【摘要】在包括特朗普在內的美國45位總統(tǒng)中，曾有3人遭到彈劾，但至今尚無總統(tǒng)被彈劾下臺。事實上，無論是1999年的克林頓彈劾案，還是近期的特朗普彈劾案，其背后都有著強烈的黨派斗爭色彩。在政治極化的大背景下，總統(tǒng)彈劾越來越成為美國政治斗爭的工具，而這又進一步加劇了華盛頓黨同伐異的緊張態(tài)勢，使得兩黨對抗更趨激烈。

【關鍵詞】總統(tǒng)彈劾 制度設計 選舉政治

【中圖分類號】D815 【文獻標識碼】A

2020年1月15日，美國國會眾議院投票決定向參議院提交對總統(tǒng)特朗普的彈劾書。由此，特朗普彈劾案正式進入參議院審理階段，這也是美國歷史上第三次對現(xiàn)任總統(tǒng)進行彈劾。雖然美國參議院最終否決了指控特朗普的兩項彈劾條款，但這次彈劾產生的影響也不容忽視。

美國總統(tǒng)彈劾的制度設計

美國總統(tǒng)既是國家元首和行政首腦，也是武裝力量的總司令。應當說，在美國的政治體制中，總統(tǒng)是大權在握的。從立國開始，如何防范大權在握的總統(tǒng)濫用權力、獨斷專行，是美國制度設計的重要考量。

1787年，美國制憲會議推出《美國憲法》草案，為美國政治制度奠定法理基礎。而貫穿《美國憲法》的一項重大指導原則便是權力制衡。按照這一原則，美國建立了“三權分立”政治架構。制憲會議一方面要賦予總統(tǒng)必要的行政權力，以便建立起一個強大的中央集權政府，避免此前邦聯(lián)體制下一盤散沙的狀況再次出現(xiàn)；另一方面要防止大權在握的總統(tǒng)濫用權力、獨斷專行。本著這些考慮，制憲者采用了總統(tǒng)制，即在加強總統(tǒng)權力的同時，注重總統(tǒng)和國會之間的牽制。鑒于歐洲歷史曾出現(xiàn)暴君專制，制憲者擔心總統(tǒng)權力過度膨脹，因此除了對總統(tǒng)的任期、選舉乃至權力作出規(guī)定外，還特意設置了彈劾制度。

《美國憲法》對于彈劾的實施作出了明確規(guī)定。比如，將彈劾文職官員包括總統(tǒng)和副總統(tǒng)的權力賦予美國國會。眾議院“獨自擁有彈劾權”，即眾議院負責發(fā)起彈劾的程序；參議院“獨自擁有審判一切彈劾案的權力”。不過，其并沒有對參議院審判的形式作出太多的描述?！睹绹鴳椃ā芬?guī)定，總統(tǒng)彈劾由最高法院首席大法官主持；而其他官員的彈劾則由副總統(tǒng)主持。所有的彈劾案都必須獲得參議員三分之二多數的支持。被定罪的官員將被除去公職，不能再擔任其他的聯(lián)邦職位。除此之外，有罪的官員將依法受到刑事起訴、審訊和懲罰。

盡管《美國憲法》允許對任何聯(lián)邦官員進行彈劾，但長期以來美國已形成一種規(guī)則，即這種彈劾并不包括國會議員自身?！睹绹鴳椃ā肪唧w描述了可被彈劾的幾種情況：總統(tǒng)、副總統(tǒng)以及合眾國的所有文職官員，因叛國、賄賂或其他重罪和輕罪而受彈劾并被定罪時，應予以免職。不過，《美國憲法》并沒有對“重罪和輕罪”作出具體的界定，這使人們感到困惑。叛國和賄賂這樣的罪行很容易理解，但“重罪和輕罪”卻很難界定：是限定為刑事犯罪行為，還是包括那些濫用權力或者背信棄義但又不構成犯罪的行為呢？對此界定的含糊性給了國會自行解釋的空間。換句話說，就是國會有權解讀哪些犯罪行為是可以引發(fā)彈劾的。在初制憲法時，一些制憲者有意將“治理不善”納入彈劾的范圍，但有人擔心彈劾的權力被過于頻繁地使用，不利于政治的穩(wěn)定。由于意識到彈劾可以被當作政治斗爭的武器，所以為了保持美國政府的穩(wěn)定，要求彈劾在獲得三分之二多數參議員支持的情況下才能算成功。正是因為彈劾程序非常復雜和嚴格，所以成功彈劾聯(lián)邦官員的例子在美國歷史上并不多見。

