摘 要:黨的十九大開創(chuàng)了國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)新局面。制度執(zhí)行力是將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵與根本所在。然而，目前我國(guó)仍然存在做選擇、搞變通、打折扣等制度執(zhí)行不力現(xiàn)象。對(duì)此，需要從制度自身質(zhì)量、執(zhí)行人員、執(zhí)行機(jī)制和執(zhí)行環(huán)境入手，切實(shí)提高制度執(zhí)行力，保證制度執(zhí)行的有效性，維護(hù)制度的權(quán)威性，進(jìn)而鞏固和提高治理能力。

關(guān)鍵詞:制度執(zhí)行 國(guó)家治理 提升路徑

【中圖分類號(hào)】D62 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“制度的生命力在于執(zhí)行。”制度執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)政府有效治理的重要路徑，是調(diào)節(jié)利益分配的主要手段。制度執(zhí)行力是充分發(fā)揮制度引導(dǎo)調(diào)節(jié)作用、充分實(shí)現(xiàn)制度治理效能的支撐力量，是執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)，關(guān)乎社會(huì)和諧穩(wěn)定，關(guān)乎黨的執(zhí)政根基。如何提高制度執(zhí)行力，杜絕制度執(zhí)行中做選擇、搞變通、打折扣等現(xiàn)象，是當(dāng)前亟需解決的關(guān)鍵議題。

制度執(zhí)行不力的表現(xiàn)形式

做選擇——選擇執(zhí)行

當(dāng)前，在制度執(zhí)行過程中，受個(gè)人利益和部門利益影響，存在選擇性執(zhí)行的現(xiàn)象，主要包括不完全執(zhí)行、偏差性執(zhí)行和違規(guī)性執(zhí)行。一是不完全執(zhí)行。以個(gè)人利益或部門利益為依據(jù)，以實(shí)用主義的態(tài)度制定政策、處理事務(wù)，“有利就執(zhí)行”，使制度成為個(gè)人或部門謀利的工具[1][2]。制度的執(zhí)行因依靠會(huì)議推進(jìn)，執(zhí)行停留在口號(hào)、文件中，而致使制度效果在層層下達(dá)過程中大打折扣。二是偏差性執(zhí)行。在制度落實(shí)過程中，可能會(huì)由于執(zhí)行主體在理解上的偏差、條件上的限制、信息技術(shù)等因素限制[3][4]，不能很好地將制度與本地、本部門的實(shí)際情況相結(jié)合，從而造成制度執(zhí)行效果的弱化。三是違規(guī)性執(zhí)行。制度的執(zhí)行必將賦予執(zhí)行主體一定的權(quán)力，但有權(quán)力的地方就存在著權(quán)力被濫用的可能性。部分官員以權(quán)謀私，利用手中的權(quán)力為自己及親屬謀取不當(dāng)?shù)美兿嗦男袓徫宦氊?zé)，獲取“灰色收入”，從而出現(xiàn)了“良制”引發(fā)“劣政”的怪像。如2018年湖北省荊門市環(huán)保局違反制度規(guī)定，違規(guī)批復(fù)了湖北世龍化工有限公司10萬噸/年工業(yè)磷酸銨建設(shè)項(xiàng)目、湖北鄂中生態(tài)工程股份有限公司10萬噸/年工業(yè)級(jí)磷酸一銨項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書。該違規(guī)執(zhí)行行為，進(jìn)一步加重了長(zhǎng)江干流污染問題，不僅破壞了政府公信力，還背離了制度目標(biāo)。

搞變通——替換執(zhí)行

在制度執(zhí)行過程中將制度進(jìn)行自我主觀的變通是制度執(zhí)行不力的表現(xiàn)之一。當(dāng)制度的執(zhí)行與制度執(zhí)行者的既得利益相沖突時(shí)，制度執(zhí)行者會(huì)從自身利益角度曲解制度的精神實(shí)質(zhì)，甚至利用制度的概括性和抽象性，表面上執(zhí)行制度，實(shí)際上實(shí)施與制度目標(biāo)相違背的行為，將制度內(nèi)容進(jìn)行部分或全部替換，改變?cè)兄贫鹊哪繕?biāo)和性質(zhì)，從而導(dǎo)致原有制度在執(zhí)行中變形走樣、名存實(shí)亡。這不僅嚴(yán)重妨礙制度的全面貫徹落實(shí)，導(dǎo)致制度低效或失效，也背離了制度設(shè)計(jì)初衷。例如，2018年6月中央環(huán)保督察組發(fā)現(xiàn)，河北省邯鄲市在執(zhí)行礦山整治時(shí)搞變通，“以關(guān)代治，以停代治”，督察組抽查的3座應(yīng)停產(chǎn)整治的礦山雖處于停產(chǎn)狀態(tài)，但未采取揚(yáng)塵控制措施，也未開展生態(tài)修復(fù)，表面執(zhí)行整改規(guī)定，實(shí)際上更改制度執(zhí)行內(nèi)容。

