【摘要】抗擊新冠肺炎疫情是“對國家治理體系和治理能力的一次大考”，依靠整體性社會動員機(jī)制、織密的社會治理網(wǎng)絡(luò)與現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)正在發(fā)揮積極作用。同時，此次疫情暴露了社會治理領(lǐng)域風(fēng)險防控存在諸多問題。為此，疫情防控需要高度重視各類風(fēng)險教育，完善重大疫情應(yīng)急管理體系，著力提升依法防控水平，不斷優(yōu)化干部用人機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】疫情防控 社會治理能力 網(wǎng)絡(luò)技術(shù)

【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

在過去一個多月的疫情防控（以武漢封城為標(biāo)志）過程中，我國在治理體系、應(yīng)急能力、信息傳播、干部能力等方面暴露出一些短板和不足。理性認(rèn)識疫情防控中暴露出的問題，認(rèn)真反思總結(jié)疫情治理中的經(jīng)驗教訓(xùn)，將會使我國的社會治理體系獲得整體性的改進(jìn)，社會治理能力得到全面性提升。

疫情防控彰顯的治理優(yōu)勢體現(xiàn)在：整體性社會動員機(jī)制、織密的社會治理網(wǎng)絡(luò)以及現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)

整體性社會動員機(jī)制。在黨中央和國務(wù)院統(tǒng)一部署下，全社會動員能力短時間內(nèi)充分釋放，中央和地方、政府和社會、災(zāi)區(qū)和非災(zāi)區(qū)緊急動員，迅速形成“上下貫通、軍地協(xié)調(diào)、全民動員、區(qū)域協(xié)作”的疫情防控格局。中央應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組果斷決定全國范圍內(nèi)延長春節(jié)假期；急調(diào)軍隊和全國各地醫(yī)療人員馳援武漢；再次動用汶川地震災(zāi)區(qū)善后重建中創(chuàng)造的“對口支援”機(jī)制。在具體工作中，搶建、改造了大量醫(yī)院，數(shù)萬名醫(yī)務(wù)工作者奮不顧身堅守最前線。各地各部門各司其職、協(xié)調(diào)聯(lián)動，緊急行動、全力奮戰(zhàn)，有關(guān)企業(yè)加班加點生產(chǎn)醫(yī)療用品，疫情防控物資全國統(tǒng)一調(diào)度……這些都彰顯了國家體制的優(yōu)越性。

織密的社會治理網(wǎng)絡(luò)。疫情發(fā)生以來，各地防控力量向城鄉(xiāng)社區(qū)下沉，通過構(gòu)筑嚴(yán)密的“人民防線”，有效阻隔了疫情的蔓延態(tài)勢。實踐表明，織密織牢第一道防線始于“干部帶頭”，基層黨組織和廣大黨員干部全面擔(dān)起了疫情防控政治責(zé)任，有效發(fā)揮了戰(zhàn)斗堡壘作用和先鋒模范作用；織密織牢第一道防線成于“多方合力”，以基層廣大黨員、干部、社區(qū)工作者、網(wǎng)格員、志愿者為主體開展網(wǎng)格化治理，進(jìn)行地毯式排查，加上社區(qū)組織與民間力量的作用，編織出一道滲透到城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)的疫情防控網(wǎng)。推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源、服務(wù)下沉到基層，讓社會治理的“末梢神經(jīng)”更敏感、更暢通，在疫情防控戰(zhàn)中發(fā)揮了重要作用。

現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。在此次疫情防控過程中，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)對疫情預(yù)防、溯源、治療、追蹤，以及城市管理、物流、信息發(fā)布、問題解答，乃至病毒基因測序等方面都發(fā)揮著重要作用?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，一方面，有效提高了信息的透明度，壓減謠言等虛假信息傳播空間；另一方面，在疫情防控信息的“快速采集、實時分析、精準(zhǔn)上報”方面具有無可比擬的優(yōu)勢，既能保證信息管理的暢通、高效，又減少重復(fù)性的工作和錯誤信息。另外，運(yùn)用線上方式保障物資采購、遠(yuǎn)程辦公、遠(yuǎn)程教學(xué)，并做好政務(wù)、醫(yī)療、教育等行業(yè)疫情服務(wù)，是保障民生的有力支撐，正在促成疫情治理能力的升級。

疫情防控過程中暴露出的治理問題包括：風(fēng)險防控理念出現(xiàn)偏差、疫情預(yù)警機(jī)制不靈敏、治理主體關(guān)系未理順、危機(jī)應(yīng)急能力待提升以及一些執(zhí)法者行為失范等

