山東大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授  孔慶峰

【摘要】自由港與自由貿(mào)易區(qū)并無本質(zhì)區(qū)別，目前，自由港“開放水平最高”是程度上的差異，免受海關(guān)一般監(jiān)管的區(qū)域更大，獲得“自由”的范圍更廣。我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)在廣度和深度上都取得突破性進展，但中國自貿(mào)區(qū)的內(nèi)涵與國外自由貿(mào)易區(qū)有所不同，肩負探索可復(fù)制可推廣制度創(chuàng)新成果重任。要建成高度開放和有國際競爭力的自貿(mào)區(qū)，就要對標(biāo)國際先進經(jīng)驗，應(yīng)根據(jù)我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)的實際情況和未來發(fā)展目標(biāo)，瞄準帶有重大戰(zhàn)略意義和有重大引領(lǐng)作用的方面重點突破。在法制建設(shè)、機構(gòu)設(shè)置和行政管理方面，在稅收優(yōu)惠和負面清單管理方面作出重大改進，以使我國在新一輪國際經(jīng)濟競爭中立于不敗之地。

【關(guān)鍵詞】自貿(mào)試驗區(qū)  自由貿(mào)易港  立法  行政管理制度  功能定位

【中圖分類號】F720                             【文獻標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.02.008

自由貿(mào)易區(qū)與自由港的概念與功能辨析 

國際上通行的自由貿(mào)易區(qū)（Free Trade Zone，F(xiàn)TZ）是在“自由區(qū)”（又稱“飛地”）概念的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，指在一國或地區(qū)的境內(nèi)設(shè)立的對關(guān)稅實行隔離的海關(guān)特殊監(jiān)管的經(jīng)濟區(qū)域，也可以稱作經(jīng)濟自由區(qū)或特殊經(jīng)濟區(qū)，也有的稱這類自貿(mào)區(qū)為狹義的自由貿(mào)易區(qū)，以相區(qū)別于國家之間通過簽訂自貿(mào)協(xié)定而成立的自由貿(mào)易區(qū)（Free Trade Area, FTA）。關(guān)于這個區(qū)分，我國商務(wù)部等部門于2008年專門提出將FTZ和FTA分別譯為“自由貿(mào)易園區(qū)”和“自由貿(mào)易區(qū)”。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前世界各國除美國外的自由貿(mào)易區(qū)，已有1200多個，其中15個發(fā)達國家設(shè)立了425個，占35.4%；67個發(fā)展中國家設(shè)立了775個，占65.6%。自貿(mào)區(qū)類型分散，主要是以下四類：出口加工型（129個）、貿(mào)工結(jié)合型（110個）、保稅倉儲型（80個）和轉(zhuǎn)口集散型（38個）。美國是設(shè)立自貿(mào)區(qū)最多的國家，共有1003個，其中單一性自由貿(mào)易區(qū)509個、綜合性自由貿(mào)易區(qū)494個。

中國自貿(mào)園區(qū)沿用了“自由貿(mào)易區(qū)”的概念，以下我們討論的自由貿(mào)易區(qū)專指“自由貿(mào)易園區(qū)”。但中國自貿(mào)區(qū)的內(nèi)涵與國外自由貿(mào)易區(qū)有所不同，每個自貿(mào)區(qū)都包含了若干片區(qū)或園區(qū)，甚至海南全省建自由貿(mào)易區(qū)，每個自由貿(mào)易區(qū)都肩負“先行先試”探索可復(fù)制可推廣制度創(chuàng)新成果以倒逼國內(nèi)改革的重任，側(cè)重點也各有不同。

自貿(mào)區(qū)的功能定位是倡導(dǎo)經(jīng)濟自由，以零關(guān)稅和其他稅收大幅度優(yōu)惠為主要手段，以投資、貿(mào)易、資金、運輸、人員從業(yè)五個方面的自由化、便利化為落腳點，促進區(qū)內(nèi)經(jīng)濟繁榮進而帶動國家經(jīng)濟發(fā)展為主要目的的多功能經(jīng)濟性特區(qū)。我國自貿(mào)區(qū)目前基本都處于自貿(mào)試驗區(qū)的階段，根據(jù)中央部署，上海自貿(mào)試驗區(qū)的臨港新片區(qū)將率先從試驗區(qū)邁向成熟自貿(mào)區(qū)，作為最高標(biāo)準開放的戰(zhàn)略舉措，下一步自貿(mào)港建設(shè)已經(jīng)提上日程。

