摘 要:基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中存在治理主體不履行或不完全履行職責(zé)，態(tài)度消極、不思進(jìn)取或不敢擔(dān)當(dāng)?shù)?ldquo;不作為”和濫用職權(quán)、獨(dú)斷專行或不按規(guī)則辦事的“亂作為”現(xiàn)象。“不作為”和“亂作為”既是治理主體推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中心理不適應(yīng)的表現(xiàn)，也是利益驅(qū)使、府際間權(quán)責(zé)劃分不清晰和監(jiān)督規(guī)范不到位引發(fā)的結(jié)果。矯正基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的“不作為”和“亂作為”，必須深化基層治理制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，鼓勵(lì)基層積極作為，規(guī)避基層亂作為。

關(guān)鍵詞:基層治理現(xiàn)代化 不作為 亂作為

【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

基層治理是國(guó)家治理的支撐，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，重心在基層，難點(diǎn)也在基層。黨的十八屆三中全會(huì)以來，基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，但也存在治理主體（主要指國(guó)家公職人員，下同）“不作為”和“亂作為”的問題，這不僅弱化了基層治理的效能，也影響了黨和政府的形象。黨的十九屆四中全會(huì)提出，要“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”，關(guān)注并矯正基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的“不作為”和“亂作為”問題，關(guān)乎基層社會(huì)治理新格局的構(gòu)建。

“不作為”和“亂作為”的表現(xiàn)

基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的“不作為”和“亂作為”，本質(zhì)上是基層治理主體在治理體系和治理能力的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型上存在的兩種錯(cuò)誤行為。前者表現(xiàn)為“差之千里”，導(dǎo)致基層治理體系和治理能力不能滿足治理現(xiàn)代化的需求；后者呈現(xiàn)為“物極必反”，致使基層治理體系和治理能力發(fā)展錯(cuò)位，越位膨脹，背離了治理現(xiàn)代化的初衷。

“不作為”是指在基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，治理主體在推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化中不履行或不完全履行相應(yīng)職責(zé)，態(tài)度消極、不思進(jìn)取或不敢擔(dān)當(dāng)?shù)囊环N現(xiàn)象。從治理體系上看，“不作為”主要表現(xiàn)為基層治理主體未適應(yīng)從“管理者”向“服務(wù)者”、從“全能型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變，在新時(shí)代繼續(xù)以管理者身份實(shí)施治理，因而處處碰壁；治理思路、治理工具和治理方式難以滿足基層治理變革的需要，導(dǎo)致治理對(duì)象不能適應(yīng)、反感作為。從治理能力上看，“不作為”主要體現(xiàn)在基層組織渙散、黨建引領(lǐng)不足、治理主體“五指分散不成拳”，在“拼盤式”經(jīng)費(fèi)配套和“一刀切”目標(biāo)考核的張力中“選擇性關(guān)注”或“選擇性治理”；微心態(tài)、微作為、微視距和微治理等“微狀態(tài)”問題顯著，“等靠要”心理和官僚主義、形式主義嚴(yán)重；“做一天和尚撞一天鐘”，對(duì)本職工作之外的事情漠不關(guān)心，對(duì)存在的問題習(xí)以為常，不過問、不敢抓。在日常工作中雖然處處留痕、表面上一絲不茍，而實(shí)際上尸位素餐、就大避小，做選擇、搞變通、打折扣，對(duì)上欺瞞、對(duì)下懸浮，導(dǎo)致制度（行政）“空轉(zhuǎn)”。

“亂作為”是指在基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，治理主體在推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化中濫用職權(quán)、獨(dú)斷專行或不按規(guī)則辦事。主要表現(xiàn)為，基層黨政主要領(lǐng)導(dǎo)以個(gè)人力量壟斷地方權(quán)力，對(duì)轄區(qū)實(shí)施“寡頭治理”，肆意行政、違法行政，以言代法、以權(quán)壓法，逐利違法、徇私枉法，導(dǎo)致基層治理異化。與此同時(shí)，在壓力型體制和“項(xiàng)目制”等治理邏輯下，我國(guó)黨政部門內(nèi)部授權(quán)機(jī)制和授權(quán)形式復(fù)雜多樣，基層黨政一把手被授予的往往是轄區(qū)內(nèi)全局性和全面性的權(quán)力，這使得黨政主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力邊界模糊，極易引發(fā)爭(zhēng)權(quán)奪利問題。由于基層位于官民銜接層域，因此基層治理進(jìn)程中的小微權(quán)力極易逃離體制內(nèi)外的有效監(jiān)督，引發(fā)權(quán)力異化、肆意妄為和滋生腐敗等亂象。

