隨著新型冠狀病毒肺炎疫情的蔓延，越來越多的證據(jù)表明，此次新型冠狀病毒的源頭來自野生動物貿易市場。當前，我國對于利用和經營野生動物制品更多停留在相關法律對其的限制層面，并未嚴令禁止。為此，需要我們在監(jiān)管、立法等環(huán)節(jié)更好發(fā)力，同時使主管部門及執(zhí)法部門在管理野生動物非法貿易、杜絕野生動物非法食用等方面發(fā)揮更大作用，以確保今后能更好地從源頭對重大公共健康風險進行控制、維護社會安全穩(wěn)定。
2月初，《國家治理》周刊圍繞“野生動物保護立法執(zhí)法管理”這一主題對相關領域的權威專家進行了采訪，并將專家觀點、建議進行了歸納整理，在此呈現(xiàn)。
新型冠狀病毒肺炎疫情的爆發(fā)需要我們重新審視野生動物保護
孫全輝：2003年SARS疫情肆虐期間，社會上就有過關于禁食野生動物的大討論。新型冠狀病毒肺炎疫情爆發(fā)后，禁食野生動物又一次成為各方關注的焦點話題。或許是吸取了SARS疫情的教訓，此次疫情爆發(fā)后不久，野生動物主管部門便宣布，在疫情解除前暫停國內一切野生動物交易。臨時禁令的出臺主要是基于疫情防控的需要，但客觀上卻有助于遏制市場對野生動物的需求，促進野生動物保護。
周 珂：國家市場監(jiān)管總局、農業(yè)農村部、國家林草局發(fā)布的2020年第4號公告，要求全國疫情期間禁止野生動物交易活動，消費者要充分認識食用野生動物可能帶來的健康風險。2020年2月2日，市場監(jiān)管總局聯(lián)合中央網信辦等十部委（局）召開打擊野生動物違規(guī)交易專項執(zhí)法行動部署會議，疫情期間嚴禁任何形式的野生動物交易活動。這表明了國家相關主管部門對交易和食用野生動物的危害性認識上的提升，既是清理整頓野生動物交易市場的大好時機，也是推動相關法律制度進一步修改完善的契機。
顏運秋：1988年我國野生動物保護法首次立法，后又經過了2004年、2009年、2016年和2018年多次修正和修訂。近年來，盡管執(zhí)法機關破獲了一些非法捕獵、運輸、買賣和走私野生動物的案件，并取得了一系列成效，但違法者公然銷售野生動物及其制品卻無人監(jiān)管、甚至有人舉報也無人查處等現(xiàn)象依舊存在。這些亂象或是引發(fā)本次新型冠狀病毒肺炎疫情并最終成為全國性甚至世界性公共衛(wèi)生事件的重要誘因。在非典發(fā)生十七年后，新型冠狀病毒肺炎疫情再次出現(xiàn)，讓野生動物非法交易和食用再遭口誅筆伐，暴露出現(xiàn)行野生動物保護方面存在的一系列亟待解決的問題。當前已經到了必須切實有效保護野生動物、盡快修改完善我國野生動物保護法的時候。
劉 鵬：近日，中共中央政治局常委會專門就下一步疫情防控工作召開會議，強調“要加強市場監(jiān)管，堅決取締和嚴厲打擊非法野生動物市場和貿易”。雖然目前對于新型冠狀病毒的來源和宿主仍然有待進一步考證，但幾乎可以肯定的是，野生動物是新型冠狀病毒的重要載體，非法野生動物市場和貿易，已經成為公共衛(wèi)生風險的重要源頭之一。取締和打擊非法野生動物市場和貿易，不僅僅是保護生態(tài)環(huán)境的問題，而且已經上升到了公共安全的戰(zhàn)略高度。
完善野生動物保護法所具有的重要意義
孫全輝：野生動物保護事關民生國運，事關生態(tài)文明建設大局。野生動物貿易屢禁不止充分說明了我國在野生動物保護方面還存在很大空白。野生動物貿易，無論是合法貿易還是非法貿易都突破了人類與野生動物的安全界限，同時也打破了二者之間長久以來的平衡。在貿易驅動下，越來越多野生動物被捕捉、飼養(yǎng)和買賣，淪為交易的犧牲品。在利益的傾軋下，越來越多物種瀕臨滅絕，大量被交易的野生動物也飽受折磨。從疫病防控的角度，打破自然規(guī)律，增加與野生動物的接觸，勢必會加速病毒的擴散和傳播，威脅人類社會安全。
