【摘要】應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，加強(qiáng)應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力建設(shè)、有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)應(yīng)急管理實(shí)現(xiàn)了四大轉(zhuǎn)變：應(yīng)急管理理念更加注重生命至上原則，主體由政府管控轉(zhuǎn)為多元共治，方法由經(jīng)驗(yàn)管理轉(zhuǎn)為科學(xué)管理，模式由分類(lèi)管理轉(zhuǎn)為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，開(kāi)創(chuàng)了具有中國(guó)特色的應(yīng)急管理新格局。

【關(guān)鍵詞】應(yīng)急管理 多元共治 生命至上 【中圖分類(lèi)號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

習(xí)近平總書(shū)記在2019年11月29日中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對(duì)處置各類(lèi)災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要使命”。我國(guó)當(dāng)前正處于中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)和發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，任何風(fēng)險(xiǎn)事件的出現(xiàn)，都可能給社會(huì)和人民帶來(lái)不同程度的損失，對(duì)黨和國(guó)家的事業(yè)造成不良影響?？偨Y(jié)回顧我國(guó)應(yīng)急管理體制的變遷，對(duì)于當(dāng)前加強(qiáng)應(yīng)急管理能力建設(shè)，有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變、交織并存的國(guó)內(nèi)外矛盾與風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。

應(yīng)急管理理念更加注重生命至上的原則

新中國(guó)成立后，黨和國(guó)家始終高度重視應(yīng)急管理工作，我國(guó)應(yīng)急管理體系不斷調(diào)整和完善，應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和生產(chǎn)事故災(zāi)害能力不斷提高，成功應(yīng)對(duì)了一次次重大突發(fā)事件，有效化解了一個(gè)個(gè)重大安全風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)造了許多搶險(xiǎn)救災(zāi)、應(yīng)急管理的奇跡，我國(guó)應(yīng)急管理體制機(jī)制在實(shí)踐中充分展現(xiàn)出自己的特色和優(yōu)勢(shì)。

進(jìn)入新時(shí)代，黨中央明確把“牢固樹(shù)立以人民為中心的思想，切實(shí)保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全”作為我們黨治國(guó)理政的一項(xiàng)重要原則，始終把“生命至上、安全第一”作為開(kāi)展應(yīng)急管理工作的底線。在應(yīng)急管理“生命至上”原則下，我們始終堅(jiān)持做到以下幾點(diǎn)：一是對(duì)生命絕不輕言放棄。在搶險(xiǎn)救援階段，不放棄每一個(gè)生命，不錯(cuò)過(guò)每一個(gè)救援機(jī)會(huì)，不到最后絕不言棄。二是做好災(zāi)民的安置和心理安撫工作。將受災(zāi)人民群眾第一時(shí)間轉(zhuǎn)移到安全區(qū)域，做好受傷處理、心理安撫和生活保障工作，及災(zāi)后重建工作。三是高度重視應(yīng)急救援人員的生命安全和心理健康，加強(qiáng)救援人員安全保護(hù)意識(shí)及配套裝備，培養(yǎng)高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍，為快速開(kāi)展大規(guī)模應(yīng)急救援和災(zāi)后重建工作奠定了基礎(chǔ)。

應(yīng)急管理主體由政府管控轉(zhuǎn)為多元共治

新中國(guó)成立初期，在“大政府—小社會(huì)”的模式下，應(yīng)急管理多是由政府管控，呈現(xiàn)“大包大攬”“單打獨(dú)斗”的狀態(tài)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，突發(fā)事件日趨復(fù)雜，過(guò)去政府作為應(yīng)急管理唯一主體的局面已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變。當(dāng)前面對(duì)形形色色、各種各樣的突發(fā)事件，應(yīng)急管理需要充分依托社會(huì)力量，由政府管控轉(zhuǎn)為多元共治，讓企業(yè)、非政府機(jī)構(gòu)、各種團(tuán)體組織、人民群眾等都參與進(jìn)來(lái)，成為應(yīng)急管理的主體，營(yíng)造應(yīng)急管理“人人有責(zé)”的社會(huì)文化。新時(shí)代應(yīng)急管理工作中要充分發(fā)揮多元共治的作用，還需要從以下幾方面著手：