此外，在治理能力方面，“亂作為”突出表現(xiàn)為一些基層工作人員不重視自身能力素質(zhì)的提高，過分注重技術(shù)，視技術(shù)為基層“善治”的“萬能鑰匙”，導(dǎo)致基層治理滑向“技術(shù)型治理”和“電子官僚主義”。在基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)嵌入，的確有利于推動(dòng)基層治理走向多元化、民主化、無縫隙化、透明化、高效化和智能化。但技術(shù)本身具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性，不會(huì)因?yàn)槭侨祟惖膭?chuàng)造物，就理所應(yīng)當(dāng)?shù)赜肋h(yuǎn)為人類任意驅(qū)使和奴役。因此，將技術(shù)過度嵌入基層治理，容易引發(fā)治理績(jī)效“內(nèi)卷化”、技術(shù)操控和民眾越發(fā)遠(yuǎn)離基層治理場(chǎng)域等風(fēng)險(xiǎn)。

“不作為”和“亂作為”的成因

基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的“不作為”和“亂作為”，很大程度上是規(guī)章制度滯后、職業(yè)道德缺失、社會(huì)關(guān)系扭曲、模仿行為悖論、認(rèn)知能力偏低和自主文化落后等因素導(dǎo)致的結(jié)果。“不作為”與“亂作為”彼此相互對(duì)立，但又內(nèi)在關(guān)聯(lián)，揭示了基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的短板與弱項(xiàng)。

“不作為”很大程度上是基層治理主體在推進(jìn)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中心理不適應(yīng)的表現(xiàn)

改革開放以來，國(guó)家事務(wù)空前增多，為緩解治理壓力，中央和地方上級(jí)政府借助壓力型體制、目標(biāo)管理責(zé)任制和項(xiàng)目制等，不斷將事務(wù)向基層下沉。同時(shí)，在歷經(jīng)鄉(xiāng)政村治、分稅制和編制“只減不增”等系列改革之后，我國(guó)行政體系內(nèi)財(cái)權(quán)逐級(jí)上收、事權(quán)逐級(jí)下移，基層治理能力與治理任務(wù)、治理專業(yè)性與治理技術(shù)、治理資源與治理需求不匹配，權(quán)責(zé)不對(duì)等、條塊分割和權(quán)小責(zé)大等問題突出。“上面千條線，下面一根針”，大量事務(wù)性工作的裹挾、執(zhí)行中的被動(dòng)處境和忙閑不均等多重因素導(dǎo)致基層干部心理不適應(yīng)，成為“不作為”的重要原因。在“項(xiàng)目治國(guó)”和“行政發(fā)包”制基礎(chǔ)上，壓力型體制同“政治錦標(biāo)賽”縱橫貫連，層層加碼，在基層形成了細(xì)密的政治責(zé)任和行政任務(wù)網(wǎng)絡(luò)?；鶎痈刹抗ぷ鞣敝?、疲于奔走，因收支失衡而失落，因工作焦慮而不適應(yīng)，進(jìn)而“無為而治”和“選擇性治理”等策略應(yīng)運(yùn)而生，導(dǎo)致了基層治理的“溢出效應(yīng)”。

“亂作為”源于利益驅(qū)使和府際間權(quán)責(zé)不清及監(jiān)督不到位

“亂作為”的背后至少存在兩條隱形脈絡(luò)。一是利益驅(qū)使。“天下熙熙，皆為利來，天下攘攘，皆為利往。”在以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體化和鄉(xiāng)村振興等背景下，基層日益成為人財(cái)物資源的聚集地，在各類補(bǔ)助收入、提款收入和專項(xiàng)資金的誘惑下，打破治理常規(guī)和突破政策瓶頸，逐漸成為基層治理者攫取高額收益的重要手段。更重要的是，基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型不僅是鄉(xiāng)村發(fā)展的“新干線”，更是基層治理者晉升的新機(jī)遇。由于“政治錦標(biāo)賽”競(jìng)爭(zhēng)激烈，循規(guī)蹈矩的治理策略注定難以取得顯著優(yōu)勢(shì)，拔苗助長(zhǎng)“催熟”政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等領(lǐng)域的治理績(jī)效，逐步成為部分基層治理者的優(yōu)先選擇。

二是府際間權(quán)責(zé)劃分不清晰和監(jiān)督規(guī)范不到位。在我國(guó)，不同層級(jí)的政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、權(quán)責(zé)上高度統(tǒng)一，每級(jí)政府都管理著大致相同的事務(wù)，職責(zé)同構(gòu)、權(quán)責(zé)共擔(dān)和權(quán)責(zé)不清的狀態(tài)使得府際間權(quán)責(zé)邊界模糊，造成錯(cuò)位行政和越位作為的操作空間。加之我國(guó)黨政部門內(nèi)部授權(quán)機(jī)制和授權(quán)形式復(fù)雜多樣，多頭授權(quán)和政府通過文件自我授權(quán)等現(xiàn)象屢見不鮮，這使得越是基層，治理主體的權(quán)責(zé)越是寬泛。模糊的府際權(quán)責(zé)劃分連同寬泛的基層治理權(quán)責(zé)，為基層提供了亂作為的可能，也加大了對(duì)基層亂作為進(jìn)行監(jiān)督和防范的難度。

