摘 要:治國安邦重在基層，提高治理現(xiàn)代化水平，推進(jìn)治理創(chuàng)新走深走實、行穩(wěn)致遠(yuǎn)，重點在基層，難點也在基層。從政府“管理”到“治理”，從“控制”到“服務(wù)”，“中國之治”旨在通過提升基層治理效能來滿足人民群眾對美好生活新期待。邁向新時代良法善治、實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化，需要統(tǒng)籌推進(jìn)基層治理體系現(xiàn)代化、基層治理指標(biāo)現(xiàn)代化、基層治理技術(shù)現(xiàn)代化、基層治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞:基層治理現(xiàn)代化 政府治理 社會治理

【中圖分類號】C1 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

基層治理體系現(xiàn)代化

基層治理是國家治理、地方治理的微觀基礎(chǔ)?；鶎又卫眢w系是國家治理體系的重要組成部分，是社會建設(shè)和社會發(fā)展的基石。一般而言，基層治理體系包括組織體系、制度體系、運行體系、評價體系，等等，而基層治理體制是作為基層治理體系的重要組成部分發(fā)揮作用的，二者是包含與被包含關(guān)系。此外，基層治理體系現(xiàn)代化包括政府治理體系現(xiàn)代化與社會治理體系現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會指出，要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。社會治理體系包括與之相關(guān)的社會組織、社區(qū)、企業(yè)、專家學(xué)者、社會組織等所有利益相關(guān)者。政府治理體系或治理體制是區(qū)別于社會治理體系或治理體制的一個相對狹窄的概念，二者具有許多區(qū)別性聯(lián)系，如社會治理的治理主體較政府治理更為多元，治理內(nèi)容較政府治理更為寬泛，治理機制存在權(quán)力與權(quán)利之分[1]。不得不提的是，政府治理有時也需要同社會多元主體合作，加強對社會多元主體的關(guān)注，協(xié)同推進(jìn)基層社會治理現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。簡言之，政府治理與社會治理既需要互動協(xié)作，又存在一定邊界。在此，本文側(cè)重探討的是基層政府治理體系現(xiàn)代化問題，對社會治理體系現(xiàn)代化不作贅述。

當(dāng)前我國基層治理的現(xiàn)狀體現(xiàn)為“上面千條線，下面一根針”，中央頂層設(shè)計和上級決策部署能否具體落實、落細(xì)、落地，取決于基層治理體系與治理能力。學(xué)者郁建興認(rèn)為，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府界定為基層政府是慣例，將縣級政府界定為基層政府、將縣級以下社會界定為基層社會也有若干理由。[2]在傳統(tǒng)壓力型體制下，基層政府承擔(dān)的各式各樣“附加任務(wù)”影響了治理能力提升，因而，需要真正賦予基層政府（縣以下行政組織機構(gòu)）更多自主權(quán)，并改革和完善現(xiàn)行基層治理體系，使其更加簡約、更加高效，真正實現(xiàn)基層治理體系現(xiàn)代化。需要注意的是，賦權(quán)基層自治組織要綜合考慮其承接能力，確保其貼近群眾生活，嚴(yán)防其成為“類官僚組織”，推動實現(xiàn)基層自治組織“簡約治理”[3]。

最后，實現(xiàn)基層治理體系現(xiàn)代化，要繼續(xù)深化基層管理體制改革。一是整合和轉(zhuǎn)變機構(gòu)職能，堅持基層綜合治理，即同類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)。一方面，設(shè)立基層統(tǒng)籌管理辦公室或行政執(zhí)法機構(gòu)，構(gòu)建統(tǒng)一指揮、權(quán)責(zé)一致、簡約高效的基層綜合管理體制，幫助基層治理機構(gòu)“減負(fù)增效”。另一方面，推動多部門協(xié)同聯(lián)合治理，實現(xiàn)信息共享，解決“一件事重復(fù)辦”問題，切實增強治理效能。二是賦予街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層更多的自主權(quán)，消除既有體制慣性，推動治理重心下移，形成社區(qū)（網(wǎng)格）、街道、上級職能部門三級聯(lián)動、齊抓共治，社會公眾共治共管的工作局面?；鶎由鐓^(qū)網(wǎng)格化治理具有多網(wǎng)合一、工作聯(lián)動的特點，在新冠肺炎疫情防控期間，社區(qū)網(wǎng)格化管理既起到了對疫情全方位的聯(lián)防聯(lián)控作用，又為基層群眾提供了多方面服務(wù)。三是將公共服務(wù)職能下沉到街道、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。要進(jìn)一步優(yōu)化基層政府職能，深化簡政放權(quán)，通過改革創(chuàng)新完善基層治理體制機制，更好為廣大基層群眾提供及時滿意的服務(wù)和精準(zhǔn)有效的管理。對照北京市“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”模式，探索推進(jìn)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街區(qū)主導(dǎo)執(zhí)法的基層綜合治理模式，實現(xiàn)對基層治理問題的快速反應(yīng)與有效應(yīng)對。