依照《美國憲法》的規(guī)定，結合多年積累的經驗，美國當前的彈劾程序大致如下。首先，眾議院授權司法委員會展開調查，司法委員會舉行聽證會以及收集、調查所受指控的證據。隨后，由司法委員會投票通過彈劾的罪名。其次，如果大多數眾議員支持至少其中一項的彈劾指控，那么彈劾案就會提交到參議院進行審議。主持參議院審判的官員或是副總統(tǒng)，或是最高法院首席大法官（如果彈劾案針對總統(tǒng)，則由首席大法官主持，否則由副總統(tǒng)或參議院臨時議長來主持），其帶領參議員宣誓，要求他們不偏不倚地扮演陪審員以及法官的角色。參議員聽取眾議院指定代表就彈劾指控進行陳述，隨后，受到指控的官員或者其代理人則被允許就受到的指控向與會參議員提出口頭辯護以及反駁。需要注意的是，如果多數參議員投票表決結束審判，那么審判隨時可以在沒有認定有罪或無辜的情況下終止。最后，在聽取完所有的證據之后，參議員將進行辯論。辯論過后，參議院會對彈劾的各項罪名進行投票表決。

美國歷史上的總統(tǒng)彈劾案

彈劾一般是在極端情況下行使的特殊權力。自1789年《美國憲法》實施以來，眾議院共啟動過62次彈劾程序，正式通過彈劾決議的有19次，但最終只有8位聯(lián)邦法官被認定有罪而去職。根據《美國憲法》，聯(lián)邦議員也是可以被彈劾的，但在實際操作中，開除才是處理行為不當的國會成員的主要方式，因為眾議院或參議院可以獨自決定開除某個議員。

時至今日，包括特朗普在內的美國45位總統(tǒng)中，有3人曾遭到過彈劾。安德魯·約翰遜于1868年遭到彈劾，比爾·克林頓于1999年遭到彈劾，唐納德·特朗普于2020年遭到彈劾。約翰遜和克林頓被參議院認定為無罪，沒有被彈劾下臺。值得一提的是，“水門事件”被披露后，眾議院也發(fā)起了對尼克松的彈劾程序，但尼克松迫于巨大壓力而于1974年宣布辭職（尼克松于眾議院就彈劾條款投票前夕宣布辭職。如果不宣布辭職的話，那么其很可能會成為被彈劾下臺的第一位美國總統(tǒng)）。

第一，安德魯·約翰遜總統(tǒng)彈劾案。在1865年亞伯拉罕·林肯遭到暗殺后，來自南方的副總統(tǒng)約翰遜繼任總統(tǒng)。上臺后，約翰遜打著重建南方的旗號，推行維護和恢復南方奴隸主特權的政策，拒絕給予黑人平等的權利。這不僅引發(fā)了南方廣大民眾的強烈反對，也損害了北方資產階級的利益，導致了共和黨的擔憂和不滿。隨著共和黨激進派在1866年底的選舉中大獲全勝，共和黨控制的國會和約翰遜圍繞南方重建的斗爭越發(fā)激烈，進而逐漸發(fā)展到雙方爭奪軍事長官的任免權。約翰遜認為自己作為武裝部隊總司令，有權撤換軍事長官，因此撤換了傾向共和黨激進派的陸軍部長埃德溫·斯坦頓。而國會認為這種做法違反了1867年的《官職任期法》（該項法令規(guī)定，所有由參議院認可的聯(lián)邦官員不能被總統(tǒng)解職，除非獲得參議院的批準），藐視了國會的權力。

1868年2月，眾議院通過了彈劾安德魯·約翰遜的決議案，并任命委員會準備彈劾的指控。1868年3月，眾議院通過了11項彈劾指控。其中10項指控總統(tǒng)違背了《官員任期法》，即在解除官員職務之前沒有獲得參議院的同意。而另一項則是指控約翰遜試圖削弱國會的權力。最后，在最高法院首席大法官的主持下，參議院對約翰遜彈劾案進行了審議。當時，參議院中居于主導地位的是激進的共和黨人，其對約翰遜準備將南部邦聯(lián)回歸合眾國卻沒有給予黑人平等的權利而感到憤怒。35名參議員投票認定約翰遜有罪，而19名參議員投票認定約翰遜無罪，最終，約翰遜以1票之差沒有達到三分之二多數而被宣告無罪。7名溫和的共和黨人擔心免去總統(tǒng)的職務將會對總統(tǒng)制造成長久傷害，從而破壞傳統(tǒng)的權力制衡機制，因此沒有投票支持彈劾，使得約翰遜逃脫被彈劾下臺的命運。應當說，對于約翰遜的彈劾在很大程度上表明了法度的考量，也體現(xiàn)了政治的較量。