顏運秋：據(jù)科學界現(xiàn)有的研究結果，人類約70%以上的傳染病與野生動物有關。從公共健康保障角度講，不當利用野生動物的巨大風險性及其導致大規(guī)模疫病傳播的可能性未受到足夠重視，是引發(fā)17年前的非典和如今的新型冠狀病毒肺炎疫情的重要原因之一。保護野生動物，不僅要考慮其對人類的經濟價值，更要站在維護公共健康安全的角度，加強對野生動物疫情的防控。
劉 鵬：我國既是世界上野生動物種類最豐富的國家這一，也是非法野生動物交易規(guī)模最大的國家之一。此外，打擊非法野生動物交易也是國際社會的重要共識。
對野生動物保護的認識需要更新與強化
孫全輝：我們需要轉變野生動物保護觀念，摒棄以往那種為了“資源而保護”的功利觀，不要繼續(xù)把野生動物保護當作產業(yè)來經營管理，同時，我們要警惕“野生動物可以被馴化”的錯誤論調。商業(yè)利用野生動物本身就是違背保護野生動物初衷的。野生動物保護是一項公益事業(yè)，但卻一直被當作產業(yè)來管理和經營。禁食只是治標，只有全面禁止商業(yè)繁育才是治本，否則就是換湯不換藥，相關問題今后還會層出不窮。
周 珂：我國《中華人民共和國野生動物保護法》對野生動物的保護基本上是將其作為自然資源對待，而對野生動物保護不利可能對人類健康和安全造成的危害缺乏認知。
顏運秋：現(xiàn)代社會中很多人仍信奉野生動物具有“進補”的功能等陳腐觀念的存在導致野生動物獵捕、販賣、運輸、殺害、走私，食用野生動物的現(xiàn)象屢禁不止。此外，食用野生動物的行為多是私人家庭行為，很難被發(fā)現(xiàn)和查處，加大了治理難度。因此，需要加大對野生動物保護的宣傳力度，改變國民對野生動物不敬的傳統(tǒng)飲食習慣。這次新型冠狀病毒肺炎疫情的出現(xiàn)和迅速蔓延全國的殘酷事實帶給國人的教訓不能說不深刻了。觀念的改變是立法和執(zhí)法的基本前提，如果觀念沒有改變，再好的立法制度和再完備的執(zhí)法體系也很難發(fā)揮作用。
相關文法條例覆蓋不全、執(zhí)法不力導致野生動物保護不足
顏運秋：《中華人民共和國野生動物保護法》突出珍貴、瀕危野生動物的保護固然沒錯，但卻忽視了對一般野生動物的保護。鑒于食用一般野生動物存在傳播病毒的高風險性，應將其盡快納入法律規(guī)范的范疇。此外，公益訴訟制度的缺失也削弱了野生動物保護力度。民事訴訟法、行政訴訟法、環(huán)境保護法等法律都已經明確規(guī)定了公益訴訟制度，《野生動物保護法》作為環(huán)境保護法的子法，本應當在2018年修改的時候也明確規(guī)定公益訴訟制度，可惜卻成為了一個疏漏。
周 珂：我國對非法交易、食用野生動物的執(zhí)法配套規(guī)制嚴重不足。從法律層面來看，我國《野生動物保護法》保護野生動物范圍較窄，并沒有完全禁止以野生動物及其制品為食物；《動物防疫法》主要是針對家畜家禽和人工飼養(yǎng)以及合法捕獲的動物；野生動物既非《食品安全法》保護的食品，也非《農產品質量法》保護的初級農產品。野生動物保護法第三十條的規(guī)定，“禁止生產、經營使用國家重點保護野生動物及其制品制作的食品，或者使用沒有合法來源證明的非國家重點保護野生動物及其制品制作的食品。禁止為食用非法購買國家重點保護的野生動物及其制品”。對于有合法來源證明的非國家重點保護野生動物及其制品制作的食品和合法與不合法邊緣的野生動物及其制品，立法并沒有明確禁止，例如實驗淘汰動物包括野生動物。實驗動物管理過程中涉及生產、使用、運輸、尸體和廢棄物處理等多個環(huán)節(jié)。其中，實驗后動物的處置是安全管理的關鍵一環(huán)，不當處置極容易造成環(huán)境健康風險進入人類社會和自然環(huán)境，造成公共衛(wèi)生風險和生態(tài)安全風險。
吳詩寶：對于此次疫情的爆發(fā)與蔓延，有一系列的問題亟待回應。華南海鮮市場野生動物經營銷售的野生動物來源是否合法？當?shù)匾吧鷦游飯?zhí)法管理部門對華南海鮮市場野生動物銷售行為有沒有進行過執(zhí)法檢查和監(jiān)管？為什么至今還未見相關野生動物執(zhí)法管理部門對華南海鮮市場野生動物經銷商銷售野生動物行為的合法性進行調查，對非法經銷商進行處罰、追究法律責任？怎樣防止類似的事件再次發(fā)生？究竟有沒有機構對武漢野生動物執(zhí)法管理部門的執(zhí)法管理行為進行監(jiān)督？以上問題的存在都直接或間接反映出當前我國在野生動物保護領域執(zhí)法不力的普遍現(xiàn)象。