一是從法治層面保證應(yīng)急管理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，保證社會(huì)力量在應(yīng)急過(guò)程中充分發(fā)揮其作用。建立健全新時(shí)代應(yīng)急管理制度，構(gòu)建適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)急管理體系，促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，全面提高社會(huì)防治突發(fā)事件的能力，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供保障和支撐。

二是加強(qiáng)各機(jī)構(gòu)、各部門(mén)的綜合協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間的緊密聯(lián)動(dòng)。一方面，建立包括中央政府與地方政府，盈利性組織與非盈利性組織，企業(yè)與社會(huì)公眾共同參與的多元應(yīng)急主體，構(gòu)建跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨部門(mén)的應(yīng)急管理體系；另一方面，加快各應(yīng)急管理部門(mén)間的融合，完善工作機(jī)制，形成職責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、銜接順暢、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作態(tài)勢(shì)，充分體現(xiàn)新時(shí)代應(yīng)急管理統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、多元結(jié)合、上下聯(lián)動(dòng)、反應(yīng)敏捷的優(yōu)勢(shì)，最終形成有領(lǐng)導(dǎo)、有機(jī)制、有預(yù)案、有物資、有隊(duì)伍、有培訓(xùn)的良好應(yīng)急管理局面。

三是強(qiáng)化人民群眾的應(yīng)急管理意識(shí)，使“杜絕重大安全隱患”成為社會(huì)共識(shí)。應(yīng)急管理工作是一項(xiàng)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、保障公眾生命財(cái)產(chǎn)安全的重要工作。人民群眾是做好一切工作的基礎(chǔ)，新時(shí)代應(yīng)急管理工作要實(shí)現(xiàn)多元共治，離不開(kāi)人民群眾的積極參與。各級(jí)各部門(mén)都要結(jié)合工作實(shí)際，不斷擴(kuò)大應(yīng)急管理宣傳教育的覆蓋面，確保廣大群眾具有應(yīng)急管理意識(shí)并掌握必要的公共安全知識(shí)。

應(yīng)急管理方法由經(jīng)驗(yàn)管理轉(zhuǎn)向科學(xué)管理

經(jīng)驗(yàn)管理是在傳統(tǒng)應(yīng)急管理中最常用一種方法，即應(yīng)急主體根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)及風(fēng)險(xiǎn)感知對(duì)問(wèn)題作出判斷并給出應(yīng)對(duì)與解決方案。顯然，這種經(jīng)驗(yàn)管理由于缺乏客觀性和精準(zhǔn)性而存在一定的管理風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)遇到前所未有的突發(fā)事件時(shí)，可能會(huì)由于應(yīng)急方法不當(dāng)甚至束手無(wú)策而造成巨大損失。新時(shí)代，面對(duì)紛繁復(fù)雜的各類(lèi)危及公共安全的風(fēng)險(xiǎn)事件，經(jīng)驗(yàn)管理的不足日益凸顯，科學(xué)應(yīng)急管理的優(yōu)勢(shì)逐漸凸顯，即充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行監(jiān)測(cè)、預(yù)防和應(yīng)對(duì)。

首先，逐步實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和科學(xué)防范。充分利用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代化科技手段，打造應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)平臺(tái)，形成應(yīng)急管理信息化系統(tǒng)的“智能中心”，為應(yīng)急管理系統(tǒng)提供監(jiān)督、預(yù)警、指揮等功能。通過(guò)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)對(duì)突發(fā)事件及災(zāi)害等征兆進(jìn)行預(yù)測(cè)與預(yù)防，及時(shí)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，盡早采取針對(duì)性措施高效應(yīng)對(duì)。事后繼續(xù)跟蹤監(jiān)測(cè)事態(tài)發(fā)展?fàn)顩r，并制定科學(xué)有效的應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行防范，形成“監(jiān)控（預(yù)防）發(fā)現(xiàn)—應(yīng)對(duì)處理—監(jiān)控—預(yù)防”的閉環(huán)式突發(fā)事件應(yīng)急管理系統(tǒng)。

