摘 要:縣域連接著都市圈、城市群和鄉(xiāng)村地區(qū)。推動縣域高質量發(fā)展，不僅是適應我國社會主要矛盾變化的需要，更是推動城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的必然要求。因此，要在深刻認識縣域高質量發(fā)展的獨特性和重要性的基礎上，整體謀劃、協(xié)同推進，通過國家政策傾斜給予支持，進一步推進改革開放，選好縣域高質量發(fā)展的帶頭人，全面激發(fā)縣域的經(jīng)濟活力和發(fā)展?jié)撃堋?/p>

關鍵詞:縣域 高質量發(fā)展 深化改革

【中圖分類號】D67 【文獻標識碼】A

我國經(jīng)濟由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段是黨的十九大作出的重大判斷?？h域不僅是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，也是推動高質量發(fā)展的重要空間載體，承載著高質量發(fā)展的特殊使命。新冠肺炎疫情過后，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨的國際國內環(huán)境將發(fā)生深刻變化，為維護經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局，確保如期完成決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅目標任務、全面建成小康社會，迫切需要激發(fā)縣域這一基本地域單元的經(jīng)濟活力和發(fā)展?jié)撃?，使其成為我國高質量發(fā)展的堅強后盾。

縣域高質量發(fā)展的重要意義

高質量發(fā)展是新時代的主旋律

高質量發(fā)展是相對于粗放型發(fā)展模式而言的，是對過去粗放型發(fā)展模式的擯棄。長期以來，我國經(jīng)濟發(fā)展基本上走的是一條重視經(jīng)濟增長速度、忽視經(jīng)濟發(fā)展質量的粗放型發(fā)展道路，其突出表現(xiàn)是經(jīng)濟發(fā)展不平衡不充分不協(xié)調，經(jīng)濟效率不高，資源消耗和環(huán)境污染嚴重，無法滿足人民日益增長的美好生活需要。如今，高質量發(fā)展已經(jīng)成為新時代我國經(jīng)濟發(fā)展的主旋律，推動我國經(jīng)濟社會各領域迎來一場具有劃時代意義的大變革。這場大變革追求的是更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。更高質量的要義不是簡單意義上的“有沒有”，而是更高層次上的“好不好”；不是簡單意義上的“大不大”，而是更高層次上的“強不強”。更有效率的要義是以更少的要素投入獲得更大的產出效益，其主要衡量指標是全要素生產率。更加公平的要義是發(fā)展機會平等、市場競爭公平、發(fā)展成果全民共享。更可持續(xù)的要義是永續(xù)發(fā)展，要求經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境承載能力相適應，與社會發(fā)展相協(xié)調，與人的全面發(fā)展相匹配，同時又具有向前發(fā)展的永續(xù)動能。

縣域高質量發(fā)展在新時代具有特殊作用

縣域自古以來就是相對獨立的地域經(jīng)濟單元，承擔著“富裕一方百姓”“繁榮地域文化”和“實現(xiàn)長治久安”的歷史使命，因此歷朝歷代都十分重視縣域的治理。改革開放以來，縣域的景觀面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，但是縣域重要的經(jīng)濟地位和濃郁的鄉(xiāng)土地域文化特色沒有發(fā)生變化。新時代，縣域承載著新的功能，它既是鄉(xiāng)村振興的依托，也是緩解“大城市病”、實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的重要區(qū)域。目前，都市圈和城市群建設以及鄉(xiāng)村振興都已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，但連接都市圈、城市群和鄉(xiāng)村地區(qū)的縣域的重要性還沒有得到廣泛認知，導致實踐中都市圈和城市群的發(fā)展戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相互分割、互不關聯(lián)，這可能會造成我國區(qū)域發(fā)展兩極分化：一極是經(jīng)濟發(fā)達的都市圈、城市群地區(qū)；另一極是分布廣泛而經(jīng)濟發(fā)展乏力的鄉(xiāng)村地區(qū)。這種情況不符合新時代高質量發(fā)展對“更加公平”的要求，而且也會造成都市圈、城市群地區(qū)資源環(huán)境承載能力處于嚴重超載狀態(tài)，進而影響其永續(xù)發(fā)展?？梢姡h域高質量發(fā)展是區(qū)域高質量發(fā)展不可或缺的一環(huán)。縣域實現(xiàn)了高質量發(fā)展，也就打通了都市圈和城市群發(fā)展戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的連接通道，從而形成協(xié)調均衡可持續(xù)的區(qū)域發(fā)展格局。從這個角度看，新時代縣域高質量發(fā)展意義重大。

