積極的財政政策要更加積極有為，其重要內(nèi)涵之一就是要適度加大支出強度。適當(dāng)提高財政赤字率、發(fā)行特別國債、增加專項債券規(guī)模等措施，將為經(jīng)濟發(fā)展注入強大動力。同時，還要更加注重優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，以收定支、量入為出，把該壓的壓下來、該減的減下去，加大民生等重點領(lǐng)域的保障力度。

近日，中央政治局會議在研究部署進一步統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作時指出，要加大宏觀政策調(diào)節(jié)和實施力度，積極的財政政策要更加積極有為，適當(dāng)提高財政赤字率，發(fā)行特別國債，增加地方政府專項債券規(guī)模。

中央為何要采取這幾項重要舉措？這些措施將對經(jīng)濟發(fā)展起到什么效果？就相關(guān)熱點問題，記者采訪了相關(guān)專家學(xué)者。

應(yīng)對收支平衡壓力

當(dāng)前，我國疫情防控取得階段性重要成效，經(jīng)濟社會秩序加快恢復(fù)。同時，境外疫情呈加速擴散蔓延態(tài)勢，世界經(jīng)濟貿(mào)易增長受到嚴(yán)重沖擊，我國疫情輸入壓力持續(xù)加大，經(jīng)濟發(fā)展特別是產(chǎn)業(yè)鏈恢復(fù)面臨新的挑戰(zhàn)，需要宏觀政策精準(zhǔn)、協(xié)同發(fā)力。

“我國著力構(gòu)建以財政政策和貨幣政策為主要手段，就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費、區(qū)域等政策協(xié)同發(fā)力的宏觀調(diào)控制度體系。在當(dāng)前形勢下，積極的財政政策作用凸顯，而且要更加積極有為。”中國財政科學(xué)研究院副院長白景明表示。

白景明分析，積極的財政政策要更加積極有為，其重要內(nèi)涵之一就是要適度加大支出強度，“適當(dāng)提高財政赤字率、發(fā)行特別國債、增加專項債券規(guī)模等措施，是面對新冠肺炎疫情沖擊和復(fù)雜多變的國內(nèi)外經(jīng)濟形勢，中央作出的重要決策”。

疫情沖擊帶來經(jīng)濟增速放緩、近年來持續(xù)實施減稅降費等措施造成財政減收，同時疫情防控、民生保障等剛性支出較大，收支矛盾較為突出。

當(dāng)政府支出超過收入時，就會出現(xiàn)財政赤字，赤字規(guī)模占GDP的比重，則為赤字率。“為應(yīng)對收支矛盾，有必要適當(dāng)提高赤字率，而且我國具備提高赤字率的空間。”白景明說。

國際上通常采用的參考標(biāo)準(zhǔn)是歐盟在1992年制定的《馬斯特里赫特條約》中規(guī)定的3%的赤字率、60%的債務(wù)率。這個規(guī)定有其合理性，但合理赤字水平受經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r等多方面因素影響，各國情況差異很大。白景明表示，“3%只是一個參考值，不是必須完全遵守的絕對標(biāo)準(zhǔn)，不少國家都已突破”。

我國歷年在確定赤字率時，既考慮了3%的參考值，又權(quán)衡了經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要。2016年、2017年我國赤字率均為3%，2018年赤字率為2.6%，系近年來赤字率首次下調(diào)，但因國內(nèi)生產(chǎn)總值增長，赤字規(guī)模與2017年的2.38萬億元持平。2019年，我國繼續(xù)增加財政支出規(guī)模，安排全國財政赤字27600億元，赤字率由2.6％適度提高到2.8％。

白景明認(rèn)為，與世界主要經(jīng)濟體相比，我國赤字率水平并不高，“今年支出壓力加大，特別是要保障公共衛(wèi)生、教育、社保等方面的剛性支出，有必要適當(dāng)提高赤字率，以更好適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要，化解財政收支矛盾”。

特別國債備受關(guān)注

在此次明確的一系列措施中，發(fā)行特別國債備受關(guān)注。“國債在發(fā)行時通常沒有指定用途，但特別國債則是針對某項特定事務(wù)籌資發(fā)行的國債。”白景明解釋說。

華泰固收發(fā)布研究報告分析，特別國債與一般國債在資金用途、預(yù)算管理和發(fā)行流程方面存在明顯差異。特別國債資金用途不同于一般國債，專門服務(wù)于特定政策，支持特定項目需要。

