黨的十九屆四中全會《決定》是對生態(tài)文明建設領域基礎性制度體系的第一次集中梳理、系統(tǒng)設計和全面呈現(xiàn)。它把生態(tài)治理體系和治理能力建設擺到更加突出的位置，把著力點放到加強系統(tǒng)集成、協(xié)同高效上來，要求盡快建立系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，滿足人民群眾對美好生活的向往。

生態(tài)文明制度體系是理論與實踐探索的集成結(jié)晶

制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性特點，因而制度建設具有抓總意義和基礎作用，往往牽一發(fā)而動全局。由于生態(tài)文明建設是全社會理念認識、生產(chǎn)方式和生活方式的一場深刻革命，生態(tài)文明制度建設的重要性自然不言而喻，多年來一直是推動我國生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)前進發(fā)展的重要保障。

近年來，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，我國資源環(huán)境承載能力已經(jīng)達到或者接近上限，人與自然關系日益緊張，與人民群眾日益增長的美好生活需要存在一定差距。原有制度體系的客觀基礎和背景條件已經(jīng)發(fā)生根本變化，亟須進一步建立與完善尊重自然、順應自然、保護自然的制度體系。黨的十九屆四中全會《決定》將生態(tài)文明制度列為中國特色社會主義制度的重要方面和有機組成部分之一，把生態(tài)文明建設提升到國家治理體系的重要一環(huán)，實際上充分展現(xiàn)了生態(tài)文明建設是關系中華民族永續(xù)發(fā)展千年大計的根本性、基礎性地位。

生態(tài)文明制度與其他方面的制度緊密相連，共同內(nèi)生于中國特色社會主義制度大體系中，必須統(tǒng)籌看、聯(lián)系看。這是推進生態(tài)文明建設的最大優(yōu)勢，也是制度自信根源。堅持黨的集中統(tǒng)一領導，這已經(jīng)成為推動生態(tài)環(huán)境保護工作的根本保障；堅持黨的科學理論，習近平生態(tài)文明思想為生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護提供了方向指引和根本遵循；堅持以人民為中心的發(fā)展思想，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善成為生態(tài)環(huán)境保護工作的核心目標，使環(huán)境保護工作成效獲得人民認可。

因此，《決定》集中體現(xiàn)了總結(jié)歷史和面向未來的統(tǒng)一、保持定力和改革創(chuàng)新的統(tǒng)一、問題導向和目標導向的統(tǒng)一，是黨和國家實踐創(chuàng)新、理論探索的集大成。把中央審議推行的若干生態(tài)環(huán)境監(jiān)測等改革任務拓展深化凝練為生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價制度，把過去多項黨委政府責任制度和規(guī)范性文件要求濃縮為目標評價考核、約束性指標管理和政府監(jiān)管責任?？偟目磥?，《決定》鞏固和深化了這些年來我們在解決體制性障礙、機制性梗阻、政策性創(chuàng)新方面取得的改革成果，是生態(tài)文明建設、生態(tài)環(huán)境保護實踐和理論創(chuàng)新的集成性重大成果，也是指導未來美麗中國建設的根本遵循。

堅持與完善生態(tài)文明制度體系的著力點

從實踐發(fā)展脈絡來看，黨的十八大以來生態(tài)文明建設的各項改革任務，前期重點是夯基壘臺、立柱架梁，中期重點在全面推進、積厚成勢。《決定》對生態(tài)文明制度體系從生態(tài)環(huán)境保護制度、資源高效利用制度、生態(tài)保護和修復制度、生態(tài)環(huán)境保護責任制度等四個方面進行了梳理，形成了一個環(huán)環(huán)相扣的制度體系，同時包含在全面加強生態(tài)環(huán)境保護和推進生態(tài)文明中，邏輯上貫通，實踐中關聯(lián)。這是一個理論突破，對實踐指導意義很大。

第一，生態(tài)文明制度的核心在生態(tài)環(huán)境保護，生態(tài)環(huán)境保護制度要義在嚴格。行政執(zhí)法與司法聯(lián)動，價格稅費手段并用，解決工業(yè)文明存在的外部性問題，實現(xiàn)環(huán)境成本內(nèi)部化。

