2020年一季度國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）比上年同期下降6.8%，這是疫情沖擊和經(jīng)濟下行壓力疊加的結(jié)果。4月17日，習近平總書記主持召開的中央政治局會議指出，“要以更大的宏觀政策力度對沖疫情影響。積極的財政政策要更加積極有為，提高赤字率，發(fā)行抗疫特別國債，增加地方政府專項債券，提高資金使用效率，真正發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟的關(guān)鍵作用”。超大力度的積極財政政策，是在特殊時期將著力點主要放在國內(nèi)需求的財政政策，是創(chuàng)新宏觀經(jīng)濟調(diào)控方式的重要實踐。更大力度的積極財政政策意味著更大的消費和投資需求拉動效應。面對當前的經(jīng)濟形勢，積極財政政策必須堅定不移地以擴大內(nèi)需為主要目標，更加積極有為，讓超大規(guī)模的國內(nèi)市場優(yōu)勢得到更充分的發(fā)揮，將中國經(jīng)濟更快地拉回到正常的增長軌道上來，維護經(jīng)濟發(fā)展和社會大局穩(wěn)定。
1.常態(tài)化疫情防控背景下，積極財政政策表現(xiàn)出新特點
2020年的積極財政政策，與前些年的積極財政政策有很大的不同。最明顯的是財力條件發(fā)生了很大變化，第一季度全國一般公共預算收入下降14.3%，財政收入下行壓力仍然很大，但財政支出在許多方面依舊需要保證，財政收支矛盾更加突出。4月17日召開的中央政治局會議提出的提高赤字率、發(fā)行抗疫特別國債、增加地方政府專項債券、提高資金使用效率，正是抓住了矛盾化解的關(guān)鍵。接下來，應精心設計具體操作方案，以應對這一百年未有之大變局背景下的疫情沖擊，確保經(jīng)濟社會發(fā)展目標的實現(xiàn)。
2020年的積極財政政策，增加了復雜的疫情防控因素，政策的力度和著力點必須作相應調(diào)整。中國已經(jīng)轉(zhuǎn)向防止疫情輸入階段，積極財政政策應將擴大內(nèi)需作為主要目標。這是在不放棄國際市場前提下的擴大內(nèi)需。實踐說明，越是用好國際市場，越是有利于分工，越能提高經(jīng)濟效率。擴大內(nèi)需，也必須做好國際宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)工作。病毒是人類公敵，疫情帶來全球經(jīng)濟衰退陰影，各國必須攜手應對，加強包括財政政策在內(nèi)的宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)，為擴大內(nèi)需創(chuàng)造良好的外部經(jīng)濟環(huán)境。
疫情的影響還有很多不確定性因素，常態(tài)化疫情防控，意味著積極財政政策運作的環(huán)境與平常有很大的不同，無論采取什么樣的措施，首先應在疫情防控上加大有效投入，這是財政政策實施和其他諸多工作開展的基礎。
2.以更加積極的財政政策穩(wěn)定預期、提振信心
積極財政政策的力度足夠大，超市場預期，才能迅速地起到穩(wěn)定預期、提振信心的作用。這次新冠肺炎疫情，是新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對經(jīng)濟的沖擊之大，前所未有。市場主體面對生存考驗，產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈不穩(wěn)，市場運行不暢，就業(yè)形勢嚴峻，疫情防控和全球經(jīng)濟的不確定性因素仍然存在。在這種背景下，2020年的積極財政政策必須是非常規(guī)的，政策力度必須足夠大。
從財政政策的構(gòu)成來看，積極財政政策的力度空間表現(xiàn)在三個方面：一是提高財政赤字率。綜合考慮財政風險，財政赤字率對應一般公共預算可以提高到3.2%左右，這樣大約可以釋放出4000億元的財政資金。二是發(fā)行抗疫特別國債，所籌集資金應主要用于受疫情影響的經(jīng)濟社會發(fā)展事務。三是增加地方專項債券。專項債券應有對應項目，且收益應覆蓋成本。但在非常時期，為了更有效地發(fā)揮積極財政政策的作用，也可以考慮一定比例的項目有一般公共預算資金的注入，以增強項目的可行性，特別是增強地方債項目對民間資本參與的吸引力。