基層治理指標(biāo)現(xiàn)代化

指標(biāo)是治理現(xiàn)代化中重復(fù)性、連續(xù)性事物的客觀參照，是融合技術(shù)、經(jīng)驗的評定參數(shù)。指標(biāo)既為基層治理現(xiàn)代化指明了方向，也為基層現(xiàn)代化治理提供了依托。實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化，既需要基于指標(biāo)體系的構(gòu)建和績效評估的問題診斷，鼓勵和倡導(dǎo)地方結(jié)合實際，因地制宜創(chuàng)新治理手段和方式，又需要在謀求、探尋普遍規(guī)律和示范經(jīng)驗中，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平和質(zhì)效?；鶎又卫碇笜?biāo)現(xiàn)代化目標(biāo)包括完美治理、常態(tài)治理、依法治理和應(yīng)急治理四個維度。

完美治理是指基層政府、群眾、社會組織、新聞媒體等主體協(xié)同參與、協(xié)商共治，共同推進(jìn)基層治理的動態(tài)完美過程?；鶎油昝乐卫韺嵭芯街卫?、科學(xué)技術(shù)治理、無限可能的治理和永恒創(chuàng)新的治理[4]，讓基層在現(xiàn)代化治理中煥發(fā)精準(zhǔn)化、科學(xué)化、制度化和創(chuàng)新化生機，為改革發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)提供過程導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向。實現(xiàn)完美治理，可按照“工作項目化、項目清單化”要求實施規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的項目管理模式。新時代“楓橋經(jīng)驗”就是基層治理的規(guī)范性經(jīng)驗做法和優(yōu)質(zhì)效能的示范性方案。

常態(tài)治理是一種規(guī)則治理、標(biāo)準(zhǔn)治理?；鶎映B(tài)治理要激發(fā)現(xiàn)代化效能，一是為基層政府賦權(quán)增能，正確處理維穩(wěn)與維權(quán)關(guān)系。例如，屬地管理背景下，應(yīng)轉(zhuǎn)變長期存在的剛性“穩(wěn)控”和運動式執(zhí)法的習(xí)慣思路，轉(zhuǎn)向情理法融合治理，從剛性維穩(wěn)邁向法治維穩(wěn)，避免基層治理陷入“塔西佗陷阱”。二是嚴(yán)格控制“一票否決”事項，不能動輒簽“責(zé)任狀”，變相向地方和基層推卸責(zé)任。三是街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層治理主體應(yīng)圍繞地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會公平公正、公共秩序服務(wù)等方面完善指標(biāo)指南、辦事流程，讓群眾切實感受到“以人民為中心”的行政準(zhǔn)則。

依法治理是基層現(xiàn)代化治理的重要指標(biāo)?，F(xiàn)代化是一個集大成的過程，基層政府應(yīng)努力實現(xiàn)治理方式、流程和效能的法治轉(zhuǎn)型?；鶎右婪ㄖ卫硎紫仁且苑閾?jù)。因而有必要從政策合法化過渡到政策法律化，推進(jìn)地方立法完善。同時，僅有法律法規(guī)，更多的是法制化，而不是實質(zhì)法治。因此，需要融入法治思維（制度思維、程序思維、規(guī)則思維）與法治方式（法治思維下的行為規(guī)約），完善“權(quán)力監(jiān)督”“權(quán)益保障”“公眾參與”等行政治理工具，推進(jìn)基層治理形式法治和實質(zhì)法治的融合。

應(yīng)急治理對應(yīng)常態(tài)治理。之所以將應(yīng)急治理作為基層現(xiàn)代化治理的重要指標(biāo)，是因為許多風(fēng)險的發(fā)生概率、波及范圍是超乎我們預(yù)料的。如突如其來的新冠肺炎疫情，就是對治理體系和治理能力的一次大考。面向“預(yù)防—應(yīng)急”的基層現(xiàn)代化治理，既要涵育基層行政人員的應(yīng)急意識、提升應(yīng)急能力，又應(yīng)厘清基層政府與企業(yè)、社會組織間的應(yīng)急責(zé)任邊界和職責(zé)關(guān)系。2020年3月，在民政部門的具體指導(dǎo)下，中國社會工作聯(lián)合會編寫了《社區(qū)“三社聯(lián)動”線上抗疫模式工作導(dǎo)引（第二版）》，為許多地方開展社區(qū)“三社聯(lián)動”線上抗疫工作提供了指南。

