【摘要】“行政發(fā)包制”與“政治錦標(biāo)賽”的結(jié)合，即縱向發(fā)包與橫向競爭的結(jié)合，對基層干部群體來說，經(jīng)常面對的問題是無邊際的政治責(zé)任下放和沒有節(jié)制的行政任務(wù)下派。基層干部工作繁重、壓力過大，加之待遇水平低，晉升渠道窄，一些基層干部形成了揮之不去的“心結(jié)”，因失落焦慮感到“不舒服”“不適應(yīng)”，對此可通過減負(fù)增能，變層層傳導(dǎo)壓力為層層履職盡責(zé)，健全科學(xué)合理選任干部的機(jī)制，保障基層干部基本權(quán)利，使基層干部身心得安，重塑進(jìn)取心。

【關(guān)鍵詞】基層干部 進(jìn)取心 【中圖分類號】D262 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

在“壓力型體制”與“政績錦標(biāo)賽”的雙重約束下，基層干部的工作千頭萬緒但責(zé)任范圍卻經(jīng)常沒有邊際，這造成基層干部工作繁重、壓力過大，加之待遇水平低，晉升渠道窄，一些基層干部形成了揮之不去的“心結(jié)”，因失落焦慮感到“不舒服”“不適應(yīng)”。

基層干部不堪重負(fù)的工作狀態(tài)

“九龍治水”與“十羊九牧”?；鶎佣讲橹?ldquo;九龍治水”現(xiàn)象盛行，基層單位不僅要接受雙重領(lǐng)導(dǎo)即同級和上級的雙重節(jié)制，而且是多級或多重領(lǐng)導(dǎo)，即與此項(xiàng)任務(wù)相關(guān)的上級或同級的多重節(jié)制。例如，某省直轄縣級行政單位的一個“文體新廣局”（亦即“文化體育新聞出版廣播電影電視”），對上承接著省文化廳、省文物局、省體育局、省新聞出版廣電局、省體彩中心五家上級主管部門，對下則負(fù)責(zé)著3000多平方公里的8萬多居民的文化體育事業(yè)。在實(shí)際工作中，基層單位面對的上級督導(dǎo)檢查考核泛濫，相當(dāng)于一個人在一線做事，七八個人在后面挑毛病。另外，到基層督導(dǎo)的部門本都是擁有法定管理機(jī)構(gòu)、職能和權(quán)限的責(zé)任部門，留給基層干部還有一個必須要做到的任務(wù)——“痕跡管理”，即各種臺賬、章程、紀(jì)要、發(fā)文等全面覆蓋各種督查活動當(dāng)中。這既容易造成政令不一，基層干部無所適從；也導(dǎo)致基層干部陷入繁文縟節(jié)，分散了干事創(chuàng)業(yè)的精力。

晉升渠道窄化。機(jī)構(gòu)起點(diǎn)低、領(lǐng)導(dǎo)崗位少、上升渠道窄，基層干部在提拔晉升過程中，一直存在“天花板”效應(yīng)。一方面，基層干部面對繁重的工作壓力，可以通過攻堅(jiān)克難達(dá)成目標(biāo)；面對矛盾復(fù)雜的實(shí)際問題，可以通過擼袖狠干、抽絲剝繭之功化解。但提拔晉升的“千軍萬馬過獨(dú)木橋”現(xiàn)狀，并非基層干部激發(fā)內(nèi)生動力就可以得到改變；另一方面，一些基層干部擔(dān)心動輒得咎，干的越多意味著責(zé)任越大，凡需克難攻堅(jiān)的任務(wù)大多是矛盾多發(fā)、易發(fā)，雖然個別工作有“盡職免責(zé)”的說法，但現(xiàn)實(shí)中一些干部認(rèn)為承擔(dān)越多，被問責(zé)可能性越大，提拔的速度沒有問責(zé)的效率快。上述兩方面使基層干部產(chǎn)生“付出得不到肯定”的失落，加深了基層干部成長的焦慮感，也不斷消耗著基層干部奮發(fā)擔(dān)當(dāng)、勇于作為的進(jìn)取心。