一季度，積極財政政策的具體措施已經(jīng)出臺不少，但要更好地發(fā)揮政策的作用，還必須對已經(jīng)出臺的各類碎片化的財政政策措施加以整理，并計算出真正的政策力度，在此基礎上明確財政政策到底應擴張多少，這也是穩(wěn)預期的重要舉措。橫向比較可以為決策提供更充分的依據(jù)，當前積極財政政策的力度，可以適當參考世界上其他主要國家的選擇。積極財政政策在不同地區(qū)資金的配置，主要應依據(jù)地區(qū)受疫情影響的程度和經(jīng)濟的恢復能力，疫情影響最深的湖北省可以單列處理。
3.助力擴大投資需求
充分就業(yè)歷來是財政政策的首要目標。4月17日召開的中央政治局會議要求加大“六穩(wěn)”工作力度，做到“六保”。在“六保”和“六穩(wěn)”中，就業(yè)扮演著重要角色，都排在第一位。就業(yè)需要有吸納勞動力的市場主體，而這只能靠擴大投資來實現(xiàn)。
通過積極財政政策擴大投資，首先是財政直接投資。疫情期間，一些新興產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟亮點，比如數(shù)字經(jīng)濟。數(shù)字經(jīng)濟吸引了大量民間投資，但數(shù)字經(jīng)濟的公共平臺建設并不適合僅由企業(yè)投資，因為可能引發(fā)大企業(yè)壟斷、新投資者無法進入行業(yè)參與競爭、過多攫取消費者福利等一系列損害市場效率的問題。無論從刺激當前投資，還是從未來投資的可持續(xù)性來看，財政都應該加大對公共平臺的直接投資，為各類投資提供公共服務。對于時下市場高度關(guān)注的新基建，政府可以將有限的財政資金用于相關(guān)公共平臺建設，用于新技術(shù)開發(fā)以及其他的市場投資主體不愿意投入或投入易引發(fā)壟斷等妨礙市場秩序行為的領(lǐng)域。
經(jīng)過這些年的投資，傳統(tǒng)基礎設施的短板問題，已經(jīng)在很大程度上得到了解決，但一些人口密度比較高、經(jīng)濟發(fā)展比較快的地區(qū)，經(jīng)濟社會發(fā)展對傳統(tǒng)基礎設施提出了更高層次的需求，財政投資仍有較大的空間。在具體操作中，要適當平衡基礎設施投資的經(jīng)濟效益和社會效益，兼顧擴大內(nèi)需和改善民生。比如4月17日召開的中央政治局會議提出的實施老舊小區(qū)改造的舉措，既有助于促進民生的改善，也有利于擴大投資。
通過積極財政政策擴大投資，還表現(xiàn)在促進民間投資上，體現(xiàn)的是財政投資“四兩撥千斤”的作用。比如，通過財政投資，引導更多的民間資本參與政府和社會合作（PPP）項目仍有較大潛力可挖。規(guī)范并擴大發(fā)展PPP項目，可以讓民間投資者在承擔風險的同時，獲得與風險對稱的收益。再比如，修復產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈，是疫情等非常時期財政政策促進民間投資的特殊做法。競爭性行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定，本來主要依靠市場機制，但疫情發(fā)生后，各種不確定因素導致產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈不穩(wěn)定甚至中斷，單純依靠市場恢復不僅見效慢，甚至會直接危及企業(yè)的生存，從而會降低民間資本的投資意愿。通過積極的財政政策，如減租減息等，能夠幫助企業(yè)擺脫困境，推動補齊鏈條的投資，助力產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的修復，進一步提高民間資本的投資意愿，有利于企業(yè)的復工復產(chǎn)達產(chǎn)。以民營企業(yè)為主的中小微企業(yè)受此次疫情影響較大，當前的財政政策以吸納就業(yè)人數(shù)為主要依據(jù)，給予企業(yè)有針對性的補助，這既是在保企業(yè)從而保就業(yè)，又是在穩(wěn)定民間投資。