第二，“水門事件”與尼克松辭職。“水門事件”是美國歷史上較為嚴重的政治腐敗行為，對美國的政治生活產生了深遠的影響。“水門事件”的發(fā)生和 1970 年成立的一支跨機構特遣小組“水管工”直接相關。1972年，“水管工”小組的一些成員進入尼克松競選連任的委員會。同年6月17日，包括該委員會首席安全顧問詹姆斯·麥克德在內的5人，偷偷潛入位于首都華盛頓的水門大廈民主黨總部，偷拍文件、安裝竊聽器，刺探民主黨的競選策略和活動情況，結果被當場抓獲。這一事情發(fā)生后，尼克松競選班子開始極力掩蓋事實真相。一方面，白宮公開表示，這只不過是一場平常的盜竊案，幾乎不值得關注；另一方面，尼克松緊急召開會議，商討如何將這件丑聞掩蓋過去。相關人員開始銷毀記錄，以免留下對尼克松不利的證據。不過，媒體仍然對這一蹊蹺的事件給予了高度關注。在這其中，《華盛頓郵報》發(fā)揮了重要作用。得益于時任聯(lián)邦調查局副局長馬克·費爾特提供的重要線索，《華盛頓郵報》的兩位記者鮑勃·伍德沃德以及卡爾·伯恩斯坦率先披露了“水門事件”丑聞。之后的調查越來越明確顯示，那些“水管工”成員的非法舉動獲得了政府高層官員的認可，同中央情報局以及總統(tǒng)連任委員會關聯(lián)密切，而相關機構正在極力掩蓋他們與此事的牽連。

尼克松的行為——對于入室盜竊行為的掩蓋、拒絕交出證據，使得公眾對于尼克松政府的信任度下降，最終導致1974年7月30日眾議院司法委員會發(fā)布了三條彈劾總統(tǒng)的理由：妨礙司法公正、濫用總統(tǒng)權力、藐視司法委員會的傳呼。1974年8月4日，尼克松迫于壓力公布了三盤錄音帶。錄音帶明確揭示 ：從一開始，尼克松就積極地采取措施阻止聯(lián)邦調查局對于水門大廈入室行竊的調查。除此之外，錄音帶中還出現(xiàn)了大段的空白，有許多跡象表明這些空白是由尼克松本人在交出錄音帶之前親自將一些關鍵性段落抹去造成的。顯然，這種銷毀證據的做法違反了美國刑法。因此，依據《美國憲法》，國會開啟了對總統(tǒng)的彈劾?？梢哉f，尼克松的所作所為徹底破壞了國會中一些議員對于總統(tǒng)的支持。由于眾議院已經有人提出了彈劾案，雖然沒有最終付諸表決，但獲得半數通過將沒有任何問題。眼見眾議院提出彈劾不可避免，參議院定罪的可能性也非常大，尼克松于1974年8月9日宣布辭職，成為美國歷史上第一位辭職下臺的總統(tǒng)。

第三，比爾·克林頓彈劾案。在克林頓任職的8年間，各種丑聞傳言不斷。1997年底，調查“白水案”的獨立檢察官肯尼斯·斯塔爾在得知克林頓與白宮實習生莫妮卡·萊溫斯基有染后，將注意力轉到克林頓的私生活方面，以尋求調查的突破口。1998年1月，克林頓在保拉·瓊斯案件中宣誓作證（保拉·瓊斯是前阿肯色州政府職員，其自1991年起指控克林頓在任州長期間對其進行性騷擾），成為美國歷史上第一位為民事案作證的在任總統(tǒng)。克林頓否認與白宮實習生莫妮卡·萊溫斯基有染，并試圖加以掩蓋；而莫妮卡·萊溫斯基也否認與克林頓有任何不正當關系。但沒有預料到的是，斯塔爾以同意免除莫妮卡·萊溫斯基作偽證的指控為條件，換取莫妮卡·萊溫斯基的合作；而克林頓也同意通過閉路電視在陪審團前作證。1998年8月17日晚，克林頓對全國發(fā)表電視講話，首次承認和莫妮卡·萊溫斯基有“不太適當的關系”，并請求原諒。需要注意的是，在斯塔爾提交給眾議院長達445頁的調查報告中，提出可能作為彈劾總統(tǒng)的依據主要是作偽證、妨礙司法公正、左右證人以及濫用權力，但沒有一項指控與“白水案”相關。隨后，眾議院審議該報告，司法委員會舉行聽證會。依據斯塔爾的報告以及司法委員會提出的4項彈劾條款，黨派政治色彩濃厚的眾議院最終決定以作偽證和妨礙司法公正兩條理由彈劾克林頓。不過，眾議院的投票基本上都是以黨派劃線而定?？肆诸D由此成為繼約翰遜之后美國歷史上第二位被彈劾的總統(tǒng)。