世界銀行把自由港（free port）作為特殊經(jīng)濟區(qū)的最重要的六種形式之一，[1]將自由港與自由貿(mào)易區(qū)、出口加工區(qū)、企業(yè)振興區(qū)、單一工廠出口加工區(qū)以及專業(yè)生產(chǎn)區(qū)進行了比較，認為它包含的面積更大、范圍更廣，如零售業(yè)、提供現(xiàn)場居留等，享受更高程度的減稅激勵和補貼。

目前，世界上尚未有公認的對“自由港”的定義，有比較明確稱號的“自由港”大約130多個，迄今最明確和最權(quán)威的定義來自中國，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，“賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港”。[2]李克強總理在2019年的政府工作報告中指出，“賦予自貿(mào)試驗區(qū)更大改革創(chuàng)新自主權(quán)，增設(shè)上海自貿(mào)試驗區(qū)新片區(qū)，推進海南自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)、探索建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港”。[3]時任國務(wù)院副總理汪洋認為：“自由港是設(shè)在一國境內(nèi)關(guān)外、貨物資金人員進出自由、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特定區(qū)域，是目前全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟功能區(qū)。香港、新加坡、鹿特丹、迪拜都是比較典型的自由港。”[4]實際上，自由貿(mào)易港與自由貿(mào)易區(qū)并無本質(zhì)區(qū)別，“開放水平最高”指的是程度上的兩個差異性，一是免受海關(guān)一般監(jiān)管的區(qū)域更大，另一個是獲得“自由”的范圍更廣。在中央表態(tài)支持上海和海南建設(shè)自貿(mào)港前后，上海、廣東、天津、四川等地都在謀劃建設(shè)自貿(mào)港。 

我國自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)進展及問題 

2013年9月，中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)掛牌成立后，作為對外擴大開放戰(zhàn)略的一部分，自貿(mào)區(qū)建設(shè)進入快車道，至2019年8月，先后五批次共18個自貿(mào)試驗區(qū)及上海臨港新片區(qū)相繼設(shè)立，實現(xiàn)了沿海省份全覆蓋，內(nèi)陸地區(qū)也多點開花，形成獨具特色的中國境內(nèi)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，既擴大了中國對外開放的區(qū)域范圍，又提升了開放水平；既支撐了中國對外雙邊和多邊經(jīng)貿(mào)合作的深入開展，又適時進行了應(yīng)對國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的壓力測試。

我國設(shè)立自貿(mào)試驗區(qū)六年來，不僅數(shù)量和區(qū)域范圍不斷擴大，而且不斷創(chuàng)新可復(fù)制可推廣經(jīng)驗。以上海自貿(mào)試驗區(qū)為例，據(jù)商務(wù)部數(shù)據(jù)，近6年來，自貿(mào)試驗區(qū)累計形成202項制度創(chuàng)新成果得以復(fù)制推廣，其中投資便利化涉及81項制度創(chuàng)新成果，貿(mào)易便利化64項，金融開放創(chuàng)新23項，事中事后監(jiān)管34項。既有外商投資準入負面清單、國際貿(mào)易“單一窗口”等基礎(chǔ)性的制度變革，也有“海關(guān)通關(guān)一體化”監(jiān)管模式等系統(tǒng)性的制度創(chuàng)新，還有投資管理體制改革“四個一”等全流程的制度優(yōu)化，體現(xiàn)了自貿(mào)試驗區(qū)聚焦市場主體關(guān)切，通過復(fù)制推廣以局部突破帶動全局發(fā)展，推動了貿(mào)易、投資、金融等領(lǐng)域管理制度的進一步優(yōu)化和開放水平的不斷提升，帶動了全國范圍內(nèi)營商環(huán)境市場化、國際化、法治化水平的持續(xù)進步。[5]