風(fēng)險防控理念出現(xiàn)偏差。我國將引發(fā)風(fēng)險的突發(fā)性事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類。此次疫情屬于公共衛(wèi)生領(lǐng)域的生物性風(fēng)險，其有兩個顯著特征：一是平時不會產(chǎn)生，管理者也缺乏相關(guān)知識；二是不容易立即辨別，難以預(yù)知它的危險性。生物安全風(fēng)險與社會風(fēng)險、政治風(fēng)險是不同的風(fēng)險類型，其中最大的不同在于前者依靠科學(xué)、專業(yè)措施解決，而后者則更多地使用行政手段對付。在醫(yī)療第一線的李文亮等醫(yī)生進(jìn)行早期預(yù)警后，反而以傳播不屬實言論而被懲戒，出現(xiàn)了把疫情風(fēng)險的預(yù)警者當(dāng)作社會謠言的制造者來看待與處置的錯誤做法。更沒有預(yù)料到生物安全風(fēng)險一旦暴發(fā)，居然會引發(fā)重大的社會風(fēng)險。這些做法都是典型的用防控社會政治風(fēng)險的行政手段去處理專業(yè)性的生物安全風(fēng)險而產(chǎn)生的偏差。

疫情預(yù)警機(jī)制不靈敏。SARS之后，我國花巨資打造了傳染病網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)，但是此次疫情發(fā)展到現(xiàn)在已經(jīng)證明，這一套網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)并沒有在第一時間發(fā)揮作用，沒有及時進(jìn)行社會預(yù)警。此次預(yù)警應(yīng)急機(jī)制的失靈，暴露出我國疫情預(yù)警系統(tǒng)的重大短板：一是一線醫(yī)護(hù)人員的意見被忽視了。專業(yè)醫(yī)生必須通過內(nèi)部渠道上傳信息，如果泄露便屬于違法，這就給醫(yī)生樹了一條“紅線”，絕大多數(shù)醫(yī)生很難公開發(fā)聲。二是對病毒檢查與研判必須通過多層級病疫檢驗系統(tǒng)與各級政府管理系統(tǒng)，在時間的拖延中，失去了將疫情控制在萌芽狀態(tài)的時機(jī)。SARS及新冠肺炎疫情的事實說明我們的疫情預(yù)警機(jī)制存在著結(jié)構(gòu)性缺陷，即單方面地、高度依賴制度化的專家體系，一旦專家對疫情判斷不明，或信息不及時傳遞，或相關(guān)部門不尊重專家意見，或受到相關(guān)政治因素、社會因素的影響，這一預(yù)警系統(tǒng)可能會失靈。

治理主體關(guān)系未理順。在進(jìn)行疫情防控的具體工作上，不同地區(qū)作為不同的治理主體常常并非“步調(diào)一致”，最直接的體現(xiàn)便是由于不同省、市、縣之間的政策不一致、不協(xié)調(diào)直接造成了較為嚴(yán)重的“區(qū)域分割”，呈現(xiàn)出“地方保護(hù)主義”色彩。例如，有的地方為了避免因為疫情被問責(zé)而自行對防控“層層加碼”，甚至采取極端的“硬核”措施，導(dǎo)致區(qū)域間防控工作的分割，不僅造成群眾生活不便，還可能出現(xiàn)應(yīng)急物流不暢。疫情暴發(fā)后，為了盡快遏制其蔓延，區(qū)域間“自定標(biāo)準(zhǔn)、各自為政”。治理主體之間還存在一定的權(quán)責(zé)不平衡，突出地表現(xiàn)在有的治理主體疫情防控的責(zé)任大卻權(quán)限不足，這制約了整個防控體系運(yùn)轉(zhuǎn)成效的發(fā)揮。傳染病疫情上報系統(tǒng)直達(dá)國家衛(wèi)生行政主管部門，但國家衛(wèi)健委本身卻缺乏讓地方采取非常措施進(jìn)行嚴(yán)控的權(quán)力，而地方疾控中心作為衛(wèi)生主管部門下屬事業(yè)單位，要接受當(dāng)?shù)卣彤?dāng)?shù)匦l(wèi)生主管部門領(lǐng)導(dǎo)；地方政府中，市、縣兩級政府承擔(dān)著直接的疫情防控責(zé)任，卻也根本沒有足夠權(quán)限發(fā)布更高級別預(yù)警和采取非常措施，例如，潛江市于2020年1月17日“冒了一點點不是太合規(guī)的風(fēng)險”，早于武漢作出了“封城”的決定。現(xiàn)實的情況是，如果一切等相關(guān)部門確定了疫情才發(fā)布疫情預(yù)警，地方政府面臨的疫情或許會更為嚴(yán)重。

