中國城市可持續(xù)發(fā)展的壓力與挑戰(zhàn)

應對氣候變化是引發(fā)可持續(xù)發(fā)展問題的核心問題，而目前全球的行動主要通過減少碳排放來削弱氣候變化的態(tài)勢。[10]中國政府對全球的承諾是到2030年左右實現(xiàn)中國碳排放達峰。盡管根據(jù)相關學者預測，在相對樂觀的條件下，中國可以完成這一目標，但仍然存在風險[11]。雖然中國并沒有承諾2050年在1990年的基礎上削減50%，但這一指標仍然可以作為重要參考。英國《斯特恩報告》（Stern Review, 2008）預測，為完成2050年全球范圍內(nèi)的碳減排目標，需要實現(xiàn)年人均2噸二氧化碳排放的目標[12]。這一目標并非無稽之談，而是考慮到2050年全球人口和經(jīng)濟增長后的結果。這意味著，按照目前中國城市的年人均二氧化碳排放量，中國城市可能需要減少80%甚至更多的人均排放量，這會造成巨大的經(jīng)濟發(fā)展壓力，面對全球城市發(fā)展競爭的同時，留給中國的時間大約只有20年。對比部分中國城市碳排放達峰所需的時間（見表1），低碳試點城市尚需要5到10年的時間才能完成達峰，非試點城市（如唐山），甚至尚未在十二五時期制定達峰方案。因此，可能對于大多數(shù)中國城市，在實現(xiàn)發(fā)展的同時達成碳排放達峰目標和全球碳減排的目標頗具壓力。

雖然《斯特恩報告》提供的是一個平均數(shù)，但依然具有相當參考意義。碳排放在很大程度上受到經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的影響，即經(jīng)濟發(fā)展是否依賴高耗能與高排放的產(chǎn)業(yè)。在經(jīng)濟發(fā)展的同時，減少對于能源和資源的消耗與排放，將對我國環(huán)境保護、人民健康水平，乃至國家經(jīng)濟競爭力和國家戰(zhàn)略安全起到積極作用。隨著中國的強大以及與世界交往不斷深入，中國肩負起更多國際責任，實現(xiàn)這些目標對于中國國際形象與自身利益大有裨益。由于城市在能源和資源消耗、碳排放問題上舉足輕重，因此中國城市的相關表現(xiàn)值得關注。傳統(tǒng)上，關注集中于與城市規(guī)劃息息相關的工業(yè)領域、建筑領域和交通領域。但即使是在開始實施國土空間規(guī)劃的今天，中國城市也需要制定專項規(guī)劃來實現(xiàn)城市發(fā)展對工業(yè)、建筑和交通的要求。而專項規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的契合程度有時不盡如人意。城市居民作為一種相對不確定的影響因素，其生活行為對城市在可持續(xù)發(fā)展領域的表現(xiàn)也十分重要，有時甚至會構成不利影響。例如，《濟南市城市總體規(guī)劃（2011～2020）》顯示，濟南將著力發(fā)展東部、西部兩個新城區(qū)，而到2020年，中心城區(qū)的面積將擴大幾乎一倍；而青島的城市形態(tài)正在逐漸由半島型發(fā)展為環(huán)灣型的城市。[13]表2顯示，在“十二五”期間，濟南-青島新建城區(qū)的變化導致私人汽車數(shù)量的快速增長。這一結果雖不是城市規(guī)劃單一因素導致，但在中國快速城市化的今天，追求城市擴張的規(guī)劃方案可能在未來對濟南和青島在城市可持續(xù)發(fā)展建設的道路上制造更多困難。

面對這樣的壓力，中國在城市尺度上采取了一些行動。自2008年開始，部分城市在世界自然基金會（WWF）、英國戰(zhàn)略方案基金（SPF）、能源基金會（Energy Foundation）、中國住建部、中國社會科學院等國際組織、政府機構、科研機構幫助下開展相關探索工作[14]，并分別于2010年、2013年和2017年開展了三批低碳試點城市項目。作為相對直接應對全球可持續(xù)發(fā)展問題的項目，中國城市在城市形態(tài)、公共交通、產(chǎn)業(yè)結構、能源結構、綠色建筑、節(jié)能減排等多個領域開展工作。但由于項目開始于“十二五”期間，這些領域的工作只處于由零散行動轉(zhuǎn)為系統(tǒng)工作的轉(zhuǎn)變過程中，而“十三五”期間加入試點的城市仍然需要時間進行相關籌備，可見中國城市仍將面對可持續(xù)發(fā)展的壓力。

通過文獻研究中的統(tǒng)計資料和國內(nèi)外學者的代表性觀點[15]以及專家訪談等方式，本文總結了在城市可持續(xù)發(fā)展領域可能遇到的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為以下方面。

不可持續(xù)的城市化模式。1990年至2010年，中國城市人口增長了八倍，而建成區(qū)面積僅僅增長了近四倍[16]。人口密度過高導致對城市資源的消耗超過了城市自然資源、社會資源承載力。這種城市高速發(fā)展帶來的問題越來越多，如水污染、空氣污染、城市蔓延等。

缺乏對城市可持續(xù)發(fā)展的重視。根據(jù)對第一批和第二批低碳試點城市節(jié)能減排目標的統(tǒng)計（如圖2），即使是試點城市也更傾向于設定一個與國家目標相近的目標，而不是真正能夠體現(xiàn)示范性和先進性的目標，這一方面由于相關準備不足，另一方面也是城市更重視短期經(jīng)濟發(fā)展利益導致。經(jīng)濟呈現(xiàn)下行壓力加大時，為了維持城市發(fā)展速度，對城市長遠規(guī)劃發(fā)展的態(tài)度變得不那么積極，從而影響中國的城市可持續(xù)發(fā)展建設。