自貿(mào)區(qū)建設(shè)對中國來說是一個全新的事物，如何在整體發(fā)展水平還不高、社會主義市場經(jīng)濟尚未發(fā)育成熟的條件下，成功建設(shè)高度開放高度自由的特殊經(jīng)濟區(qū)，既無先例可循，也不能照搬國外模式，尤其涉及一系列改變利益分配格局的制度創(chuàng)新，其難度可想而知，試驗過程同時也是一個試錯過程，不可避免地會出現(xiàn)認識不到位、步子不大、甚至走走停停的情況，六年來出現(xiàn)的問題主要集中在以下幾個方面。

第一是立法方面的問題。國際自貿(mào)區(qū)一般在設(shè)區(qū)之前都會做好立法的工作，為自貿(mào)區(qū)的運行和管理提供法律依據(jù)和司法保障。我國自貿(mào)試驗區(qū)在角色定位上不同于國外自貿(mào)區(qū)，并非單一的解決經(jīng)濟發(fā)展問題，還要起到輻射一大片帶動一連串的作用，更重要的是還肩負為全國制度改革積累經(jīng)驗的重任，牽一發(fā)而動全身，在這個全新領(lǐng)域尚未試驗和試驗不到位的情況下，很難指望提前有一個完善的立法。在自貿(mào)試驗區(qū)改革試點過程中必然會出現(xiàn)這樣一個矛盾現(xiàn)象，中央要求各自貿(mào)試驗區(qū)大膽試驗、大膽創(chuàng)新，而由于自貿(mào)試驗區(qū)所擁有的制度設(shè)計權(quán)限缺乏法律支撐，行動上難免畏手畏腳，盡管自貿(mào)區(qū)短期內(nèi)獲得快速發(fā)展，但由于缺乏相關(guān)立法保障，缺乏獨立性，區(qū)內(nèi)的很多政策沒有足夠權(quán)威性，透明度和實施效力都不夠，自貿(mào)區(qū)進一步的改革甚至某些改進，都要報請中央部門批準才行，這就帶來了一系列問題。

例如，目前自由貿(mào)易試驗區(qū)只是形式上的“境內(nèi)關(guān)外”，但實際上仍然是自由度有限的特殊海關(guān)監(jiān)管區(qū)域。貨物到港，還是要向海關(guān)申報，仍然需要進境備案清單，國家十幾個部委對準入關(guān)的一些貨物，仍設(shè)置許可證管理。自貿(mào)區(qū)內(nèi)人、貨物、資金等要素流動也不是完全自由，并未脫離“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”的基本特征。

再如自貿(mào)區(qū)為吸引投資和人才等設(shè)立的稅收優(yōu)惠政策，并不能像國外自貿(mào)區(qū)那樣通過區(qū)內(nèi)立法設(shè)定，而是由國家所頒布的各個自貿(mào)試驗區(qū)《總體方案》，以及國家稅務(wù)總局、海關(guān)總署等部門發(fā)布的相關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件等予以規(guī)定，這樣形成的區(qū)內(nèi)稅收優(yōu)惠制度，表面看起來可能優(yōu)于非自貿(mào)區(qū)，但實際效果未必就好，既有可能與國家基本稅法制度發(fā)生抵觸，各地方自貿(mào)區(qū)還有可能出于爭奪投資的考慮，出現(xiàn)惡性競爭，導(dǎo)致低效率資源配置。

第二是機構(gòu)設(shè)置與行政管理問題。我國的自貿(mào)試驗區(qū)行政管理體制基本是四級管理，在中央層面副總理任召集人，商務(wù)部牽頭，會同30個部級單位設(shè)立部際聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌全國自貿(mào)試驗區(qū)試點工作。省市層面都有推進工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由省市一把手任組長，負責(zé)與國家各部門及省市相關(guān)部門的溝通和協(xié)調(diào)，自貿(mào)區(qū)管委會負責(zé)具體事項的推進，一般也由省市主要領(lǐng)導(dǎo)任主任，另外各個片區(qū)都相應(yīng)設(shè)置管委會或者辦事處。例如深圳前海自貿(mào)試驗區(qū)前海蛇口片區(qū)設(shè)置片區(qū)管委會（前海管理局），內(nèi)設(shè)10個處室、3家直屬企業(yè)和前海e站通服務(wù)中心。