此前，我國發(fā)行過兩次特別國債。第一次是1998年，經(jīng)第八屆全國人大常委會第三十次會議審議批準(zhǔn)，財政部發(fā)行2700億元長期特別國債，所籌集的資金全部用于補充國有獨資商業(yè)銀行資本金。

第二次是2007年，第十屆全國人大常委會第二十八次會議決定：批準(zhǔn)發(fā)行15500億元特別國債，用于購買約2000億美元外匯，作為即將成立的國家外匯投資公司資本金。

此外，2007年第一期6000億元特別國債于2017年8月29日到期兌付。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部采取滾動發(fā)行方式向有關(guān)銀行定向發(fā)行6000億元特別國債。

“特別國債與地方專項債券的定位具有互補性，這次兩個政策工具同時使用，能夠發(fā)揮出更好效果。”上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長鄭春榮表示。

華泰固收研究報告認(rèn)為，特別國債的決策機制和用途更加靈活，能起到補充和定向支持作用，對于緩解經(jīng)濟壓力、穩(wěn)定經(jīng)濟主體預(yù)期至關(guān)重要。在當(dāng)前高度不確定性的環(huán)境下，適時、適度重啟特別國債發(fā)行很有必要。

從此前特別國債發(fā)行經(jīng)驗看，特別國債既可以發(fā)揮拉動經(jīng)濟建設(shè)作用，又可以起到補充商業(yè)銀行資本金、吸收過量流動性的作用。“與財政赤字和地方專項債相比，特別國債的用途更加靈活，可起到放大財政政策效果、對癥下藥的作用。”上述報告表示。

鄭春榮分析，此次特別國債的投向可能包括支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、對企業(yè)幫困等。“特別國債一方面可以通過直接投資方式讓一些債務(wù)水平較高的地區(qū)使用國債資金，給這些地區(qū)解困；另一方面也通過靈活性投資，填補地方債不能覆蓋到的一些領(lǐng)域。”鄭春榮說。

有效帶動擴大投資

我國的地方政府債券包括一般債券和專項債券，其中專項債券是地方政府為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券。值得注意的是，專項債由于其償債來源等特點，不列入一般公共預(yù)算，也不列入赤字。

去年底以來，財政部提前下達(dá)了2020年部分新增地方政府債券額度18480億元，包括一般債券5580億元、專項債券12900億元。截至今年3月20日，全國各地發(fā)行新增地方政府債券14079億元，占提前下達(dá)額度的76%，其中發(fā)行專項債券10233億元，占提前下達(dá)額度的79%。

總的來看，今年地方政府債券發(fā)行進度加快，期限更加合理，長期債券占比超八成，與往年相比債券期限與其項目建設(shè)和運營期限更加匹配，債券發(fā)行利率保持較低水平。

日前，財政部部長劉昆表示，要用好地方政府專項債券，堅持“資金跟著項目走”，優(yōu)化投向結(jié)構(gòu)，擴大使用范圍，在項目上儲備一批、發(fā)行一批、建設(shè)一批、接續(xù)一批。

“專項債券用于鐵路、軌道交通等交通基礎(chǔ)設(shè)施，生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林水利、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，可有效帶動擴大投資，形成對經(jīng)濟的有力拉動。考慮當(dāng)前應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力的需要，有必要適當(dāng)增加地方政府專項債券規(guī)模。”鄭春榮說。

鄭春榮認(rèn)為，從穩(wěn)增長和補短板角度看，加大公共衛(wèi)生服務(wù)、應(yīng)急物資保障領(lǐng)域投入，加快5G基建、特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)中心、人工智能和工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進度，將成為地方政府債券資金投向的主要方向之一。

提高赤字率、發(fā)行特別國債、增加專項債規(guī)模，積極財政政策的多項舉措將為經(jīng)濟發(fā)展注入強大動力。

專家認(rèn)為，在財政政策更加積極的同時，也要防范財政風(fēng)險。“在采取提高赤字率等措施的同時，要繼續(xù)深化財政改革，特別是要更加注重優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，以收定支、量入為出，政府要過緊日子，堅決取消不必要的項目支出，把該壓的壓下來、該減的減下去，加大對民生等重點領(lǐng)域的保障力度。”白景明說。