劉 鵬：多年來，非法野生動物市場和貿易屢禁不絕，因此要使這項措施真正落地，就必須大力強化非法野生動物市場監(jiān)管執(zhí)法體系建設。當前我國在野生動物保護的執(zhí)行層面主要存在四方面不足。第一，執(zhí)法合作有待加強。非法野生動物產業(yè)鏈條監(jiān)管涉及的機構眾多，包括農業(yè)、林業(yè)草原、公安、交通運輸、海關、水利、畜牧、市場監(jiān)管等多個部門，存在多個監(jiān)管部門職能交叉、協(xié)調不力、溝通不暢等問題。例如非法野生動物在儲藏、中轉、運輸環(huán)節(jié)，仍未進入市場流通環(huán)節(jié)，究竟應該歸哪個部門來執(zhí)法監(jiān)管尚不明晰。第二，執(zhí)法標準待明確。國家和地方出臺的有關野生動物保護和管理的各項法律法規(guī)，是市場監(jiān)管部門開展監(jiān)管執(zhí)法的重要標準。在我國，野生動物交易領域并非完全無法可依，包括《刑法》《野生動物保護法》《動物防疫法》《動物檢疫管理辦法》《陸生野生動物保護實施條例》等多部法律法規(guī)都有一些規(guī)定，但都存在一些共性的不足，包括立法主要側重于國家重點保護野生動物的監(jiān)管，而對于非國家重點保護野生動物的監(jiān)管比較薄弱；對于野生動物的界定和分類管理存在模糊地帶，管理清單精細化程度有待提升；對網絡野生動物交易的新業(yè)態(tài)缺乏明確的規(guī)范等。第三，執(zhí)法能力待提升?；鶎邮袌霰O(jiān)管所的執(zhí)法能力高低，直接影響和制約著最終的執(zhí)法效果。必須承認，機構改革之前很多地方的工商所由于人數(shù)編制少、年齡偏大、職能繁多，并沒有在非法野生動物市場和貿易監(jiān)管這塊投入很大精力。2018年機構改革成立國家市場監(jiān)管總局以來，基層市場監(jiān)管所的監(jiān)管能力雖然有所提升，但其擔負的具體監(jiān)管工作任務更加繁重，而其內部并沒有專司負責非法野生動物交易監(jiān)管的內設機構。在行政綜合執(zhí)法體制背景下，監(jiān)管人員的專業(yè)分工色彩淡化，一定程度上影響執(zhí)法人員的專業(yè)能力?；鶎颖O(jiān)管執(zhí)法在非法野生動物交易監(jiān)管這塊仍然面臨著人員編制少、執(zhí)法手段有限、執(zhí)法權威不足、執(zhí)法專業(yè)性不夠、技術手段十分有限等諸多問題。第四，執(zhí)法監(jiān)督不足。由于野生動物養(yǎng)殖和交易對于一些地方政府具有推動經濟發(fā)展、創(chuàng)造稅源稅基、推動精準扶貧方面的收益等作用，導致部分地方政府對于嚴格監(jiān)管野生動物市場和貿易動力不足，對于市場監(jiān)管部門的執(zhí)法行為也存在不夠支持和理解的地方，客觀上縱容和助長了非法野生動物黑色產業(yè)的發(fā)展。此外，一些地方政府對于《野生動物馴養(yǎng)繁殖許可證》發(fā)放門檻過低，導致一些經營者拿到該證之后并沒有從事人工養(yǎng)殖，而是直接獵捕，而這些現(xiàn)象僅僅依靠執(zhí)法部門的嚴格執(zhí)法，仍然難以消除。
孫全輝：野生動物交易屢禁不止。受到貿易和需求的持續(xù)威脅，當前野生動物的整體生存狀況并不樂觀，繼續(xù)允許以逐利為目的商業(yè)利用行為只會加劇危機，削弱中國乃至世界其他國家已有的對保護野生動物所作出的努力?？v觀利用實踐，往往也是弊大于利：增加市場對野生動物的需求，刺激野外偷獵，嚴重傷害和虐待動物；誤導公眾對野生動物保護的理解和認知，加大執(zhí)法難度，增加管理的成本，對人畜共患病防控造成巨大挑戰(zhàn)。
進一步完善野生動物保護立法的建議