縣域高質量發(fā)展的獨特性

縣域在我國具有特殊意義，這種特殊意義決定了縣域高質量發(fā)展既與國家層面上的高質量發(fā)展有邏輯上的關聯(lián)性，同時又具有特殊性。

一是縣域高質量發(fā)展的重要性突出。改革開放以來，我國地方政府層級的設置經(jīng)歷了多次縣改市和縣改區(qū)的調整，建制縣（旗、自治縣）的數(shù)量雖然大為減少，但是截至2019年12月，全國仍有1323個縣、117個自治縣、49個旗和3個自治旗。分布廣泛而又數(shù)量龐大的縣域行政單元的高質量發(fā)展事關國家高質量發(fā)展全局。“縣域興，則國家興”；“縣域穩(wěn)，則國家穩(wěn)”。如果縣域無法實現(xiàn)高質量發(fā)展，就會影響我國高質量發(fā)展基礎的穩(wěn)定性，甚至使得全面建成小康社會和中華民族偉大復興的目標無法順利實現(xiàn)。就此而言，縣域高質量發(fā)展應該受到高度重視。

二是部分縣域高質量發(fā)展的起點較低。當前部分縣域整體發(fā)展水平偏低，與城市的發(fā)展差距較大，是我國高質量發(fā)展的短板之一，也是我國高質量發(fā)展的難點之一，這些縣域應成為目前及今后一段時期我國推動縣域高質量發(fā)展的重點地區(qū)。

三是縣域高質量發(fā)展的差異性明顯。我國縣域自然條件千差萬別，經(jīng)濟發(fā)展水平高低不等。同時，歷經(jīng)數(shù)千年的文化積淀，形成了各具特色的地域文化。這就決定了縣域高質量發(fā)展具有顯著的差異性?？h域高質量發(fā)展應該尊重各地實際，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，培育各具特色的優(yōu)勢產業(yè)，弘揚各地獨特的地域文化，允許走差異化、特色化發(fā)展道路。

四是縣域高質量發(fā)展的實踐性較強。縣域在行政層級中處于中間位置，其上有?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和地區(qū)（盟、自治州、地級市），其下有鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道等。這決定了縣域是上情下達和下情上傳的紐帶，其高質量發(fā)展不能僅僅停留在口號上，一定要抓牢抓實，來不得半點馬虎。如果說國家層面的高質量發(fā)展是戰(zhàn)略，重在宏觀引導，那么縣域層面的高質量發(fā)展就是戰(zhàn)術，重在實踐。

推進縣域高質量發(fā)展的具體路徑

縣域高質量發(fā)展的特殊性決定了推進縣域高質量發(fā)展不能簡單地套用國家層面推進高質量發(fā)展的工作思路和方式方法，而應該根據(jù)縣域實際，走有縣域特色的高質量發(fā)展道路。

整體謀劃協(xié)同推進，凝聚縣域高質量發(fā)展各方力量

縣域高質量發(fā)展是國家大事，要高度重視。要樹立“全國一盤棋”的思想，依靠社會主義制度能夠“集中力量辦大事”的優(yōu)勢，調動各方力量，整合各種資源，有領導、有組織、有計劃地系統(tǒng)推進縣域高質量發(fā)展的各項工作。具體包括：一是在國家和省級層面分別組建縣域高質量發(fā)展領導機構，負責制定促進縣域高質量發(fā)展的各項相關政策，并指導監(jiān)督各項政策的具體落實情況；二是構建縣域高質量發(fā)展經(jīng)驗交流平臺，形成“互學互鑒、共同進步”的良好社會氛圍；三是構建縣域高質量發(fā)展的“結對幫扶機制”，努力推動和形成“中央部門和省直部門對口幫扶縣域”“城市幫扶縣域”“強縣幫扶弱縣”發(fā)展格局。