責(zé)、權(quán)、利混亂。主要表現(xiàn)在一是“沒人管就該屬地管”，即沒有牽頭單位和執(zhí)法依據(jù)，上下部門管理真空，就歸基層屬地管。比如，某地一處公園是國家級森林保護(hù)區(qū)、世界地質(zhì)公園和生態(tài)旅游區(qū)，同時受到林業(yè)局、國土資源局和旅游局等幾個部門的多方管理，但卻出現(xiàn)“誰都不愿少管，真有事又不知道找誰”的狀況。土地是荒土?xí)r，歸國土資源局；土地上長了雜草，歸農(nóng)業(yè)局；長了樹就歸林業(yè)局；山里的湖泊，當(dāng)湖泊里的水深超過6米，歸水利局；低于6米則是濕地，又歸林業(yè)局。據(jù)調(diào)查報(bào)告，更匪夷所思的現(xiàn)象是，青蛙在河里的時候歸水利局管，到了岸上就屬林業(yè)局管了。二是公務(wù)員權(quán)利沒有得到有效保障，基層干部工作忙碌，通常是“白加黑”“五加二”，加班只能調(diào)休，但常無法實(shí)現(xiàn)，節(jié)假日尚且需要加班，平時更無時間調(diào)休；盡管提倡人員編制向基層傾斜，而一些地區(qū)存在著編制上收、責(zé)任下放，干活全靠臨時工的情況。

一些基層干部感到失落焦慮和挫折感的癥結(jié)

“行政發(fā)包制”發(fā)生在上下級之間；“政績錦標(biāo)賽”是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展（GDP）為基礎(chǔ)的橫向晉升錦標(biāo)賽，發(fā)生在基層主要領(lǐng)導(dǎo)干部之間。“行政發(fā)包制”與“政治錦標(biāo)賽”的結(jié)合，即縱向發(fā)包與橫向競爭的結(jié)合，對基層干部群體來說，經(jīng)常面對的問題是，無邊際的政治責(zé)任下放和沒有節(jié)制的行政任務(wù)下派。

一是雙重壓力下的責(zé)任變形。“行政發(fā)包制”與“政績錦標(biāo)賽”造成大量的“非正式”制度和“變通”實(shí)踐成為治理行為中的“均衡”常態(tài)，因?yàn)?ldquo;行政發(fā)包制”本身包含了對承包方“自由裁量權(quán)”的默許，“政績錦標(biāo)賽”又刻意將責(zé)任與任務(wù)放大，在這個“雙重責(zé)任”下，基層干部的工作千頭萬緒，責(zé)任范圍又經(jīng)常處于不確定之中，其身心困于長期的焦慮和重壓之下。而且基層還存在許多代理組織形式，這些代理機(jī)構(gòu)代表政府參與社會治理，實(shí)現(xiàn)政府治理任務(wù)，完成政府“縱向到底橫向到邊”的治理目標(biāo)。貫穿于代理治理模式的治理邏輯，是通過不斷復(fù)制新的代理關(guān)系來對社會實(shí)行治理，具有干預(yù)社會領(lǐng)域的權(quán)力，政府與這些代理組織雖無隸屬關(guān)系，但基層干部卻必須奔走于其間盡協(xié)調(diào)和督查之責(zé)，導(dǎo)致其工作責(zé)任范圍幾乎沒有邊界，經(jīng)濟(jì)社會等領(lǐng)域的問題會相應(yīng)出現(xiàn)在基層干部的工作日程上。