1999年1月7日，參議院開始對克林頓彈劾案進行審理。同年2月12日，經過審理后，參議院否決了彈劾克林頓的指控。有關作偽證的最終投票結果是55票對45票，未能獲得通過。這其中，10名共和黨議員加入民主黨議員陣營，投出了反對票。而有關妨礙司法公正罪名的最終投票結果是50票對50票。出現(xiàn)這樣的結果并不出乎人們的意料。1998年是國會中期選舉年，共和黨借題發(fā)揮，目的就是讓民主黨陷入尷尬的境地，從而在選舉中能夠獲得更多的政治收益。然而，共和黨意外地在眾議院失去了一些席位，這一結果讓其大失所望。很多美國民眾對共和黨人大肆玩弄黨派政治、決定彈劾總統(tǒng)，表示十分反感。不僅如此，對于斯塔爾和國會在個人私生活方面大做文章的做法也表示十分不滿。美國人非常強調個人的自由和隱私，而共和黨人竭力將克林頓性丑聞政治化的做法，背離了美國人的主流價值觀。當時的多項民意調查顯示，大多數公眾并不贊成彈劾克林頓。

從特朗普被彈劾看美國的選舉政治

自上臺以來，彈劾特朗普的聲音就一直沒有平息過。民主黨對于2016年特朗普的勝選準備不足，頗有切膚之痛。包括希拉里在內的許多民主黨人認定特朗普是依靠不正當手段竊取了總統(tǒng)寶座，因此，其緊緊抓住“通俄門”不放。而特朗普頗具爭議的個人品質以及飛揚跋扈、自行其是的行為方式一度為主流建制派所不齒，民主黨人對于特朗普上臺執(zhí)政后逢奧巴馬必反、不斷討好共和黨右翼的做法頗為憤怒。2019年4月19日，美國司法部在官網上公布了特別檢察官羅伯特·穆勒對特朗普團隊“通俄門”的調查報告，即《穆勒報告》。2019年8月，當民主黨人對于《穆勒報告》認定特朗普及其團隊的行為不構成犯罪的結論頗為失望之時，有情報官員匿名指控特朗普在2019年7月和烏克蘭總統(tǒng)通電話時，暗示以扣押對烏援助為要挾，促使對方調查前副總統(tǒng)拜登及其家人。這一檢舉引發(fā)了對特朗普濫用職權、謀取個人政治利益的輿論風暴（因為拜登是特朗普2020年總統(tǒng)大選中的主要競爭對手）。2019年10月31日，美國眾議院以232票對196票通過決議，正式發(fā)起對特朗普的彈劾調查。2019年12月18日，眾議院投票通過彈劾特朗普的兩項指控，分別為濫用總統(tǒng)權力以及妨礙國會調查，正式發(fā)起了對特朗普的彈劾。2020年1月15日，眾議院投票通過將彈劾決議案提交參議院的決定，并提名7名民主黨資深議員出任彈劾訴訟人。2020年1月16日，參議院開啟特朗普彈劾案的審理，由最高法院首席大法官羅伯特負責主持和監(jiān)督審理，由眾議院議長佩洛西所選定的7名彈劾訴訟人指控特朗普存在的不法行為。2020年2月5日，美國參議院分別舉行兩項投票，最終否決了指控特朗普濫用職權以及妨礙國會調查的兩項彈劾條款。