基層治理技術(shù)現(xiàn)代化

1964年12月，周恩來在政府工作報告中正式提出四個現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，其中就包括科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化。2019年10月，黨的十九屆四中全會提出，“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。由此可以看出，中國的發(fā)展離不開技術(shù)現(xiàn)代化。

如何進(jìn)行科學(xué)有效的基層治理，實現(xiàn)智能治理、智慧治理？如何降低政府的治理成本并提高治理效能？這就需要將技術(shù)治理融入基層治理中，即實現(xiàn)基層治理技術(shù)現(xiàn)代化目標(biāo)。首先，推行基層技術(shù)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)是什么？有學(xué)者指出，技術(shù)治理有“兩副面孔”：一個是積極面孔，以生產(chǎn)和賦權(quán)特征為代表，有助于增進(jìn)社會福祉；另一個是消極面孔，以侵入和約束為特征，潛藏著社會風(fēng)險和政治風(fēng)險。[5]由此推斷，基層治理中的技術(shù)治理也應(yīng)具有“兩副面孔”，簡而言之，一為服務(wù)，一為管控。其次，具體到基層治理實踐，則是要以“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”為基礎(chǔ)，以互聯(lián)網(wǎng)平臺為依托，以物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)為支撐，以多部門協(xié)作和信息共享為手段，將技術(shù)要素不斷融入基層治理，將社會情境轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)，融入治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理內(nèi)容，并重塑治理模式，為“三共治理”“智慧治理”“整體性治理”提供新特征和新活力，最終實現(xiàn)社會協(xié)同、民眾參與、良法公序、技術(shù)理性、漸進(jìn)式發(fā)展、制度保障的精細(xì)管理和精準(zhǔn)治理目標(biāo)。

在基層治理技術(shù)現(xiàn)代化的創(chuàng)新舉措方面，實踐中有以下幾例：一是浙江省基層技術(shù)創(chuàng)新實踐，從 “基層社會管理綜合信息系統(tǒng)”與“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的“兩網(wǎng)”融合，到統(tǒng)一部署建設(shè)綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)四個功能性工作平臺和“最多跑一次”改革等，使基層治理更為精細(xì)、服務(wù)群眾更為直接。二是當(dāng)前疫情防控工作中的“健康碼”，基本上實現(xiàn)了全國“一碼通行”。三是互聯(lián)網(wǎng)“先進(jìn)企業(yè)”的積極引領(lǐng)。在此次疫情防控阻擊戰(zhàn)中，“滴滴出行”在多地運行“醫(yī)護(hù)保障車隊”和“社區(qū)保障車隊”，是數(shù)據(jù)驅(qū)動解決方案的縮影，充分體現(xiàn)了科技的力量。

基層治理技術(shù)的推廣運用是一把雙刃劍，既可以主動發(fā)現(xiàn)、防控和及時處置各類社會矛盾和問題，提高新時代基層治理的水平；同時，也需要提防數(shù)據(jù)空轉(zhuǎn)、技術(shù)勢差、數(shù)據(jù)壟斷、數(shù)據(jù)鴻溝、網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險、個人隱私泄露、合法性風(fēng)險和大數(shù)據(jù)迷信等技術(shù)治理悖論所形成的“數(shù)字利維坦”陷阱。緣此，必須當(dāng)心和防止治理技術(shù)和技術(shù)治理中的“目標(biāo)置換”現(xiàn)象，讓技術(shù)服務(wù)于治理。

基層治理能力現(xiàn)代化

提升基層治理的黨建引領(lǐng)能力。新時代要滿足人民日益增長的美好生活需要，就要對基層黨組織的治理能力提出更高的要求。首先，基層黨組織需要以《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》為遵循，全面提升黨支部組織力，強化黨支部政治功能，充分發(fā)揮黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用，鞏固黨長期執(zhí)政的組織基礎(chǔ)。其次，要加強和改進(jìn)城鄉(xiāng)基層黨建工作，實現(xiàn)基層黨組織對基層治理的政治引領(lǐng)、思想引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、主體引領(lǐng)，有效解決基層黨組織軟弱化、虛化、邊緣化等問題，補齊多元主體參與社會治理的活動方式有待創(chuàng)新、共治合力仍需發(fā)掘、社區(qū)黨組織服務(wù)群眾的內(nèi)在動力尚待提升等明顯短板。