打折扣——消極執(zhí)行

打折扣的消極執(zhí)行影響制度效力的完全釋放。消極執(zhí)行主要有三類。一是敷衍執(zhí)行。執(zhí)行制度是要貫徹落實(shí)到工作中去，但在現(xiàn)實(shí)中，有些部門、有些地區(qū)對(duì)中央和地方設(shè)計(jì)的制度安排敷衍塞責(zé)、延宕推拖、消極執(zhí)行，致使好的制度資源被忽視，在執(zhí)行中難以轉(zhuǎn)化為治理效能，達(dá)不到預(yù)期效果，甚至可能出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)，損害國(guó)家和人民的利益。如2017年河南省新鄉(xiāng)市北部山區(qū)和三門峽市黃河南岸敷衍執(zhí)行礦山開采制度，在接到中央環(huán)保督察的整改通知后，仍然“紙上整改”，以方案代替實(shí)質(zhì)工作，致使礦山生態(tài)環(huán)境破壞問題依然嚴(yán)重，PM10等污染高居不下，嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家利益，影響了當(dāng)?shù)厝罕姷娜粘Ｉ?。二是?duì)抗執(zhí)行。制度的功能之一是約束組織干部和成員行為，但在各級(jí)政府組織里，或多或少存在著對(duì)抗制度執(zhí)行的現(xiàn)象。對(duì)抗執(zhí)行又可以分為心理對(duì)抗和行為對(duì)抗，心理對(duì)抗是表面上遵循，但并不認(rèn)可制度，往往會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致敷衍執(zhí)行和欺騙執(zhí)行制度的行為；行為對(duì)抗則是直接表現(xiàn)為違反各項(xiàng)規(guī)定制度的行為。事實(shí)上，對(duì)抗執(zhí)行的行為隱蔽性較強(qiáng)，為規(guī)避相應(yīng)處罰，加上僥幸心理的存在，對(duì)抗行為仍屢禁不止。三是欺騙執(zhí)行。通常是下級(jí)向上級(jí)隱瞞制度執(zhí)行事實(shí)、偽造執(zhí)行現(xiàn)狀的行為。實(shí)際上是下級(jí)可能由于執(zhí)行不力怕被問責(zé)或出于執(zhí)行不佳謊報(bào)業(yè)績(jī)目的而對(duì)上級(jí)欺騙的執(zhí)行行為?，F(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為各地存在的表面工程、謊報(bào)數(shù)據(jù)等等。2018年2月，河南省對(duì)外公開中央環(huán)境保護(hù)督察整改落實(shí)情況，公布新鄉(xiāng)市和三門峽市整改任務(wù)已基本達(dá)到整改目標(biāo)，這實(shí)際上是兩市政府以表面工程和虛報(bào)數(shù)據(jù)等方式結(jié)對(duì)進(jìn)行的欺騙執(zhí)行行為。