二是官僚主義與形式主義泛濫。一定程度上可以說“文件治理”是“壓力型體制”的“政治錦標(biāo)賽”和行政任務(wù)層層分包的結(jié)果。“文件治理”的內(nèi)在要求，是“文件政治”與“會議行政”貫穿于基層行政活動之始終?；鶎痈刹砍聊缬诜蔽目d節(jié)、疲于應(yīng)付各種會議，降低了行政效能，浪費(fèi)了公共資源，增加了工作的運(yùn)行環(huán)節(jié)和財(cái)政負(fù)擔(dān)，極大地牽扯了基層干部落實(shí)行政任務(wù)的大量時間和精力?？茖又菩姓旧砭陀?ldquo;制造工作”的故習(xí)，在實(shí)際工作中，一些基層干部樂此不疲于文件往來傳達(dá)、會議接二連三，因?yàn)檫@意味著有事可做；而“文件鏈條”也體現(xiàn)了官僚權(quán)力的流向和人與人之間的關(guān)系，會議內(nèi)嵌其中的權(quán)威關(guān)系，基層干部必須傾力為之，即所謂“上有所好，下必甚焉”。

三是任務(wù)連同責(zé)任一起下壓。這其中蘊(yùn)含著兩層意思：一是責(zé)任與任務(wù)被層層加碼下派。行政發(fā)包是任務(wù)發(fā)包，不是責(zé)任發(fā)包，因?yàn)槊總€行政層級都有自己的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，不多不少。反過來講，如果把責(zé)任連同任務(wù)一起下包，就會出現(xiàn)“管官”現(xiàn)象，即把責(zé)任和任務(wù)打包下去，一級一級往下派送，最后是基層行政成為各種責(zé)任和任務(wù)的集散地。加之“政績錦標(biāo)賽”的內(nèi)在驅(qū)動，致使基層一些主要領(lǐng)導(dǎo)在官職升遷的壓力下，會把責(zé)任和任務(wù)放大在基層干部身上。二是行政命令的不確定。一些領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏法定權(quán)責(zé)意識，在推進(jìn)工作中習(xí)慣運(yùn)用行政命令而不是依法行政，導(dǎo)致在推進(jìn)工作時重結(jié)果而輕過程，只要有效果，方式和手段可以不計(jì)。盡管也強(qiáng)調(diào)“干成事而不出事”，但落腳點(diǎn)往往在“干成事”而不是“不出事”，依賴基層高效率低成本的傳統(tǒng)管理手段來解決難題。　　

基層干部如何消除“不適”、舒展身心

要矯正基層干部的責(zé)任和任務(wù)變形，消除基層干部的失落焦慮和挫折感，需要有針對性地厘清問題并作出改進(jìn)。

第一，減負(fù)增能。“行政發(fā)包制”或“政績錦標(biāo)賽”，不是責(zé)任和任務(wù)的“下放制”，這是問題的關(guān)鍵。因此，要變層層傳導(dǎo)壓力為層層履職盡責(zé)。一是權(quán)責(zé)明確。要厘清上級與基層職責(zé)權(quán)限，嚴(yán)格清理不合理責(zé)任，嚴(yán)禁假借“屬地管理”名義將本級黨委、政府及工作部門承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給基層，讓基層干部有精力干好自己分內(nèi)事。堅(jiān)持編制分層級管理，推動編制資源向基層傾斜。二是整治形式主義?；鶎庸ぷ鬏d體過多、材料報(bào)表頻繁、會議多、文件多、材料多，使基層負(fù)擔(dān)過重，所以為基層減負(fù)，要從精簡節(jié)約做起。減少各類會議活動，沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容或新的政策措施的，可不發(fā)的文件，就不發(fā)；減少不必要的評比表彰命名項(xiàng)目和部分工作考核，以減少基層材料的報(bào)送。三是防止督查泛濫和形式化。一方面，該本級干的不往下級推，或者說，不能將本應(yīng)該承擔(dān)的工作職責(zé)簡單傳導(dǎo)到下級的部門和干部；另一方面，督導(dǎo)檢查不搞“九龍治水”，要把工作真正做到實(shí)處。上級檢查人員不能敷衍了事，基層對待上級部門的檢查也不能只圖過關(guān)，要把全心全意為百姓辦實(shí)事放在心上。四是防止考核表面化。梳理和分析以往考核指標(biāo)細(xì)則中不合理、不科學(xué)的部分，找出問題的癥結(jié)所在，完善考核體系，精簡指標(biāo)數(shù)量，精準(zhǔn)考核內(nèi)容，明確考核要求。五是充分釋放基層干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情、擔(dān)當(dāng)作為的動力，使基層干部擺脫不必要的干擾和層層加碼的重壓，以便更好地凝神聚力，扎根基層創(chuàng)新實(shí)干。