減稅降費是積極財政政策的有機組成部分。減稅降費能夠降低投資成本，是促進民間投資增長的有效做法。最近三年，我國減稅降費累計超過4.6萬億元。2020年減稅降費力度正在進一步加大，預計將超過3萬億元。加快推進以減稅為中心的稅制改革，將會更加有效地促進民間投資的增長。
4.進一步釋放消費潛力
受疫情影響，人們的消費潛力得不到充分釋放，嚴重影響了經(jīng)濟的良性循環(huán)。釋放消費潛力，積極的財政政策大有可為。4月17日召開的中央政治局會議要求擴大居民消費，適當增加公共消費。擴大居民消費，政府出資發(fā)放消費券就是一個重要的舉措。消費券可以更好地與企業(yè)的生產(chǎn)和供給相對接，順利實現(xiàn)特定行業(yè)經(jīng)濟的良性循環(huán)。不少地方政府為本地居民發(fā)放消費券，已經(jīng)看到了明顯的效果。當前，為了進一步擴大消費，消費券的發(fā)放數(shù)量還可以再增加，適用的范圍也可以更廣一些。另外，僅有消費券是不夠的，各地政府還可以積極探索多種形式的促進消費的財政政策。
疫情的發(fā)生同時也是一次消費再發(fā)現(xiàn)的過程，財政政策在此時的作用重在引導，讓這類消費能夠有實現(xiàn)的條件。比如，疫情讓私家車在很大程度上成為生活的必需品。2019年8月發(fā)布的《國務院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展流通促進商業(yè)消費的意見》（國辦發(fā)〔2019〕42號）提出，釋放汽車消費潛力，實施汽車限購的地區(qū)要結(jié)合實際情況，探索推行逐步放寬或取消限購的具體措施。降低汽車交易稅費的財政政策，可以促進汽車消費，應是一個可供選擇的方向。再比如，4月17日召開的中央政治局會議提出要堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。對此，各地政府可以結(jié)合各地情況，制定具體政策，有效降低住房的交易稅費，擴大改善型住房消費，更好地滿足住房的剛性需求。另外，經(jīng)歷疫情之后，消費結(jié)構(gòu)將會有比較明顯的變化，健康消費將會更受重視，網(wǎng)絡消費將更為流行，財政政策可以在引導消費上做更多的工作，通過對健康產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村和偏遠地區(qū)物流快遞業(yè)提供稅收優(yōu)惠，釋放更多的潛在消費。
消費升級換代是新時代消費的新特征。疫情的發(fā)生，讓不少中高端商品的消費從海外移至國內(nèi)。為順應這一變化，可以加快增值稅稅率三檔并兩檔的步伐，加快消費稅稅目稅率的優(yōu)化，并進一步降低稅負，讓更多的商品和服務以更親民的價格面對消費者，以促進這部分消費潛力的釋放。財政政策可以在企業(yè)外銷產(chǎn)品轉(zhuǎn)內(nèi)銷上有所作為，進一步滿足居民更豐富的消費需求。
促進消費的積極財政政策，應針對不同群體采取不同的收入支持政策。受疫情影響，相當數(shù)量的居民收入下降較多，消費能力相應下降。對于低收入群體，僅有消費券是不夠的，可直接給他們發(fā)放現(xiàn)金補助，在保障其基本生活的基礎上，進一步提高其消費能力。對于收入減少較多的中等收入群體，可以適當減免個人所得稅匯算清繳補繳的金額，或延遲匯算清繳，從而釋放出一定的消費能力。
在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、環(huán)境保護等方面的消費，財政政策都可以有所作為。針對這些公共服務的短板領(lǐng)域，只能通過適當增加公共消費來直接拉動消費需求。部分公共消費可以直接替代個人消費，從而提高居民可支配收入，間接拉動消費需求。
（作者：楊志勇，系中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長、研究員）