制約制度執(zhí)行力的因素

制度自身質(zhì)量

第一，制度設(shè)計(jì)不科學(xué)、不合理。制度執(zhí)行力不足很大一部分原因在于制度本身不科學(xué)、不合理，主要體現(xiàn)在制度制定的過程中。如，在制定前，對(duì)信息收集和問題把握不夠；制定時(shí)，設(shè)計(jì)者尋求有效制度而非最佳制度；論證時(shí)，缺乏公眾參與等，都會(huì)導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)的不科學(xué)、不合理。第二，出臺(tái)制度的可操作性不高。制度“空轉(zhuǎn)”很大一部原因是由于制度可操作性不強(qiáng)，制度的內(nèi)容只有原則性、概括性的規(guī)定，缺乏對(duì)實(shí)際工作內(nèi)容細(xì)化和可量化的考核標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，可操作性不強(qiáng)還體現(xiàn)在對(duì)工作的指導(dǎo)缺乏規(guī)范性文件，導(dǎo)致執(zhí)行制度存在很大的盲目性和自由度。第三，現(xiàn)有制度的時(shí)效性滯后。隨著科學(xué)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)新模式、新業(yè)態(tài)，社會(huì)管理出現(xiàn)新事務(wù)、新矛盾。這對(duì)治理發(fā)起了挑戰(zhàn)，也對(duì)制度有效性提出了更高要求。毛澤東同志在《矛盾論》里提到，矛盾存在于一切客觀事物和主觀思維的過程中，矛盾貫穿于一切過程的始終。這說明矛盾是伴隨事物發(fā)展而不斷產(chǎn)生的，因此用于解決矛盾的制度也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，缺乏時(shí)效性的制度在執(zhí)行時(shí)難以取得目標(biāo)效果。第四，沒有充分因地制宜用好制度。中央所制定的制度一般是指導(dǎo)性的、綱領(lǐng)性的，是地方各級(jí)政府子制度的制定依據(jù)和指導(dǎo)內(nèi)涵。但是現(xiàn)實(shí)中，地方政府在落實(shí)中央制度時(shí)，照搬、照抄上一級(jí)部門的規(guī)章制度，缺少能夠結(jié)合實(shí)際情況制定本土化的實(shí)施制度和規(guī)范，造成制度的執(zhí)行停留在“寫在紙上，說在嘴上，掛在墻上”的表面，沒有真正落實(shí)中央的制度內(nèi)容和精神。

制度執(zhí)行人員

制度的價(jià)值通過執(zhí)行主體的行為來體現(xiàn)，執(zhí)行主體的執(zhí)行力往往成為影響制度執(zhí)行效果的直接因素。制度執(zhí)行人員的主體因素包括制度意識(shí)、執(zhí)行意愿和執(zhí)行能力。一是制度意識(shí)不強(qiáng)。當(dāng)前個(gè)別執(zhí)行人員可能會(huì)由于自身思想、情感、態(tài)度等心理層面因素妨礙各項(xiàng)制度的執(zhí)行落實(shí)，導(dǎo)致制度執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中無視法律法規(guī)和組織紀(jì)律，處理事務(wù)違背法規(guī)制度要求[5]。二是執(zhí)行意愿不強(qiáng)。執(zhí)行力等于執(zhí)行意愿和執(zhí)行能力的乘積[6]，而執(zhí)行意愿是內(nèi)動(dòng)力，是影響制度執(zhí)行主體是否采取行動(dòng)的關(guān)鍵因素。制度執(zhí)行人員的執(zhí)行意愿強(qiáng)弱取決于執(zhí)行人員對(duì)自己執(zhí)行制度的預(yù)期的高低，即執(zhí)行人員對(duì)自己實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)可能性大小的衡量。尤其在當(dāng)前大數(shù)據(jù)背景下，制度執(zhí)行人員面臨著關(guān)聯(lián)性、互動(dòng)性更強(qiáng)的問題，對(duì)制度執(zhí)行人員的能力提出了更高要求。倘若執(zhí)行人員主觀認(rèn)識(shí)到自己無法實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)，并可能由此給自己的職業(yè)生涯帶來威脅，那么執(zhí)行人員便會(huì)在這種能夠明確意識(shí)到不良后果的情況下做出“個(gè)人利益損害最小”的理性選擇，即不執(zhí)行。三是執(zhí)行能力不足。制度執(zhí)行人員執(zhí)行能力不足首先表現(xiàn)在思想上不能正確領(lǐng)悟制度精神，其次表現(xiàn)在工作中缺乏執(zhí)行所需的組織、溝通、協(xié)調(diào)能力，以至于面對(duì)出現(xiàn)的新情況、新問題“束手無策”[7]。