“不作為”和“亂作為”的矯正

“九層之臺(tái)，起于累土”?；鶎又卫憩F(xiàn)代化轉(zhuǎn)型有利于讓基層充滿活力又和諧有序，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要?；鶎又卫憩F(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的“不作為”和“亂作為”現(xiàn)象，表明基層在治理體系和治理能力建設(shè)中仍然面臨相關(guān)體制機(jī)制的梗阻。必須深化基層治理制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，夯實(shí)基層社會(huì)治理基礎(chǔ)，構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局。

鼓勵(lì)基層積極作為

首先，推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，在將更多資源下沉到基層的同時(shí)，把基層治理同基層黨建結(jié)合起來。將加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的主線；把基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘；進(jìn)而建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的基層治理體系。

其次，清晰劃分府際間權(quán)責(zé)關(guān)系。建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度安排，設(shè)置合理規(guī)范的任務(wù)分配和認(rèn)領(lǐng)機(jī)制，防止資源下沉后上級(jí)政府“甩鍋”行為和“層層加碼”現(xiàn)象。

最后，建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。寬容基層干部在改革創(chuàng)新中的失誤錯(cuò)誤，切實(shí)為敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹繐窝膭牛畲笙薅日{(diào)動(dòng)廣大干部的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，鼓勵(lì)基層干部想作為、愿作為、敢作為。

規(guī)避基層亂作為

首先，厘清不同層級(jí)、部門、崗位之間的職責(zé)邊界。貫徹落實(shí)基層治理主體的法定權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)；推動(dòng)建立基層干部權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單制度；通過完善權(quán)責(zé)一體的治理制度，公開行使公共權(quán)力和便民服務(wù)事項(xiàng)的政策依據(jù)、權(quán)限范圍和運(yùn)作流程，壓縮基層亂作為的操作空間。

其次，完善基層治理機(jī)制。及時(shí)制止肆意行政或違法行政，嚴(yán)懲以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法和徇私枉法等行為，嚴(yán)處不敬畏、不在乎和陽奉陰違等問題。更重要的是，應(yīng)當(dāng)建立責(zé)任倒查問責(zé)機(jī)制，對(duì)明察暗訪發(fā)現(xiàn)和上級(jí)交辦、領(lǐng)導(dǎo)批辦、部門轉(zhuǎn)辦、媒體曝光、群眾舉報(bào)的各類基層亂作為問題，做到及時(shí)調(diào)查處理。對(duì)不計(jì)后果亂作為、“為所欲為”造成重大損失的，損害群眾利益造成惡劣影響的要記錄在案，已經(jīng)離任的也要追究責(zé)任。

最后，建立健全小微權(quán)力監(jiān)督制度和道德約束機(jī)制。形成群眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、上級(jí)監(jiān)督和會(huì)計(jì)核算監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等全程實(shí)時(shí)、多方聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)督體系，將基層治理的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法轉(zhuǎn)至現(xiàn)代化、規(guī)范化、科學(xué)化和法治化的軌道上。

【本文作者為廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院教授；廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院博士研究生陳寶玲對(duì)本文亦有貢獻(xiàn) 】

參考文獻(xiàn)

[1][美]威爾遜：《官僚機(jī)構(gòu)：政府機(jī)構(gòu)的作為及其原因》，孫艷等譯，北京：三聯(lián)書店，2006年。

[2]劉寧、黃輝祥：《選擇性治理：后稅費(fèi)時(shí)代鄉(xiāng)村治理的一種嘗試性解讀》，《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》，2015年第1期。

[3]劉漢峰：《解決基層黨建“小微問題”的大思路》，《人民論壇》，2019年第10期。

[4]陳天祥：《那些“不舒服”“不適應(yīng)”的類型及特征》，《人民論壇》，2020年Z1期。

[5]尚虎平：《“行政空轉(zhuǎn)”：新型“尸位素餐”》，《國(guó)家治理》，2020年第2期。

[6]黃其松、胡贛棟：《類型與授權(quán)機(jī)制：縣域黨政一把手權(quán)力配置分析》，《政治學(xué)研究》，2019年第4期。

責(zé)編：董 楠 / 司文君

聲明：本文為《國(guó)家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)國(guó)家治理周刊微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。