這樣的行政管理體制有其優(yōu)點，可以高效率啟動和運轉(zhuǎn)，但是其缺陷也明顯，由于自貿(mào)試驗區(qū)在原開發(fā)區(qū)或行政區(qū)屬地建立，其行政組織架構(gòu)也基本依附于開發(fā)區(qū)或行政區(qū)，自貿(mào)試驗區(qū)及下屬各片區(qū)基本是“兩塊牌子一套人馬”，沒有正式列入行政機構(gòu)設(shè)置序列，缺乏法定行政資格，行政權(quán)威性不足，導(dǎo)致制度創(chuàng)新缺乏動力。作為自貿(mào)試驗區(qū)最高決策組織，推進工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員是非專職的，其工作職能和工作范圍都不能制度化，在具體工作中還要協(xié)調(diào)各中央垂管部門，例如海關(guān)、工商、人民銀行等部門，垂管部門配合自貿(mào)試驗區(qū)開展工作時，需要先由其當(dāng)?shù)嘏沙鰴C構(gòu)對各類需求匯總并形成工作意見上報，垂管部門高層研究配合方案，再與自貿(mào)試驗區(qū)溝通并開展配合工作，這樣的流程自然降低了自貿(mào)區(qū)的影響力和行政效率。

第三是各自貿(mào)區(qū)功能定位和負面清單管理問題。我國各個自由貿(mào)易試驗區(qū)的功能定位沒有明顯的差異化，容易導(dǎo)致雷同建設(shè)，從形式上看，廣東的對外重點在港澳臺，天津的重點在津京冀，福建的著眼點在海峽兩岸，山東則是中日韓，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上也有了一定側(cè)重點的劃分，這只是解決了區(qū)位分工和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的定位，而沒有解決各自由貿(mào)易試驗區(qū)在制度創(chuàng)新方面的功能錯位問題。

目前，全世界采用負面清單管理模式的國家大約有80個，由于負面清單管理是投資自由化等國際新規(guī)則的核心內(nèi)容之一，今后實施“負面清單”管理的國家數(shù)目還會增加。上海自貿(mào)試驗區(qū)從掛牌起就開始了負面清單管理的試點，而且其清單項目幾乎每年都進行調(diào)整和修改，從2013年版190項逐步減少到2019版的37項，但在目前世界上仍屬于負面清單最長的，距離“高度開放”還有壓縮空間。目前，上海自貿(mào)試驗區(qū)制定的負面清單事實上成為全國各自貿(mào)區(qū)的標(biāo)準，其他所有自貿(mào)試驗區(qū)都執(zhí)行2019年版37項負面清單管理，但各自貿(mào)試驗區(qū)情況不盡相同，劃一的負面清單管理模式有可能妨礙其他自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)新性舉措。

第四是稅收優(yōu)惠問題。我國自貿(mào)區(qū)現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策還缺乏足夠吸引力，不利于吸引國際優(yōu)質(zhì)資源。進口環(huán)節(jié)的關(guān)稅和增值稅減免范圍和減免幅度，與國際自貿(mào)區(qū)通行做法相比都還偏小。例如，上海自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)目前只對生產(chǎn)企業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)企業(yè)進口所需的機器、設(shè)備等貨物予以免稅，在區(qū)內(nèi)生產(chǎn)、加工銷往內(nèi)地的貨物進口環(huán)節(jié)的增值稅、消費稅沒有優(yōu)惠。

所得稅稅率在2019年有較大幅度的減低，在上海、廣東、福建三個自貿(mào)試驗區(qū)包括上海臨港新片區(qū)所得稅稅率減低為15%，兌現(xiàn)了上海自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)區(qū)之初設(shè)計的稅率標(biāo)準，這是一個較大的進展，不過這個較低的稅率主要針對高新技術(shù)等鼓勵類企業(yè)，且只在特定片區(qū)。盡管我國自貿(mào)試驗區(qū)并不致力于成為稅收洼地，但通過進一步壓縮自貿(mào)試驗區(qū)的行政成本等，還是有減稅空間和減稅潛力的。

此外，與國際成熟自貿(mào)區(qū)相比，我國目前自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施尤其是軟件建設(shè)，例如海關(guān)監(jiān)管效率、信息及數(shù)據(jù)共享性、投資及金融自由化程度、第三方中介服務(wù)水平等方面，還存在比較大的差距。 