制度執(zhí)行機(jī)制

健全的制度執(zhí)行機(jī)制是提高制度執(zhí)行力的重要保障和動(dòng)力源泉，然而目前我國(guó)的制度執(zhí)行機(jī)制仍不完善。第一，監(jiān)督機(jī)制不完善。制度的落實(shí)需要強(qiáng)有力的外部監(jiān)督約束，否則會(huì)降低執(zhí)行人員的執(zhí)行意識(shí)，縱容制度目標(biāo)群體的投機(jī)行為，降低制度執(zhí)行的效率和效益。第二，評(píng)估機(jī)制欠缺。對(duì)制度執(zhí)行的評(píng)估是指基于制度目標(biāo)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)對(duì)制度執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，包括事前評(píng)估、事中評(píng)估和事后評(píng)估。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，通過分析制度信息相關(guān)性，可預(yù)測(cè)制度執(zhí)行的發(fā)展，提高制度執(zhí)行評(píng)估的科學(xué)性，降低人為或片面數(shù)據(jù)所導(dǎo)致的評(píng)估失誤。同時(shí)，大數(shù)據(jù)能夠貫穿制度執(zhí)行的整個(gè)過程，為下一輪的制度制定提供依據(jù)。[8]而評(píng)估機(jī)制欠缺會(huì)導(dǎo)致難以及時(shí)認(rèn)定制度執(zhí)行資源是否運(yùn)用得當(dāng)，執(zhí)行行為是否偏離了制度計(jì)劃。第三，責(zé)任追究機(jī)制不健全。制度執(zhí)行中的責(zé)任追究是指對(duì)由于制度執(zhí)行懈怠而導(dǎo)致制度執(zhí)行未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的行為進(jìn)行追責(zé)。追究機(jī)制的要素包括責(zé)任主體、責(zé)任客體、責(zé)任范圍、追責(zé)程序和追責(zé)方式，其中任何一個(gè)要素的缺失都會(huì)影響責(zé)任追究的有效性，降低制度執(zhí)行力。

制度執(zhí)行環(huán)境

制度執(zhí)行環(huán)境是一種宏觀的背景性因素，是指：“一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的基本的政治、社會(huì)和法律基礎(chǔ)規(guī)則。”[9]當(dāng)前，中國(guó)制度執(zhí)行環(huán)境中主要存在以下幾點(diǎn)問題。一是法治文化和大數(shù)據(jù)思想的缺失。不少地方仍然是“熟人社會(huì)”，人們習(xí)慣于以人情關(guān)系而非按制度來辦事，“人治”色彩仍較為濃厚。因此，當(dāng)上級(jí)指示與制度存在沖突的時(shí)候，制度執(zhí)行人往往會(huì)習(xí)慣于按領(lǐng)導(dǎo)的指示而不是按制度辦事。[10]此外，在大數(shù)據(jù)及相關(guān)技術(shù)深度融于國(guó)家發(fā)展各個(gè)領(lǐng)域的背景下，大數(shù)據(jù)既是國(guó)家治理現(xiàn)代化水平提升的利器，又為制度執(zhí)行思維、執(zhí)行方式等帶來了新的重大挑戰(zhàn)，如制度執(zhí)行大數(shù)據(jù)思想的缺失，導(dǎo)致了制度執(zhí)行中的碎片化等問題。二是制度執(zhí)行的社會(huì)政治生態(tài)的缺失。當(dāng)前制度責(zé)任缺位不僅體現(xiàn)在對(duì)制度執(zhí)行中承擔(dān)責(zé)任的忽視，還體現(xiàn)在執(zhí)行后事不關(guān)己高高掛起的失責(zé)態(tài)度，加上對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查缺乏重視，程度不夠，致使一些制度流于形式，影響制度執(zhí)行的實(shí)際效果。[11]三是干部制度思維的缺乏。制度通過執(zhí)行人發(fā)揮實(shí)效，領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)制度的有效性和權(quán)威性有關(guān)鍵影響。若制度并未內(nèi)化于執(zhí)行者的內(nèi)心，使之能夠自覺地、持續(xù)地落實(shí)制度，制度的落實(shí)效果就將會(huì)大打折扣，從而影響制度的權(quán)威性。

提高制度執(zhí)行力的路徑

提高制度質(zhì)量

第一，科學(xué)設(shè)計(jì)制度，提高有效性。在設(shè)計(jì)制度時(shí)應(yīng)當(dāng)注意發(fā)展現(xiàn)實(shí)和客觀規(guī)律，針對(duì)治理中遇到的矛盾和問題，發(fā)揮國(guó)家智庫的獻(xiàn)策作用，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，擴(kuò)大社會(huì)參與，應(yīng)用如大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，經(jīng)過全面分析后，設(shè)計(jì)出科學(xué)且有效的制度。正如鄧小平同志曾指出：“我們的制度將一天天完善起來，它將吸收我們可以從世界各國(guó)吸收的進(jìn)步因素，成為世界上最好的制度。”制度設(shè)計(jì)過程還要吸納國(guó)際的進(jìn)步理論和經(jīng)驗(yàn)，取精去粕，與時(shí)俱進(jìn)。