危機(jī)應(yīng)對能力明顯不足。社會學(xué)的科層制理論認(rèn)為，現(xiàn)代社會組織都是科層制結(jié)構(gòu)，科層體制內(nèi)的“組織人”會變得因循守舊、謹(jǐn)小慎微、缺乏主動性和創(chuàng)造性?？茖又朴纱松a(chǎn)一批聽話的職員，只會照章辦事，“官僚組織能在它們的雇員中產(chǎn)生過分謹(jǐn)慎的態(tài)度，同時還會產(chǎn)生一種不愿打破現(xiàn)狀的強(qiáng)烈愿望。”①社會治理面臨突發(fā)疫情這種重大事件，科層制中守成和惰性的缺陷就會凸顯出來。面對疫情，按照我國對突發(fā)事件的分級，武漢當(dāng)?shù)卣辽賾?yīng)該提前發(fā)布三級或四級預(yù)警，進(jìn)而采取進(jìn)一步的應(yīng)急準(zhǔn)備，但遺憾的是不見預(yù)警。處于風(fēng)口浪尖的湖北省啟動一級響應(yīng)的時間甚至晚于浙江和廣東。當(dāng)有些掌握權(quán)力的管理者沒有主動性、能動性，不會針對具體情況，勇于擔(dān)當(dāng)，當(dāng)機(jī)立斷處置問題，而只是怕負(fù)責(zé)任，等待上級指示的時候，貽誤戰(zhàn)機(jī)就不可避免了。而在技術(shù)管理層面，疫情暴發(fā)初期時的管理混亂，出現(xiàn)的醫(yī)療資源的供不應(yīng)求，病人入院無門；物資調(diào)度不力，捐贈分配效率不高等反應(yīng)了管理能力的不足。

依法行政出現(xiàn)扭曲。在治理中基層出現(xiàn)了一些執(zhí)行政策的扭曲、過度的現(xiàn)象，有的甚至以違法的手段來進(jìn)行防疫。如有些基層政府以鄰為壑，攔截其他地方政府的防疫物資；有的阻斷道路，驅(qū)趕外地人，禁止外地人居住，不讓人下高速。社區(qū)層面，有些人沖進(jìn)家庭“執(zhí)法”，對少數(shù)違規(guī)居民辱罵、毆打等。這些都是打著防疫的幌子，做著違法的事情，造成了疫情的次生傷害。依法辦事不只是在日常的社會治理中，也應(yīng)該在突發(fā)事件中。這些問題的存在，暴露了基層管理者平時在思想的深處缺少尊重法律的思維方式與習(xí)慣。而在突發(fā)事件面前，輕視法律的慣習(xí)又暴露出來。

疫情防控過程中要高度重視各類風(fēng)險教育、完善重大疫情應(yīng)急管理體系、提升依法防控水平以及優(yōu)化干部用人機(jī)制

一是要高度重視各類風(fēng)險教育。社會治理中需要加強(qiáng)社會預(yù)防和社會風(fēng)險教育。需要引起特別重視的是，這次疫情是典型的生物安全風(fēng)險，各種風(fēng)險具有聯(lián)動的特性，如何預(yù)防公共衛(wèi)生危機(jī)演變成經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會危機(jī)甚至政治危機(jī)，是當(dāng)前社會治理繞不開的話題。為此，要將各類風(fēng)險教育納入必備的職業(yè)教育內(nèi)容，包括風(fēng)險識別、風(fēng)險預(yù)警、風(fēng)險處置原則、風(fēng)險處理程序、各類風(fēng)險的不同特征及處理技術(shù)等。對基層干部的教育中，也要加強(qiáng)學(xué)習(xí)應(yīng)對各類突發(fā)事件的基礎(chǔ)知識，例如，將各類風(fēng)險教育作為黨校系統(tǒng)主體班次常規(guī)的教學(xué)內(nèi)容固定下來，教育廣大干部自覺摒棄疫情預(yù)警中“報喜不報憂”的陳規(guī)陋習(xí)。②

二是要完善重大疫情應(yīng)急管理體系。疫情防控不是單純的技術(shù)問題，既需要嚴(yán)謹(jǐn)性，又需要及時性，過于強(qiáng)調(diào)制度的規(guī)范性，會導(dǎo)致某種機(jī)械性或某種遲滯性，當(dāng)體制內(nèi)的疫情預(yù)防系統(tǒng)失靈，就會存在貽誤最佳防控時機(jī)的可能。李文亮醫(yī)生事件之所以引發(fā)全社會的關(guān)注，就是相關(guān)部門將科學(xué)、醫(yī)學(xué)范疇的專業(yè)信息，混淆為影響社會穩(wěn)定的有害信息。專業(yè)問題要回歸專業(yè)，我們要有體制內(nèi)的科學(xué)的信息鑒別系統(tǒng)，也要允許相對專業(yè)的醫(yī)護(hù)人員在自己科學(xué)判斷的基礎(chǔ)上，通過非正式途徑提出自己的預(yù)警，打破各類風(fēng)險防控信息的壟斷渠道，形成具有“群測群防”性質(zhì)的預(yù)警機(jī)制。