第二，解晉升之困?；鶎痈刹繉?shí)現(xiàn)有序暢通和流動晉升，有利于基層人才升級換代、激發(fā)基層干事創(chuàng)業(yè)活力，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、黨和國家事業(yè)的推進(jìn)發(fā)揮著不可替代的作用。因此，真正重視、真情關(guān)懷、真心愛護(hù)基層干部，既要旗幟鮮明地彰顯重實(shí)績、看政績的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，又要健全科學(xué)合理選任干部的機(jī)制，確保基層干部有奔頭。一是樹立從基層一線培養(yǎng)選拔干部的鮮明導(dǎo)向，把培養(yǎng)鍛煉干部的陣地放在基層，堅(jiān)持在一線發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、考察和任用干部，對長期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，尤其是在艱苦環(huán)境下取得突出成績的干部，要優(yōu)先提拔使用，讓那些扎根基層、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹窟x得上、用得好。二是在遵守黨紀(jì)國法的基礎(chǔ)上拓展激勵舉措、創(chuàng)新獎先機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行落實(shí)《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》，同時擯棄論資排輩等不公平、不透明的用人“慣例”和選拔方式，尤其是對基層領(lǐng)導(dǎo)推薦干部情況進(jìn)行嚴(yán)格審核把關(guān)。三是創(chuàng)新體制機(jī)制，鋪設(shè)基層干部成長通道，擇優(yōu)選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位編制人員、優(yōu)秀村干部進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子，全面落實(shí)職務(wù)與職級并行，加大優(yōu)秀基層干部交流力度，增強(qiáng)基層崗位的活力和吸引力，推動更多青年人才往基層走，讓他們留得下、干得好。同時，要樹立典型，表彰先進(jìn)，大力宣傳工作做得好、成績突出的基層干部，進(jìn)一步增強(qiáng)基層干部的榮譽(yù)感和使命感。

第三，保障基層干部的基本權(quán)利。一是進(jìn)一步加大對基層的投入，推動人力、財(cái)力、物力向基層傾斜，保障基層干部的工資薪酬、津補(bǔ)貼、表彰獎勵和各種正常的福利待遇。要嚴(yán)格落實(shí)干部職工年休假、年度體檢等制度。重視和關(guān)心基層干部的日常生活，積極探索建立對困難基層干部的幫扶制度，使基層干部生活中的困難得到及時解決，切實(shí)解除他們的后顧之憂。二是重視基層干部身心健康，加強(qiáng)人文關(guān)懷。諸如，建立干部個人健康檔案；堅(jiān)持談心談話制度，及時了解干部所思所想所盼，傾聽訴求、疏導(dǎo)壓力、消除疑慮，并適時開展心理健康講座、心理咨詢服務(wù)、心理健康測評等活動，引導(dǎo)干部正確認(rèn)識心理健康問題，提高自我調(diào)節(jié)能力；認(rèn)真落實(shí)黨內(nèi)關(guān)懷幫扶機(jī)制，對家庭困難或生病住院、發(fā)生重大變故的困難基層干部及時走訪慰問，送去組織的溫暖。三是加強(qiáng)基層公務(wù)員的基本權(quán)利和義務(wù)教育。這包括兩個相互關(guān)聯(lián)的方面：一方面各級政府要樹立維護(hù)基層干部基本權(quán)利和義務(wù)的意識，不能使基層干部只承擔(dān)義務(wù)責(zé)任而沒有時間精力去享有權(quán)利；另一方面基層公務(wù)員也要加強(qiáng)自身基本權(quán)利和義務(wù)的意識，既要負(fù)擔(dān)起義務(wù)、履行好職責(zé)，也享有公務(wù)員的基本權(quán)利。

（作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》，2014年第6期。

②周慶智：《代理治理模式：一種統(tǒng)治類型的討論——以基層政府治理體系為分析單位》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第3期。

責(zé)編/常妍 美編/李祥峰

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