第二，不斷完善制度內(nèi)容，增強(qiáng)可操作性。完善制度內(nèi)容首先是細(xì)化具體內(nèi)容，細(xì)化制度的具體程序和操作流程，既包括實(shí)體性問題也包括程序性問題。同時(shí)，充分利用大數(shù)據(jù)時(shí)代已有的數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)共享等條件，增強(qiáng)制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性。新時(shí)代任何制度的制定和戰(zhàn)略的謀劃都需要大量信息和數(shù)據(jù)做支撐，不論是科學(xué)研究還是制度設(shè)計(jì)，對(duì)數(shù)據(jù)的依賴性都將越來越強(qiáng)，所以需要將大數(shù)據(jù)和制度進(jìn)行深度融合。習(xí)近平總書記指出：“制度不在多，而在于精，在于務(wù)實(shí)管用，突出針對(duì)性和指導(dǎo)性。”因此，完善制度的內(nèi)容，還要結(jié)合實(shí)際情況突出對(duì)問題的針對(duì)性和對(duì)工作的指導(dǎo)性，讓執(zhí)行者知道做什么、怎么做，提高制度的指導(dǎo)意義。

第三，漸進(jìn)式地改進(jìn)制度，保證時(shí)效性。推進(jìn)全面深化改革，革除體制機(jī)制弊端一直是我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的工作重點(diǎn)。鄧小平同志曾指出，“改革是社會(huì)主義制度的自我完善”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)改革的目的是要不斷推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義制度自我完善和發(fā)展，賦予社會(huì)主義新的生機(jī)活力”。中國(guó)的制度建設(shè)是漸進(jìn)式的，在改革開放的今天，我們?nèi)砸跐u進(jìn)式改革中堅(jiān)持“兩點(diǎn)論”，注重不同制度要素的銜接，同時(shí)兼顧改革、發(fā)展與穩(wěn)定。

第四，因地制宜執(zhí)行制度，推進(jìn)本土化。制度因地制宜地執(zhí)行，是對(duì)基層政府的一種考驗(yàn)，如何在保證中央的制度精神不打折扣的情況下，制定并執(zhí)行因地制宜的制度政策是基層政府面臨的重要課題。首先，地方政府要深入理解中央制定制度的內(nèi)涵。其次，結(jié)合本地的實(shí)際情況，充分考慮問題后，制定有利于整合地方資源、符合地方特色的配套制度，以充分發(fā)揮制度執(zhí)行力。

提高執(zhí)行人員的意識(shí)和素質(zhì)

針對(duì)制度執(zhí)行過程中執(zhí)行人員制度意識(shí)不強(qiáng)、執(zhí)行意愿較弱和執(zhí)行能力不足等問題，需要從強(qiáng)化制度意識(shí)、提高制度執(zhí)行主體的意愿和能力三方面進(jìn)一步改進(jìn)。

一是強(qiáng)化制度執(zhí)行主體的制度意識(shí)。首先，強(qiáng)化執(zhí)行主體為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)，樹立正確的人生觀、世界觀、價(jià)值觀、執(zhí)政觀。其次，認(rèn)同是執(zhí)行的前提，制度意識(shí)強(qiáng)弱體現(xiàn)在制度執(zhí)行主體對(duì)制度的認(rèn)同程度上。要通過把制度和規(guī)則內(nèi)化為執(zhí)行主體的信念和價(jià)值觀，來增強(qiáng)執(zhí)行主體對(duì)制度的認(rèn)同感，進(jìn)而將這種認(rèn)同感轉(zhuǎn)換為落實(shí)制度的自覺行動(dòng)。此外，要尤其重視制度執(zhí)行人員理念的轉(zhuǎn)變。在大數(shù)據(jù)的時(shí)代背景下，人人都掌握著數(shù)據(jù)，政府對(duì)信息的壟斷被打破，因此制度執(zhí)行人員需要轉(zhuǎn)變制度執(zhí)行理念，堅(jiān)持以人為本，將制度執(zhí)行與感知公眾需求結(jié)合起來[12]。

