。為此，下一步應(yīng)該更加重視民生保障和社會服務(wù)質(zhì)量的均衡。

最后，在民生保障方面要更加重視社會參與。社會力量參與民生保障和社會服務(wù)是提高民生供給和促進(jìn)社會和諧的重要行動。但目前我國社會力量參與民生建設(shè)的規(guī)模和力度還很低。在過去十多年里我國各級政府在民生建設(shè)方面的投入大幅度增加，但沒有有效地帶動社會力量的參與。盡管我們也采取了一些行動去推動社會力量參與，但總體看還沒有達(dá)到理想的效果。下一步還應(yīng)該認(rèn)真研究這一問題，采取更加有效的措施去調(diào)動社會組織的積極性，推動社會力量更多更好地參與民生建設(shè)。

積極推進(jìn)專業(yè)社會工作的制度建設(shè)和能力建設(shè)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理

專業(yè)社會工作是在民生建設(shè)和社會治理領(lǐng)域直接從事相關(guān)服務(wù)工作的專業(yè)人員隊伍。當(dāng)前大力加強(qiáng)這支隊伍的建設(shè)對于具體落實(shí)民生建設(shè)和社會治理要求具有基礎(chǔ)性的重要作用。在民生建設(shè)和社會治理這樣宏大的領(lǐng)域中，沒有足夠多的工作人員是難以完成任務(wù)的。而且，當(dāng)今社會在任何一個領(lǐng)域中，要想做出成績，不僅要投入足夠多的人力資源，而且要有高質(zhì)量的人才。沒有高質(zhì)量的人才而要想做好這方面的工作，無異于天方夜譚。因此，各級政府應(yīng)該高度重視社會工作人才隊伍建設(shè)。如果不重視社會工作人才隊伍建設(shè)，侈談民生建設(shè)和社會治理都是無用的。

2006年黨的十六屆六中全會提出“建設(shè)宏大的社會工作人才隊伍”之后，全國范圍內(nèi)開展了推動社會工作人才隊伍建設(shè)的行動，并取得了初步的成效。但是，目前在此方面的發(fā)展還存在著較嚴(yán)重的不均衡。城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間差距還很大，不少地方的社會工作人才隊伍發(fā)展還很落后。即使在專業(yè)社會工作最為發(fā)達(dá)的地區(qū)，也普遍存在專業(yè)社會工作者待遇差、工作不穩(wěn)定、流失率高等問題。這些問題不解決，民生建設(shè)和社會治理工作的質(zhì)量就難以提高，做好社會領(lǐng)域的工作就會只是一句空話，最終會影響到民眾的獲得感和幸福感，也難以提高社會和諧與社會穩(wěn)定。

因此，各級黨委政府應(yīng)該高度重視社會工作人才隊伍建設(shè)。當(dāng)前推動社會工作人才隊伍建設(shè)應(yīng)該重點(diǎn)從兩個方面入手。一方面是積極推動社會工作專業(yè)人才隊伍的制度建設(shè)。首先應(yīng)該通過國家立法、政府法規(guī)和地方法規(guī)等方式，明確專業(yè)社會工作是我國社會服務(wù)體系中的一個類別，就像教育、醫(yī)療、法律服務(wù)等一樣，是制度化的社會服務(wù)類別。而專業(yè)社會工作者是從事相關(guān)社會服務(wù)的專業(yè)技術(shù)人員。其次，應(yīng)該建立專業(yè)社會工作者的職業(yè)地位、培養(yǎng)方式、崗位設(shè)置、招聘考核、待遇水平、晉升途徑、專業(yè)倫理和職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等方面的制度體系，以便能夠有效地培養(yǎng)、考核和使用社會工作專業(yè)人才。最后，各級政府應(yīng)該將社會工作人才隊伍建設(shè)和運(yùn)行的費(fèi)用納入財政預(yù)算，以保障有效的財政供給。社會工作者向社會提供的主要是公益性質(zhì)的服務(wù)，絕大部分服務(wù)都是不應(yīng)該收費(fèi)的，因此政府應(yīng)該充分保障其資源供給，落實(shí)政府在民生建設(shè)和社會治理方面的目標(biāo)與責(zé)任。

另一方面，應(yīng)該積極加強(qiáng)專業(yè)社會工作的能力建設(shè)。目前，地方政府大多以政府向社會力量購買服務(wù)的方式向?qū)I(yè)社會工作機(jī)構(gòu)和社會工作者購買服務(wù)。在這一過程中應(yīng)該注意以下幾點(diǎn)：一是政府向社會工作機(jī)構(gòu)購買服務(wù)不能只著眼于完成政府部門當(dāng)下的任務(wù)，而且還要負(fù)責(zé)促進(jìn)社會工作機(jī)構(gòu)的發(fā)展和社會工作專業(yè)人員能力提升，因此在政府購買社會工作服務(wù)的費(fèi)用中要包含政府向社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)投資的部分。二是政府向社會工作機(jī)構(gòu)購買服務(wù)，不宜僅僅按短期項(xiàng)目制的方式去購買服務(wù)，而是應(yīng)該更多地注重建構(gòu)本地長期發(fā)展和持續(xù)運(yùn)行的社會工作服務(wù)體系。為此，應(yīng)該有更多的崗位購買。三是在崗位購買的情況下，政府購買社會工作專業(yè)人才的服務(wù)要按照專業(yè)技術(shù)人員的標(biāo)準(zhǔn)定價，而不能僅按一般工作人員定價。

（作者為南開大學(xué)社會建設(shè)與管理研究院教授）

責(zé)編/于洪清 美編/李祥峰

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