要健全應(yīng)急管理處置機(jī)制。一是加強(qiáng)預(yù)案修訂演練工作。預(yù)案要進(jìn)行預(yù)演，預(yù)演要“真刀真槍”。二是健全突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制。建立突發(fā)事件和風(fēng)險防范體系，加快市、區(qū)、街道（鎮(zhèn)）應(yīng)急平臺聯(lián)動，推動應(yīng)急工作重心下移。三是加強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)對能力建設(shè)。充分利用現(xiàn)有資源，構(gòu)建互聯(lián)互通的綜合應(yīng)急平臺，強(qiáng)化突發(fā)事件的信息報送和預(yù)警工作。四是社會預(yù)防的機(jī)制要由政府“獨(dú)挑大梁”轉(zhuǎn)向政府、社區(qū)、企業(yè)、社會組織、社會力量、居民的協(xié)同參與，優(yōu)化特殊時期的緊急征用機(jī)制③，加速推進(jìn)治理思維由傳統(tǒng)的層級式行政管理向現(xiàn)代的開放協(xié)作式治理模式轉(zhuǎn)變。

三是要著力提升依法防控水平。本次疫情暴露的問題，不能僅僅視為湖北武漢一個地方的個別問題或特殊情況，而要將其看作具有普遍性的一個典型。進(jìn)而反思國家公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理上頂層設(shè)計的漏洞、疫情防治系統(tǒng)失靈的原因，然后完善應(yīng)急體制及機(jī)制。對社會的治理，特別是對重大突發(fā)事件的治理，不能僅僅依靠管理者的個人經(jīng)驗、能力，而是需要依靠制度、規(guī)則和機(jī)制。將管理中的某些失敗的教訓(xùn)與成功的經(jīng)驗，用制度甚至法律的形式固定下來，使后來的繼任者能夠依法、依規(guī)則行事。

依法防控是戰(zhàn)“疫”的最有力武器，依法治“疫”是使疫情防控實現(xiàn)平穩(wěn)有序的保障。特殊時期可以有特殊政策、特殊措施，但一切行為的底線，仍然是法治。習(xí)近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議時強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前，疫情防控正處于關(guān)鍵時期，依法科學(xué)有序防控至關(guān)重要。在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項防控工作，最主要的一點就是明確各級防疫主體的權(quán)力邊界，法無授權(quán)不可為。強(qiáng)化法治保障，樹立法治思維，才能促進(jìn)全社會科學(xué)、高效、規(guī)范地做好疫情防控工作。

四是要不斷優(yōu)化干部用人機(jī)制。科層制固有缺陷造成一些只會遵照常規(guī)行事、接受指示辦事、沒有應(yīng)變能力的干部，以至于疫情暴發(fā)初期總體上呈現(xiàn)了被動性。通過這次疫情也提醒我們對干部選拔標(biāo)準(zhǔn)需要改進(jìn)，要加快干部用人機(jī)制改革，把工作積極、應(yīng)急能力強(qiáng)、有主動擔(dān)當(dāng)、敢于“逆行”的干部選拔出來。因此，今后選拔優(yōu)秀干部在原有標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，要側(cè)重其工作的積極性、主動性、創(chuàng)造性；有勇于承擔(dān)責(zé)任的勇氣；有處理突發(fā)事件能力。選拔干部不能看重能說會道、做表面文章的人，埋頭苦干、扎實勤奮、有能力、干實事的人才應(yīng)該成為選拔重點。經(jīng)過疫情考驗的干部，是值得信賴的、有擔(dān)當(dāng)?shù)膬?yōu)秀的干部。

（作者為南京大學(xué)社會學(xué)系教授、博導(dǎo)；浙江大學(xué)杭州國際城市學(xué)研究中心博士后、中共臺州市委黨校講師張紅陽對本文亦有貢獻(xiàn)）

【注釋】

①[美]戴維·波普諾著，劉云德、王戈譯：《社會學(xué)》，沈陽：遼寧人民出版社，1988年，第145頁。

②童星：《兼具常態(tài)與非常態(tài)的應(yīng)急管理》，《廣州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2020年第2期。

③黃奇帆：《新冠肺炎疫情下對中國公共衛(wèi)生防疫體系改革的五點建議》，《第一財經(jīng)日報》，2020年2月13日。

責(zé)編/謝帥 美編/楊玲玲

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