二是增強(qiáng)制度執(zhí)行主體的執(zhí)行意愿。意愿的增強(qiáng)，一方面靠激勵(lì)，一方面靠約束。對(duì)于執(zhí)行主體而言，激勵(lì)主要通過職位晉升來實(shí)現(xiàn)，因而要建立更加靈活的考核機(jī)制和晉升機(jī)制，真正形成“能者上”的晉升局面，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行主體貢獻(xiàn)和需求之間的平衡，從而增強(qiáng)執(zhí)行主體的執(zhí)行意愿。同時(shí)，對(duì)于不執(zhí)行、變通執(zhí)行、亂執(zhí)行等行為加大責(zé)任追究。對(duì)于有令不行、有禁不止、不嚴(yán)格執(zhí)行制度甚至破壞制度的行為加大懲罰力度[13]。通過正向和負(fù)向兩個(gè)方面的激勵(lì)與責(zé)罰盡可能減少制度執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差。

三是提升制度執(zhí)行主體的執(zhí)行能力。新形勢(shì)新任務(wù)對(duì)制度執(zhí)行者提出了更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)。一方面應(yīng)該通過自覺學(xué)習(xí)，增強(qiáng)執(zhí)行業(yè)務(wù)能力，全面把握新時(shí)期制度執(zhí)行面臨的新環(huán)境、新特點(diǎn)、新變化，尤其是大數(shù)據(jù)帶來的新的變革，將傳統(tǒng)思維逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榇髷?shù)據(jù)時(shí)代下的“整體性思維”“關(guān)聯(lián)性思維”“智能性思維”，從而不斷增強(qiáng)與時(shí)俱進(jìn)的執(zhí)行能力。另一方面，作為制度的執(zhí)行者，應(yīng)該深入調(diào)研，更多地了解實(shí)際情況，將制度更好地與實(shí)際情況相結(jié)合，避免制度執(zhí)行中出現(xiàn)“錯(cuò)位”“失位”等問題。由此，通過理論學(xué)習(xí)和實(shí)地調(diào)研“兩手抓”，進(jìn)一步提升制度執(zhí)行主體的執(zhí)行能力。

健全制度執(zhí)行體制機(jī)制

一是加強(qiáng)制度監(jiān)督檢查。對(duì)制度的監(jiān)督檢查是提升制度執(zhí)行力不可或缺的重要環(huán)節(jié)，要用監(jiān)督傳遞壓力，用壓力推動(dòng)落實(shí)。在加強(qiáng)監(jiān)督力度、提高督察頻度、豐富監(jiān)督形式的同時(shí)，嚴(yán)肅懲處在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的無視制度甚至是踐踏制度的行為，避免制度執(zhí)行流于形式，以保證制度的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，提高制度執(zhí)行效率，讓制度真正落地生根。

二是建立制度執(zhí)行效果評(píng)估體系。明確兼顧公平與效率的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，采取兼顧科學(xué)與民主的評(píng)估方法，形成客觀公正、科學(xué)合理、及時(shí)有效的制度效果評(píng)估體系。

三是完善責(zé)任追究機(jī)制。明確主體責(zé)任范圍，健全責(zé)任追究程序，加大對(duì)制度執(zhí)行不力的問責(zé)力度，堅(jiān)決查處破壞制度的行為。同時(shí)將追責(zé)與大數(shù)據(jù)手段相結(jié)合。通過制度執(zhí)行數(shù)據(jù)提取與分析系統(tǒng)，能夠預(yù)先實(shí)現(xiàn)執(zhí)行后果的模擬，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)制度執(zhí)行效果的長(zhǎng)期追蹤[14]。

四是重視制度執(zhí)行機(jī)制數(shù)據(jù)化建設(shè)。進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代以后，通過系統(tǒng)解讀大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵與特征進(jìn)而探討大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下制度執(zhí)行的新機(jī)理，系統(tǒng)研究大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下國(guó)家制度執(zhí)行的體制機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)制度執(zhí)行效益，已經(jīng)成為制度執(zhí)行不可規(guī)避的現(xiàn)實(shí)問題。

優(yōu)化制度執(zhí)行環(huán)境

良好的法治文化、政治和社會(huì)生態(tài)、執(zhí)行氛圍，都有助于政府制度執(zhí)行環(huán)境的優(yōu)化，從而大大增強(qiáng)制度執(zhí)行力。