其次，標(biāo)準(zhǔn)化管理流程與科學(xué)的管理制度逐步建立?；诖髷?shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)建立高效統(tǒng)一的信息化工作體系，逐步形成新時(shí)代應(yīng)急管理的標(biāo)準(zhǔn)化流程，并配備高素質(zhì)的應(yīng)急管理人才隊(duì)伍，形成一個(gè)以中央應(yīng)急管理部門(mén)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方部門(mén)、社會(huì)力量相互配合、統(tǒng)一協(xié)作的信息化領(lǐng)導(dǎo)體系和標(biāo)準(zhǔn)化工作體系。此外，還應(yīng)建立科學(xué)的應(yīng)急管理制度。

最后，應(yīng)急管理信息不斷公開(kāi)化和準(zhǔn)確化。在應(yīng)急管理中，及時(shí)準(zhǔn)確公開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的地點(diǎn)、時(shí)間、損失情況、救援狀況、救援方式等一系列信息，有利于群眾、社會(huì)組織等及時(shí)準(zhǔn)確地了解風(fēng)險(xiǎn)狀況及救援情況，穩(wěn)定民心；有利于社會(huì)力量參與救援的組織與準(zhǔn)備工作。新時(shí)代的應(yīng)急管理在充分利用電視、廣播、報(bào)刊等傳統(tǒng)媒體和微信、網(wǎng)絡(luò)等新媒體的基礎(chǔ)上，通過(guò)多種信息傳播途徑，能夠建立精準(zhǔn)高效的媒體信息傳播機(jī)制。

應(yīng)急管理模式由分類(lèi)管理轉(zhuǎn)為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

我國(guó)的應(yīng)急管理從提出至今，大致經(jīng)過(guò)了四個(gè)時(shí)期，即以議事協(xié)調(diào)機(jī)制為主的單一災(zāi)種管理時(shí)期；以“一案三制”為基本點(diǎn)的初步建立時(shí)期；應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)的實(shí)踐、完善與反思時(shí)期；以國(guó)家總體安全觀為指導(dǎo)，建設(shè)中國(guó)特色應(yīng)急管理體系時(shí)期。

當(dāng)前，我國(guó)的應(yīng)急管理體系已由原來(lái)的“分類(lèi)管理”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”，避免了分類(lèi)管理存在部門(mén)分割、權(quán)責(zé)獨(dú)立的現(xiàn)象，消除了“不完整單部門(mén)負(fù)責(zé)制”“臨時(shí)性指揮部機(jī)制”“外生性減災(zāi)機(jī)制”“重大自然災(zāi)害的中央兜底”的弊病。進(jìn)一步推進(jìn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理，需從以下六個(gè)維度展開(kāi)：部門(mén)內(nèi)、部門(mén)間、中央與地方明確權(quán)責(zé)分工；加強(qiáng)應(yīng)急管理部門(mén)與衛(wèi)生部門(mén)、公安部等政府部門(mén)的協(xié)調(diào)，貫徹“全政府”理念；應(yīng)急管理部門(mén)要重新思考與武警、軍隊(duì)之間的協(xié)調(diào)配合；利用企業(yè)、社會(huì)的應(yīng)急資源與潛力，加強(qiáng)部門(mén)、企業(yè)與社會(huì)之間的有機(jī)配合；明確建設(shè)區(qū)域應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的重要性，建設(shè)區(qū)域間應(yīng)急救援協(xié)調(diào)中心，提高區(qū)域間應(yīng)急聯(lián)動(dòng)能力；明確“國(guó)家命運(yùn)共同體”的內(nèi)涵，通過(guò)國(guó)際合作，借助救援司、外交部、商務(wù)部、海關(guān)總署等部門(mén)，將中國(guó)民間救援力量帶向國(guó)際，加強(qiáng)與世界各國(guó)及國(guó)際組織的聯(lián)系。

（作者為河南理工大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院副教授）

【注：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“跨區(qū)域重大突發(fā)事件府際應(yīng)急協(xié)同治理機(jī)制創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17BZZ040）的成果】

【參考文獻(xiàn)】

①吳波鴻、張振宇等：《中國(guó)應(yīng)急管理體系70年建設(shè)及展望》，《科技導(dǎo)報(bào)》，2019年第16期。

②張海波：《新時(shí)代國(guó)家應(yīng)急管理體制機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》， 2019年第5期 。

責(zé)編/孫娜 美編/楊玲玲

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