國家政策傾斜，全面支持縣域高質量發(fā)展

縣域高質量發(fā)展的起點較低，面臨的困難較多，這就決定了縣域高質量發(fā)展不能被簡單看作是縣域的事，僅僅依靠縣域自己的力量無法有效解決全部發(fā)展問題。事實上，在市場經(jīng)濟下，縣域經(jīng)濟發(fā)展存在諸多制約因素，比如，自然條件惡劣，資源環(huán)境約束限制了經(jīng)濟發(fā)展；基礎設施和公共服務設施滯后，難以支撐現(xiàn)代經(jīng)濟活動；發(fā)展思路不對，無法發(fā)揮縣域優(yōu)勢。凡此種種，導致的后果是經(jīng)濟發(fā)展落后，自我發(fā)展能力弱。因此，國家政策傾斜，為縣域高質量發(fā)展提供支持，成為全面推動縣域高質量發(fā)展的必要條件。

一是將縣域高質量發(fā)展納入國家戰(zhàn)略，與都市圈和城市群發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略同等對待。同時，推動制定各地縣域高質量發(fā)展規(guī)劃，作為中央政府政策支持的依據(jù)。二是中央財政設立專項基金，支持縣域基礎設施和公共服務設施更新改造和質量提升，切實補齊縣域高質量發(fā)展的短板。三是國家層面在有關信貸、土地、人才、科技、稅收、社保、教育、醫(yī)療、文化等方面制定一攬子優(yōu)惠政策，并促使其在縣域“落地生根，開花結果”。

進一步推進改革開放，強化縣域高質量發(fā)展能力建設

國家兜底支持縣域高質量發(fā)展只能起到短期激活的作用，長期發(fā)展還要靠縣域自身的努力。不能把縣域高質量發(fā)展的希望全部寄托在國家身上，縣域自身還要強化責任和擔當意識。強化縣域高質量發(fā)展能力建設是一項必須完成的功課，出路在于進一步加強相關體制機制的改革開放。

一是繼續(xù)堅持以“放權讓利”為特征的政府自身改革?？h域高質量發(fā)展的差異化特征決定了縣域高質量發(fā)展必須走自主發(fā)展的道路，因為只有縣域自己最清楚自身優(yōu)勢所在，上級政府干預過多，會導致縣域迷失發(fā)展方向。因此，必須尊重縣域發(fā)展的自主權。同時，縣域自主發(fā)展還必須匹配相應的財權，讓縣域具備自我發(fā)展能力，促進縣域優(yōu)勢特色產業(yè)發(fā)展。對縣域“多予少取”“放水養(yǎng)魚”，是政府自身改革必須堅持的原則。

二是繼續(xù)深化以“要素市場化”為特征的經(jīng)濟體制改革?？h域高質量發(fā)展不能僅僅依靠政府的財力投入，還需要依靠社會資本的投入。社會資本是以盈利為目標的，投資環(huán)境的優(yōu)劣決定了社會資本流入與否。為此，必須深化以“要素市場化”為特征的經(jīng)濟體制改革，全面推進營商環(huán)境建設?？h域在這方面多有滯后，應該加大力度。

三是繼續(xù)擴大開放、推動要素跨界流動。開放是國家高質量發(fā)展的基礎，對縣域來說亦是如此。阻止要素跨界流動，將無法實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，導致縣域經(jīng)濟衰落，高質量發(fā)展更是無從談起。推動要素跨界流動，不僅需要先進的交通、通訊、物流設施，還需要清除各種阻礙要素跨界流動的體制機制和政策障礙。

求真務實，選好縣域高質量發(fā)展的帶頭人

路線方針確定以后，領導干部的執(zhí)行力是決定事業(yè)成敗的關鍵。因此，選好縣域高質量發(fā)展的帶頭人，充分發(fā)揮關鍵少數(shù)作用是非常重要的。

一是嚴格縣域領導者的選拔任用標準?？h域領導者選拔任用的依據(jù)應該包括：深刻領會中央政策精神，了解國情、了解縣情、了解民情，真干事、干實事、干好事，基層經(jīng)驗豐富，得到人民群眾認可。二是嚴格任期目標責任制。將縣域高質量發(fā)展的具體目標、任務和項目轉化為可以考核的縣域領導者任期目標責任狀，作為評價其政績的依據(jù)，并與個人的職務升遷掛鉤。三是以干部交流的形式強化縣域重要職能部門的領導干部配置。以開放的姿態(tài)借助外腦積極推進干部交流工作，定期拿出縣域高質量發(fā)展相關領域能夠發(fā)揮重要作用的領導崗位，安排異地有較強工作能力的干部任職，切實發(fā)揮交流干部的專業(yè)特長和領導才能。

【本文作者為中國社會科學院生態(tài)文明研究所研究員】

責編：賀勝蘭 / 臧雪文

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。