第二，資源高效利用是從源頭上進行污染防治的最好生態(tài)環(huán)境保護舉措，節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策要統(tǒng)一起來理解才更合理，也更具實際操作性。

第三，生態(tài)與環(huán)保是一體兩面，生態(tài)保護與污染防治密不可分、相互作用，應協(xié)同推動生態(tài)保護修復與污染防治，使分子與分母協(xié)同發(fā)力，著力擴大環(huán)境容量、擴大生態(tài)空間。

第四，生態(tài)環(huán)境保護責任制度是管人的，側(cè)重于調(diào)整人與人之間的關系。責任問題是過去生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護工作的問題所在，也是未來著力點所在，更是充分發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)勢所在。嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制兜底，實際強調(diào)了其對生態(tài)環(huán)境保護、資源高效利用、生態(tài)保護和修復等制度的促進提質(zhì)作用。

不斷推動生態(tài)環(huán)境領域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

一個國家的制度和制度執(zhí)行能力集中體現(xiàn)了治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平?！稕Q定》將生態(tài)文明制度從堅持和鞏固、完善和發(fā)展兩個類別進行了歸納梳理，本身就是對多年來制度及其執(zhí)行效能的客觀評價。基于此，推進以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為核心的生態(tài)文明制度體系建設，需要重點做好三個層面的工作。一是堅持和鞏固執(zhí)行好一批制度，做好制度落地見效工作。這包括實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護、資源總量管理和全面節(jié)約、垃圾分類和資源化利用、損害責任終身追究等制度，落實資源有償使用、企業(yè)主體責任和政府監(jiān)管責任、中央生態(tài)環(huán)境保護督察、生態(tài)補償和生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)戎贫?。近年來，這些制度經(jīng)過不斷實踐與完善，已經(jīng)基本成熟，未來重在讓制度更加定型，進一步提升生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護實效。

二是改革創(chuàng)新，完善和發(fā)展一批制度?！稕Q定》中發(fā)展、完善、健全等方面表述多、分量重。如健全自然資源產(chǎn)權(quán)、海洋資源開發(fā)保護、自然資源監(jiān)管、國家公園保護、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價等制度，完善主體功能區(qū)制度、污染防治區(qū)域聯(lián)動機制和陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理體系、生態(tài)環(huán)境保護法律體系和執(zhí)法司法制度、生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度等，建立以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系、生態(tài)文明建設目標評價考核制度、國土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度等。與其他領域相比，生態(tài)文明建設領域的制度建設仍然是相對薄弱的短板，對處理好人與自然關系并進而約束人的行為方式，我們走的方向正確、路子對頭，但還有大量的實際工作要做。未來要堅持制度創(chuàng)新與制度運行并重，加強制度理論設計和地方實踐的結(jié)合，及時總結(jié)歸納轉(zhuǎn)化，出臺配套政策措施，讓制度更加成熟，并最終落地、取得實效。

三是讓制度重構(gòu)和重塑治理體系的各方面和全過程，內(nèi)化于心外化于行，這是制度建設的目標導向。首先，提升治理的系統(tǒng)性。應著眼長遠、標本兼治，按照問題導向、目標導向和效果導向進行梳理，著力加強制度的系統(tǒng)綜合建設及協(xié)調(diào)高效實施。其次，提升治理的綜合性?！稕Q定》特別強調(diào)了綠色生產(chǎn)和消費的法律制度、政策導向、金融手段、技術(shù)手段等多種措施的綜合運用。再次，堅持做好源頭治理?？臻g保護、資源產(chǎn)權(quán)、資源節(jié)約等不少制度都是從源頭提升治理效能的有效舉措。最后，提升治理的協(xié)同性。應強化制度協(xié)同性分析，讓制度成鏈成簇，并及時轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)、主流價值觀和行動準則。

深入貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，推進生態(tài)環(huán)境領域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要始終堅持以習近平生態(tài)文明思想為指導，以建設美麗中國為目標，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為關鍵，以解決制約生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展的體制機制問題為重點，完善法律體系和執(zhí)法司法制度，完善生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟政策，加強生態(tài)環(huán)境保護能力建設，推動生態(tài)環(huán)境保護全民參與，加快建立健全生態(tài)環(huán)境治理的架構(gòu)體系，著力把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。

（作者系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心黨委書記、主任）