對標(biāo)國際自貿(mào)區(qū)先進經(jīng)驗 

目前，全球價值鏈分工更加細化、要素跨境流動更加頻繁，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則必然適應(yīng)性地隨之向高標(biāo)準和高度自由化的方向發(fā)展，未雨綢繆，對標(biāo)國際自貿(mào)區(qū)先進經(jīng)驗，實際上就是盡快完成對高標(biāo)準規(guī)則的壓力測試和適應(yīng)，以便在下一輪國際經(jīng)濟競爭中搶占一個有利位置，在全球經(jīng)濟治理方面爭取和自身實力相匹配的話語權(quán)，維護國家經(jīng)濟安全。

根據(jù)中央的戰(zhàn)略部署，我國自由貿(mào)易試驗區(qū)最終建設(shè)目標(biāo)是要達到世界最高開放水平，最具國際競爭力，進而推動高質(zhì)量發(fā)展、建成現(xiàn)代化經(jīng)濟體系和實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，形成更多可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新成果。這就要求即便在現(xiàn)階段自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)中，也要有前瞻性，積極主動對標(biāo)國際上的自由貿(mào)易區(qū)先進經(jīng)驗，但對標(biāo)國外自貿(mào)區(qū)先進經(jīng)驗不等于盲目大干快上，應(yīng)遵循自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)規(guī)律，結(jié)合中國現(xiàn)代化建設(shè)的實際和各地具體需求，循序漸進，不斷試驗、不斷創(chuàng)新，在此基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗，逐步向更加開放邁進，走出具有中國特色的自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展道路。同時，各地的自貿(mào)試驗區(qū)區(qū)位不同、稟賦條件不同、功能定位不同，各自對標(biāo)也不應(yīng)追求一個速率，更不能追求一個模式，應(yīng)形成一個錯位發(fā)展和相互補充的自由貿(mào)易區(qū)格局。

對標(biāo)國際自貿(mào)區(qū)先進經(jīng)驗，應(yīng)該根據(jù)我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)的實際情況和未來發(fā)展目標(biāo)，瞄準具有重大戰(zhàn)略意義和重大引領(lǐng)作用的方面重點突破。

第一，對標(biāo)法治建設(shè)的國際經(jīng)驗。國際自由貿(mào)易區(qū)和自由港一般都有專門立法，從立法上明確自由貿(mào)易區(qū)和自由港的法律地位和管理權(quán)限，在貿(mào)易、投資、金融及人員從業(yè)等方面的管理都以相應(yīng)的法律規(guī)章進行，而且這些法律規(guī)章還會根據(jù)變化了的條件適時地進行修改和完善。經(jīng)過六年的探索，條件逐步成熟，我國自由貿(mào)易區(qū)（港）立法已經(jīng)提上日程。目前，海南自由貿(mào)易港法已經(jīng)進入起草階段，這意味著中國特色的自由貿(mào)易區(qū)（港）在國家層面的根本性法律保障將在不久的將來實現(xiàn)。在立法內(nèi)容方面，建議除了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和側(cè)重制度創(chuàng)新外，其他方面盡量對標(biāo)國際通行做法。

借鑒國際經(jīng)驗，仿照經(jīng)濟特區(qū)享有的地方立法權(quán)，由全國人大授權(quán)，自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)的地方人大應(yīng)該盡快享有制定自貿(mào)區(qū)法規(guī)的權(quán)限，制定僅限自貿(mào)區(qū)內(nèi)有效的地方性法規(guī)。這方面可以先從上海臨港新片區(qū)試點，模仿深圳特區(qū)的成功經(jīng)驗，賦予新片區(qū)自主發(fā)展、自主改革和自主創(chuàng)新的權(quán)利，使新片區(qū)率先實現(xiàn)更深層次和更高水平的開放。