孫全輝：當務之急，是要盡快重新修訂《野生動物保護法》，排除“功利保護觀”的干擾，去除“合理利用”野生動物的相關表述，盡可能擴大野生動物的保護范圍，讓公益屬性成為這部法律修訂的唯一標準。“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的敲敲打打不能徹底解決長期困擾野生動物保護的深層次問題。在大事大非面前，唯有痛定思痛、痛下決心，才能讓我國的野生動物保護事業(yè)改頭換面，浴火重生。
張文顯：第一，把禁止食用野生動物、尤其是未經過檢疫的野生動物（包括人工繁育的野生動物在內）、預防動物傳染病發(fā)生、維護公共衛(wèi)生安全，作為一個法律原則規(guī)定在《野生動物保護法》之內。第二，鑒于常規(guī)立法、修法周期比較長，建議全國人大常委會對《野生動物保護法》《動物防疫法》《傳染病防治法》三部法律采取“打包”修法方式一攬子修改，待以后啟動全面修改這些法律。第三，從科學立法的角度，《野生動物保護法》的立法宗旨仍然定位于“為了保護野生動物，拯救珍貴、瀕危野生動物，維護生物多樣性和生態(tài)平衡，推進生態(tài)文明建設”。同時，著手制定一部專門法律或行政法規(guī)，從維護公共衛(wèi)生安全、保障人民生命健康、促進生活文明的目的出發(fā)，禁止濫食野生動物、禁止非法野生動物交易、嚴厲打擊引發(fā)或可能引發(fā)疫情的違法犯罪行為。
顏運秋：第一，對立法目的進行補充完善?，F(xiàn)有《野生動物保護法》的立法目的沒有考慮野生動物對公共健康的風險，建議全國人大常委會盡快修訂《野生動物保護法》，將公共健康安全內容寫入法條之中。在制定相關規(guī)定的過程中，林業(yè)草原、農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境、衛(wèi)生健康、市場監(jiān)督管理部門以及其他相關部門應共同參與，充分考慮包括公共健康安全在內的各方面因素。
第二，進一步擴大野生動物的保護范圍。我國《野生動物保護法》和《陸生野生動物保護實施條例》沒有直接規(guī)定禁止和限制食用野生動物，而目前由林業(yè)部門對馴養(yǎng)繁殖野生動物審批許可的程序和管理仍存在漏洞，經常出現(xiàn)名為保護、馴養(yǎng)或者養(yǎng)殖，實為非法收購、販賣和食用野生動物的行為，為野生動物的貿易和食用埋下隱患。應盡快修改完善相關立法并全面禁止食用野生動物，明確野生動物經營相關的市場監(jiān)督的執(zhí)法部門及其職責，加大野生動物非法利用的處罰力度，把非法消費也同樣納入到管理和處罰范圍。建議國務院野生動物保護主管部門會同國務院衛(wèi)生行政部門組織開展公共衛(wèi)生風險和生態(tài)環(huán)境評估，公布禁止食用的野生動物名錄。把一些可能引發(fā)公共衛(wèi)生事件和區(qū)域生態(tài)失衡事件的野生動物納入保護范圍，對于非經特許而捕獵、繁育、運輸、走私、儲存、轉讓、食用的，應當予以否定，規(guī)定違法責任。
此外，建議將公益訴訟寫入野生動物保護法。2020年1月27日，最高人民檢察院下發(fā)通知，要求檢察機關積極開展源頭防控，積極穩(wěn)妥探索拓展野生動物保護領域的公益訴訟，同時注意發(fā)現(xiàn)生鮮、肉類市場檢驗檢疫中存在的漏洞，及時提出檢察建議，促進完善相關治理措施。在下一次野生動物保護法修改時，應明確規(guī)定公益訴訟制度，允許社會組織和檢察機關起訴相關違法行為。建立野生動物保護有獎舉報措施，促進公眾參與和監(jiān)督；對于公眾提交的舉報信息必須予以重視，否則追究責任。建立各部門、各區(qū)域共享的野生動物監(jiān)管信息平臺，建立部門間、區(qū)域間的監(jiān)管協(xié)作機制，健全聯(lián)合或者協(xié)同執(zhí)法機制。