特朗普彈劾案與克林頓彈劾案略有不同。當年獨立檢察官斯塔爾的報告建議彈劾克林頓。而穆勒的報告則沒有認定特朗普有罪，是后來的匿名檢舉觸發(fā)了民主黨人彈劾特朗普的決心。另外，指控也并不一樣，1999年的克林頓彈劾案主要是指控作偽證以及妨礙司法公正，而這次的特朗普彈劾案主要是指控濫用職權以及妨礙國會調查。當然，這兩次的彈劾也有著很多的相似之處。其一，就彈劾程序而言，審理框架非常相似。即參議員前3天關注指控，隨后3天聚焦被控方的反駁和自我辯護，隨后是辯論、投票，最后由最高法院首席大法官宣讀結果。其二，各方都知道彈劾的最終結果，但還是要繼續(xù)推進。在克林頓彈劾案中，雖然參眾兩院的多數席位都掌控在共和黨手中，但仍不足以達到三分之二多數；而目前共和黨占據參議院100席中的53席，共和黨議員在反對彈劾特朗普的立場上沒有松動。換句話說，要實現(xiàn)成功彈劾需要67票，需要多達20名的共和黨議員轉換立場來支持彈劾，這無疑是不可能的。其三，兩黨斗法，表面上打著維護法治的旗號，但實際上是黨派之爭。特朗普心知肚明這一點，因此指責民主黨人的“獵巫行動”。實際上，民主黨人也清楚很難扳倒特朗普。早在2019年夏秋之際，民主黨內部在是否啟動彈劾程序上就出現(xiàn)了分歧，以佩洛西為首的民主黨人多少有些猶豫不決。然而，明知道不可能彈劾成功，但還是要推進，其背后就是政治算計。換句話說，彈劾特朗普和即將到來的美國大選密切相關，具有明確的政治動機。

顯然，民主黨人將彈劾特朗普作為選舉的重要工具，即搞臭特朗普及共和黨人，塑造對自身選舉有利的氛圍，增強民主黨基本盤的凝聚力，爭取更多選民的支持，從而在2020年的大選中占得先機。事實上，這樣的先例也并不是沒有，“水門事件”就是代表性的個案。當年，在剛剛調查時，主張罷免尼克松的支持率很低，但隨著濫用權力新證據的發(fā)現(xiàn)，公眾彈劾總統(tǒng)的呼聲逐漸上升。在1974年的國會選舉中，“水門事件”余波中的一批民主黨候選人勝選，使得民主黨在參眾兩院占據巨大優(yōu)勢?；厮輾v史，總統(tǒng)彈劾都會損害當事人的聲譽。到目前為止，凡是受到彈劾的總統(tǒng)的所在黨，都在下屆大選中失利。

不過，民主黨人要想實現(xiàn)這一目標，就目前來看，其實并不容易。自2019年12月18日眾議院投票決定彈劾特朗普以來，民意平穩(wěn)，支持彈劾特朗普的比例并沒有明顯的增長。盡管特朗普的支持率一直徘徊在40%左右，但基本盤依舊牢固，共和黨內對他的支持依舊居高不下。同時，特朗普一直試圖兌現(xiàn)承諾，向選民彰顯自身的努力。此外，特朗普是在任總統(tǒng)，手中資源相對較多，可以在特定時間推出舉措，拉抬自己的選情。而民主黨方面還沒有出現(xiàn)強有力的競選人。無論是拜登、桑德斯，還是沃倫，要不年齡偏大，要不缺乏個人政治魅力。更致命的是，這些民主黨候選人沒有提出讓人耳目一新的施政綱領。

事實上，這次彈劾雖然沒有成功，但也產生了不容忽視的影響。其一，彈劾會對2020年的大選產生直接影響?，F(xiàn)今，美國兩黨還處在初選階段，彈劾特朗普的影響尚未充分顯現(xiàn)出來。其二，在美國政治極化的大背景下，總統(tǒng)彈劾越來越成為政治斗爭的工具。未來，總統(tǒng)彈劾出現(xiàn)的幾率將會進一步上升。其三，加劇黨派之爭，華盛頓黨同伐異的緊張態(tài)勢將進一步加強，兩黨對抗更趨激烈。

（作者為中國社會科學院美國研究所研究員、博導）

【參考文獻】

①[美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜著：《聯(lián)邦黨人文集》，北京：商務印書館，1980年。

②《〈尼克松回憶錄〉：從“水門事件”看美國政治丑聞》，新華網，2019年6月18日。

責編/孫渴 美編/陳媛媛

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