在民商事爭議解決機制方面，我國自貿(mào)試驗區(qū)目前在與國際對標(biāo)中已經(jīng)獲得一個重大突破，即上海臨港新片區(qū)已允許境外知名仲裁及爭議解決機構(gòu)在新片區(qū)內(nèi)設(shè)立業(yè)務(wù)機構(gòu)，在接受中國法律管轄和監(jiān)管的條件下，就國際商事、海事、投資等領(lǐng)域發(fā)生的民商事爭議開展仲裁業(yè)務(wù)，這在自貿(mào)區(qū)法制建設(shè)方面具有里程碑的意義。依照國際慣例和國際規(guī)則解決民商事糾紛，一定會增強上海對外國投資者及其他要素所有者的吸引力。

第二，對標(biāo)高效率行政管理架構(gòu)和體制。國外發(fā)達自貿(mào)區(qū)行政管理層級基本是二級制扁平化管理，其共同特征是簡化、靈活、高效。例如，美國是世界上設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)最多的國家，其對自貿(mào)區(qū)的管理體制也是簡單、靈活和高效率的。在國家層面設(shè)有對外貿(mào)易區(qū)委員會，由商務(wù)部部長、財政部長等組成，負責(zé)統(tǒng)一管理全國的對外貿(mào)易區(qū)，制定所有自由貿(mào)易區(qū)的管理制度，委員會設(shè)專職執(zhí)行秘書作為主要官員主持日常工作，具有相當(dāng)高的權(quán)威性。在自由貿(mào)易區(qū)層面，政府委托由受讓人、經(jīng)營者和使用者三者構(gòu)成的管理機構(gòu)依照法律規(guī)定負責(zé)自由貿(mào)易區(qū)的內(nèi)部管理和日常經(jīng)營，這種管理模式的特點是管理機構(gòu)并非純粹的行政管理部門，而是由各方參與的、與園區(qū)內(nèi)的企業(yè)高度關(guān)聯(lián)的專業(yè)化混合式管理，貼近市場，直面一線需求，可以快速高效率處理園區(qū)內(nèi)的問題。美國海關(guān)作為國家垂管部門，在對外貿(mào)易區(qū)履行特殊監(jiān)管職責(zé)，其監(jiān)管重點放在“二線”也就是通向國內(nèi)市場的關(guān)境上，在園區(qū)內(nèi)只派駐很少的人員以審計和現(xiàn)場抽查的方式進行監(jiān)管，大多數(shù)情況下則直接委托園區(qū)經(jīng)營者進行監(jiān)管，所有的檢查活動都在不影響企業(yè)正常運作的情況下完成，監(jiān)管手段充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)。

新加坡自貿(mào)區(qū)從1996年起就實行政企分離，將自貿(mào)區(qū)的管理直接交給企業(yè)，樟宜機場集團、PSA國際港務(wù)集團和裕廊海港私人有限公司三家企業(yè)分別經(jīng)營管理所有7個自貿(mào)區(qū)。各企業(yè)定期向政府相關(guān)部門匯報管理工作，但不隸屬于政府，更不是政府的派出機構(gòu)。政府的主要職能在于制定自貿(mào)區(qū)政策，實行必要的監(jiān)管。在政府與企業(yè)之間專設(shè)法定的享有高度自主權(quán)的協(xié)調(diào)機構(gòu)，該協(xié)調(diào)機構(gòu)由議員、政府官員、企業(yè)家和專家組成董事會，以充分民主的方式對各方利益進行有效協(xié)調(diào)。

迪拜杰貝·阿里自由區(qū)（JAFZA）管理局則是由港口、海關(guān)和自由區(qū)組成的一個聯(lián)合體，是自貿(mào)區(qū)唯一具有政府性質(zhì)的管理服務(wù)機構(gòu)，承擔(dān)全部的招商、服務(wù)和管理工作。

巴拿馬科隆自貿(mào)區(qū)的管理由專設(shè)理事會負責(zé)，理事會有自貿(mào)區(qū)管理的決策權(quán)，理事會的成員既有政府官員，也有大量的企業(yè)人士，能夠及時了解市場動向，可以針對一線需求高效率決策。

對標(biāo)國際高效率做法，我國自貿(mào)區(qū)的機構(gòu)設(shè)置應(yīng)該向簡化、專業(yè)化方向轉(zhuǎn)變。這方面其實我們已經(jīng)在深圳特區(qū)探索試點，并取得了不錯的效果。深圳自貿(mào)區(qū)前海蛇口片區(qū)管委會脫胎于前海管理局，而前海管理局是深圳市直屬派出機構(gòu)，2011年由深圳市人大行使特區(qū)立法權(quán)賦予其法定權(quán)威，確認其法定機構(gòu)管理模式為實行企業(yè)化管理、市場化運作。我國自貿(mào)試驗區(qū)未來的機構(gòu)設(shè)置原則和管理模式應(yīng)該朝著這個方向轉(zhuǎn)變。