提高基層政府的公共服務(wù)能力。習(xí)近平總書記強調(diào)，要堅決杜絕形形色色的形式主義官僚主義，持續(xù)為基層松綁減負(fù)，讓干部有更多時間和精力抓落實。在被稱為“基層減負(fù)年”的2019年，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，2020年4月又印發(fā)了《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風(fēng)保證的通知》?；鶎痈刹颗c群眾接觸最直接，打交道最多，應(yīng)該多花心思、多用精力，堅持“群眾利益無小事”，增強為民服務(wù)的主動性和創(chuàng)造性，為基層辦實事、辦好事、辦難事，解決好群眾的操心事、煩心事、揪心事，為群眾排憂解難，切實提升群眾的獲得感、幸福感、安全感，讓群眾真正感受到優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)以及基層治理能力現(xiàn)代化帶來的實效和福祉。

增強基層社會矛盾化解能力。社會矛盾治理能力的提升也是基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?；鶎蛹仁且l(fā)利益沖突和社會矛盾糾紛的“源頭”，也是協(xié)調(diào)利益關(guān)系和疏導(dǎo)社會矛盾的“一線”。在社會大局總體穩(wěn)定的同時，也必須清醒地看到，社會利益關(guān)系日趨復(fù)雜，社會矛盾和問題交織疊加，社會治理面臨的形勢環(huán)境更為嚴(yán)峻。目前，大量的基層社會矛盾糾紛主要集中在土地承包、土地征用、勞動合同、醫(yī)患沖突、環(huán)境污染、物業(yè)管理等領(lǐng)域。城鄉(xiāng)街鎮(zhèn)和社區(qū)等作為社會的基礎(chǔ)單元，要切實注重源頭預(yù)防，夯實基層基礎(chǔ)，健全化解機制，不斷增強工作的前瞻性、系統(tǒng)性、針對性；暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、做好利益沖突協(xié)調(diào)，完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制；善于運用法治思維和法治方式防范風(fēng)險，依法及時就地解決群眾合理訴求，既維權(quán)又維穩(wěn)，切實做到“矛盾不上交、平安不出事”。

提高基層風(fēng)險治理能力。2019年底，習(xí)近平總書記指出，“應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分”。應(yīng)急管理能力是指應(yīng)急管理主體為履行應(yīng)急管理職能、實現(xiàn)應(yīng)急管理目標(biāo)而應(yīng)具備和使用的知識、資源和技能的總和。目前，全國面臨“外防輸入、內(nèi)防反彈不放松”，統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的嚴(yán)峻形勢，城鄉(xiāng)社區(qū)作為社會的基礎(chǔ)單元，是否能夠在感知、監(jiān)測和防控突發(fā)危機事件的應(yīng)急管理上，更加敏感、更加高效、成本更低，取決于能否實現(xiàn)可控可防的韌性治理，能否成功建設(shè)以社區(qū)共同行動為基礎(chǔ)、連接內(nèi)外資源、有效抵御災(zāi)害與風(fēng)險、保持可持續(xù)發(fā)展的韌性社區(qū)。此外，還要認(rèn)識到，疫情防控越是到最吃勁的時候，越要在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項防控工作，從而為實現(xiàn)決勝全面建成小康社會、決戰(zhàn)脫貧攻堅的目標(biāo)任務(wù)提供堅強保障。

【本文作者為西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副院長、教授，中國社會穩(wěn)定與危機管理研究中心主任；本文系國家社科基金規(guī)劃一般項目“移動互聯(lián)時代西部邊疆民族地區(qū)網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)與風(fēng)險防控研究”（項目編號：16BMZ014）、重慶市教育委員會人文社科重點基地項目“大數(shù)據(jù)背景下的重大公共決策非理性輿論傳播與風(fēng)險治理研究”（項目編號：19JD004）階段性成果。西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生陳昶，碩士研究生朱本旗、王鑫對本文亦有貢獻(xiàn)】

注釋

[1]王浦劬：《國家治理、政府治理和社會治理的基本含義及其相互關(guān)系辨析》，《社會學(xué)評論》，2014年第3期，第12-20頁。

[2]郁建興：《辨析國家治理、地方治理、基層治理與社會治理》，《光明日報》，2019年8月30日，第11版。

[3]呂德文：《治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的簡約治理》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》，2017年第6期，第60-62頁。

[4]楊立華：《完美治理:中國國家治理和社會治理現(xiàn)代化的新目標(biāo)》，《學(xué)?！?，2020年第1期，第10-22頁。

[5]鄭春勇、張娉婷、苗壯：《基層社會治理中的整體性技術(shù)治理:創(chuàng)新與局限——基于浙江實踐》，《電子政務(wù)》，2019年第5期，第78-85頁。

責(zé)編：臧雪文 / 羅 婷

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