冉江洪：在野生動物保護法中去除掉與人工圈養(yǎng)繁育相關的28、29條，只講野生動物的保護與管理，同時制定并出臺專門的《動物人工圈養(yǎng)繁殖辦法》，厘清野生動物與人工圈養(yǎng)繁殖動物的關系。將人工養(yǎng)殖的部分細化，根據(jù)圈養(yǎng)的目標，分別制定可追溯和核查的辦法。在野生動物保護法中，基本沒有野生動物救護的條款，需要增加人工救護野生動物的具體規(guī)定。雖然林業(yè)部門承擔救護職責，但救護人員能力和暫養(yǎng)條件都不足，難以很好開展救護工作。在法規(guī)上應明確，在縣級單位應建立野生動物救護、暫養(yǎng)的設施，組建野生動物醫(yī)療救護與疾病防控人員隊伍，并由財政承擔救護和暫養(yǎng)的費用。
進一步強化野生動物保護執(zhí)法力度的建議
冉江洪：原有專門的野生動物執(zhí)法行政執(zhí)法人員，現(xiàn)在所有執(zhí)法權都移交給公安和市場監(jiān)管，不利于打擊捕殺和販賣野生動物的行為。對此，建議：野生動物的行政執(zhí)法權仍然由林業(yè)行政主管部門負責，同時執(zhí)法權可以委托給從事野生動物管理的相關行政和參公事業(yè)單位，如野生動物保護站、自然保護地（包括國家公園）管理單位和城市綜合執(zhí)法部門、市場管理部門等，這樣才有利于野生動物的執(zhí)法管理與市場追溯，落實打擊捕殺和販賣野生動物的行為。
周 珂：相較于修改野生動物保護法周期較長，通過完善執(zhí)法配套的規(guī)制可以相對較快加強對野生動物保護力度。對此，應重點抓住幾個迫切嚴格禁止的問題，例如實驗動物進入市場的問題和食用野生動物問題。十部委（局）聯(lián)合部署打擊野生動物違規(guī)交易專項執(zhí)法行動提出珍愛生命，拒吃野味，這對于推動地方和部門完善有關的制度建設具有引領作用。地方可對于野生動物分級規(guī)定不同的保護標準, 對交易、食用不同種類的野生動物也制定相應承擔不同法律責任的法律法規(guī)。建立正負面目錄。根據(jù)物種的珍稀程度以及食用危險性設立負面禁止目錄，除了《野生動物保護法》《瀕危野生動植物種國際貿易公約》中所包含的瀕危動物、重點保護動物等，也將可能攜帶人畜共患病的野生動物設立在負面禁止名錄，并制定嚴厲的懲罰措施。同時對交易、食用其他一般野生動物的行為規(guī)定予以相應的處罰或訓誡措施。
劉 鵬：基于執(zhí)法方面的不足，考慮從相應的方面予以改善。第一，加強執(zhí)法合作。建議地方政府能夠建立野生動物保護和監(jiān)管部門聯(lián)席會議機制，將協(xié)調機構的常設機構設在市場監(jiān)管部門，明確非法野生動物交易監(jiān)管過程中剩余執(zhí)法權責的分配歸屬問題。市場監(jiān)管部門應當主動加強與其它相關部門的信息共享、資源共用和執(zhí)法合作，從而有效提升執(zhí)法的效果。第二，明確執(zhí)法標準。建議相關部門在下一步相關法律法規(guī)的修訂時，更加注重對非重點保護野生動物的監(jiān)管規(guī)定，提升野生動物分類和清單管理的精細化程度，提升對一般野生動物非法交易的量刑和處罰標準，并進一步完善對人工馴養(yǎng)野生動物以野生動物網絡交易的監(jiān)管規(guī)定。第三，提升執(zhí)法能力。建議適量在市場監(jiān)管部門增設專門負責非法野生動物市場監(jiān)管的內設部門，增加專職負責該項工作的執(zhí)法人員編制，加大對執(zhí)法人員的專業(yè)化知識培訓，推動執(zhí)法部門與動物衛(wèi)生監(jiān)督技術部門的溝通與聯(lián)系，強化執(zhí)法手段的技術支撐，引入智慧監(jiān)管和大數(shù)據(jù)風險評估機制，推動監(jiān)管執(zhí)法工具的多樣化靈活化。第四，加強執(zhí)法監(jiān)督。打擊非法野生動物交易，除了需要依靠強大的執(zhí)法威懾之外，還需要對包括地方政府在內的執(zhí)法機構和行為進行有效監(jiān)督，實行地方政府負總責的綜合協(xié)調機制，將打擊非法野生動物交易與地方政府政績考核掛鉤，建立對野生動物交易監(jiān)管執(zhí)法的制度化考核評估機制，確保監(jiān)管執(zhí)法效果的可持續(xù)性。
責編：李 懿 / 楊 陽