對標(biāo)自貿(mào)區(qū)行政管理的目標(biāo)，應(yīng)該以提升自貿(mào)區(qū)便利化和自由化程度為旨歸，借鑒美國、迪拜和科隆自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗，提高專業(yè)化和自由化水平，比如進一步簡化審批流程，對商事主體設(shè)立登記從實質(zhì)審查走向形式審查，不再實行許可審批，從事前監(jiān)管逐步過渡到事中事后監(jiān)管。在監(jiān)管方面可借鑒新加坡經(jīng)驗，在口岸風(fēng)險有效管控的前提下，依托現(xiàn)代化信息監(jiān)控手段，取消或最大程度簡化入?yún)^(qū)貨物的通關(guān)和貿(mào)易管制措施，使海關(guān)的單批貨物通關(guān)手續(xù)即時性完成。

第三，對標(biāo)稅收優(yōu)惠措施。關(guān)稅減免是國際自貿(mào)區(qū)的普遍做法。例如，我國香港地區(qū)全面零關(guān)稅及貿(mào)易不設(shè)限制，所有進出香港的貨物除了少量受管制的特殊商品，如酒類、煙草、碳氫油類及甲醇外，都是零關(guān)稅，也沒有附加稅。

美國麥卡倫自貿(mào)區(qū)采取進出口免征關(guān)稅政策，從自貿(mào)區(qū)出口的商品不需要繳納關(guān)稅；進口到自貿(mào)區(qū)并最終在區(qū)內(nèi)消費、報廢和銷毀的貨物也免征關(guān)稅；區(qū)對區(qū)的轉(zhuǎn)移關(guān)稅延遲征收。自貿(mào)區(qū)之間可以運輸產(chǎn)品，商品僅在最終進入美國境內(nèi)時才需要繳納關(guān)稅，生產(chǎn)性設(shè)備的關(guān)稅繳納可以延遲到企業(yè)能夠正常運營并投入生產(chǎn)。

在所得稅方面，新加坡所得稅率雖為17%，但貨物由國內(nèi)進入自貿(mào)區(qū)還可以享受出口退稅政策。迪拜自貿(mào)區(qū)規(guī)定50年免征企業(yè)所得稅，沒有個人所得稅，進口完全免稅。愛爾蘭香農(nóng)自貿(mào)區(qū)規(guī)定，區(qū)內(nèi)的外商投資企業(yè)享受12.5%的所得稅優(yōu)惠。巴西瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)規(guī)定，區(qū)內(nèi)企業(yè)從開始盈利年度起10年內(nèi)免繳所得稅，此優(yōu)惠政策直到2073年一直有效。印度諾依達自貿(mào)區(qū)前五年免征所得稅，之后兩年減半征收，再之后三年對于企業(yè)利潤再投資部分的50%免征其所得稅。

對入?yún)^(qū)企業(yè)實行補貼政策也是重要的稅收優(yōu)惠政策，如愛爾蘭香農(nóng)自貿(mào)區(qū)在稅收優(yōu)惠方面除了一般的稅收減免政策外，還為區(qū)內(nèi)企業(yè)提供多種財稅補貼，如政府規(guī)定，凡在區(qū)內(nèi)的外商投資，政府提供補助資金以及對區(qū)內(nèi)的工廠、建筑及制造設(shè)備提供折舊補貼；對就業(yè)、研發(fā)、培訓(xùn)也有相應(yīng)補貼。

稅收優(yōu)惠政策的直接結(jié)果是為企業(yè)節(jié)省成本，間接效果可以起到吸引境外資本以及優(yōu)秀人才的作用，助推自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟繁榮發(fā)展。如前所述，我國自貿(mào)試驗區(qū)稅收優(yōu)惠還有潛力可挖，應(yīng)該統(tǒng)籌謀劃，制訂更有吸引力和國際競爭力的稅收政策。