第一，貫徹落實(shí)法治理念。通過法律宣傳、培訓(xùn)等方式加強(qiáng)法律知識(shí)的學(xué)習(xí)和法律意識(shí)的培養(yǎng)，嚴(yán)格執(zhí)行已有的干部回避、交流、輪崗等制度規(guī)定，從而打破熟人社會(huì)中自發(fā)形成的關(guān)系網(wǎng)、人情網(wǎng)等。

第二，優(yōu)化制度執(zhí)行政治和社會(huì)生態(tài)。構(gòu)建清正、清廉、清明的政治生態(tài)環(huán)境需要堅(jiān)定不移地懲治腐敗，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，重塑“干部清正、政府清廉、政治清明”的制度環(huán)境，從而為制度執(zhí)行者提供良好的執(zhí)行環(huán)境。

第三，營(yíng)造良好的制度執(zhí)行氛圍。通過從思想上增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行制度的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，完善干部容錯(cuò)機(jī)制，從制度上減輕思想包袱，切實(shí)提高領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)行意愿。此外，大數(shù)據(jù)背景下我國(guó)制度執(zhí)行面臨著更多更復(fù)雜的因素，例如礦產(chǎn)資源安全戰(zhàn)略管理制度需要考慮到供需安全、生態(tài)安全、社會(huì)安全、政治安全、科技安全、信息安全、國(guó)際貿(mào)易關(guān)系，以及國(guó)家礦產(chǎn)資源安全戰(zhàn)略的變化等不同因素的影響，因而在制度執(zhí)行過程中，需要綜合地考慮影響制度執(zhí)行的內(nèi)外部制度執(zhí)行環(huán)境。

【本文作者為中南大學(xué)公共管理學(xué)院教授，中南大學(xué)地方治理研究院院長(zhǎng)；本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下國(guó)家礦產(chǎn)資源安全戰(zhàn)略管理現(xiàn)代化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18ZDA049）研究成果之一；博士研究生高峰，碩士研究生申倩、陸怡、完成東等對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】

注釋

[1]顏紀(jì)雄：《加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)必須提高制度執(zhí)行力》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2010年第15期，第4-6頁。

[2]周立民：《略論提高反腐倡廉制度執(zhí)行力》，《理論學(xué)習(xí)與探索》，2010年第5期，第22-24頁。

[3]曾小鋒：《制度執(zhí)行力與國(guó)家治理現(xiàn)代化》，《理論導(dǎo)刊》，2017年第1期，第18-22頁。

[4]涂小雨：《全面深化改革背景下提高制度執(zhí)行力研究》，《中州學(xué)刊》，2016年第12期，第6-9頁。

[5]劉子晨：《國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下提升政府執(zhí)行力的思考》，《湖北社會(huì)科學(xué)》，2019年第4期，第36-41頁。

[6]李拓：《制度執(zhí)行力是治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第6期，第91-95頁。

[7]于云榮：《素質(zhì)度、規(guī)范度、懲罰度：制度治黨執(zhí)行力的關(guān)鍵》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2017年第12期，第12-14頁。

[8]寧國(guó)良、黃侶蕾、廖靖軍：《交易成本的視角：大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理成本的控制》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2015年第5期，第18-21頁。

[9][美]諾斯：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁、羅華平譯，上海：上海人民出版社，1994年，第270頁。

[10]莫勇波：《政府制度執(zhí)行力的生成機(jī)理及提升策略》，《學(xué)術(shù)論壇》，2015年第3期，第23-26頁。

[11]秦國(guó)民、秦舒展：《推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化重在提高制度執(zhí)行力》，《中國(guó)行政管理》，2016年第9期，第41-44頁。

[12]張峰：《大數(shù)據(jù)：一個(gè)新的政府治理命題》，《廣西社會(huì)科學(xué)》，2015年第8期，第133-138頁。

[13]袁瑩：《制度執(zhí)行者的“趨利避害”行為與防治之策》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2016年第24期，第16-17頁。

[14]何哲：《大數(shù)據(jù)時(shí)代，改變了政府什么？——兼論傳統(tǒng)政府的適應(yīng)與轉(zhuǎn)型》，《電子政務(wù)》，2016年第7期，第72-80頁。

責(zé)編：司文君 / 楊 陽

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