第四，對標(biāo)負面清單管理。全球價值鏈分工的內(nèi)在要求趨勢是標(biāo)準和規(guī)則的跨國界執(zhí)行，我國經(jīng)濟發(fā)展不可能游離在國際標(biāo)準和規(guī)則之外，只會參與其中，因此，要及早在自貿(mào)區(qū)對標(biāo)高標(biāo)準和高度自由化規(guī)則，不應(yīng)有任何遲疑。建議參照TPP等高標(biāo)準貿(mào)易投資協(xié)定，創(chuàng)新試驗開放水平更高、具有國際領(lǐng)先水平的新版負面清單，進一步放寬外商投資準入（目前上海自貿(mào)試驗區(qū)在比較敏感的農(nóng)業(yè)、采礦、文化和增值電信四大領(lǐng)域采取更為開放的措施是一個明顯的推進），在跨境服務(wù)貿(mào)易、金融服務(wù)業(yè)以及在“一線放開”監(jiān)管模式方面也可以試驗開放水平更高的負面清單管理。

相信經(jīng)過不懈努力，我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)前景一定是：與高水平國際投資、貿(mào)易通行規(guī)則相銜接，貿(mào)易、投資、資金、運輸、人員等自由流動、規(guī)則開放透明、監(jiān)管公平高效、營商環(huán)境一流的國際高標(biāo)準自由貿(mào)易區(qū)。如此，我國在新一輪國際經(jīng)濟競爭中就會立于不敗之地。

注釋

[1]FIAS, "Special Economic Zones: Performance, Lessons Learned and Implications for Zone Development", The World Bank, Washington DC, E3, 2008, pp. 3-5.

[2]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，新華社，2017年10月27日。

[3]李克強：《政府工作報告——2019年3月5日在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上》，《光明日報》，2019年3月17日。

[4]汪洋：《推動形成全面開放新格局》，《人民日報》，2017年11月10日，第4版。

[5]商務(wù)部：《自貿(mào)試驗區(qū)累計202項制度創(chuàng)新成果得以復(fù)制推廣》，央廣網(wǎng)，2019年7月23日。

參考文獻

商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院課題組，2014，《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)與中國香港、新加坡自由港政策比較及借鑒研究》，《科學(xué)發(fā)展》，第九期。

王冠鳳、郭羽誕，2014，《促進上海自貿(mào)區(qū)貿(mào)易自由化和貿(mào)易便利化發(fā)展的對策》，《經(jīng)濟縱橫》，第2期。

羅培新、常江，2019，《對標(biāo)世界最強自貿(mào)區(qū)力促制度創(chuàng)新——〈中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)管理辦法〉解讀》，《經(jīng)濟參考報》，9月4日，第7版。

責(zé) 編∕張 曉

孔慶峰，山東大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授、博導(dǎo)。研究方向為國際貿(mào)易理論與規(guī)則、歐盟經(jīng)濟、自貿(mào)區(qū)。主要著作有《技術(shù)性貿(mào)易壁壘：理論、規(guī)則和案例》、《“一帶一路”國家的貿(mào)易便利化水平測算與貿(mào)易潛力研究》（論文）、《基于要素稟賦的中國比較優(yōu)勢經(jīng)驗檢驗》（論文）等。 

How Can China's Free Trade Zones Meet the International Advanced Standards?

Kong Qingfeng

Abstract: There is no essential difference between free port and free trade zone. At present, the "highest level of openness" of free port is only about the difference in degree, with a broader area exempted from the general supervision of customs and a wider scope of "freedom". China has made breakthroughs in both deepening and expanding the construction of free trade zones, but they have a different connotation from that of their foreign counterparts as they are charged with the mission of exploring institutional innovations that can be copied and extended. In order to build a highly open and internationally competitive free trade zone, it is necessary to refer to the international advanced experience, and aim to make breakthroughs in areas with great strategic significance and a leading role according to the actual conditions of China's free trade zones and the future development goals. Major improvements should be made in the legal system, institutional organizing, administrative management, tax incentives and negative-list management, so as to ensure that China is in a strong position in the new round of international economic competition.

Keywords: pilot free trade zone, free trade port, legislation, administration system, function positioning