【摘要】個(gè)別政策“朝令夕改”，是一種典型的“亞健康政治”，容易造成公共利益受損、決策執(zhí)行成本加大、政府形象受傷。這種現(xiàn)象形成的原因主要為個(gè)別政策制定時(shí)片面強(qiáng)調(diào)“集中”、出臺(tái)時(shí)一心只顧“政績(jī)”以及設(shè)計(jì)時(shí)明顯偏重“私利”。要破解個(gè)別政策“朝令夕改”頑疾，需要端正少數(shù)決策者的政績(jī)觀，規(guī)范政策的運(yùn)行過(guò)程，消除干部的“本領(lǐng)恐慌”。

【關(guān)鍵詞】政策   “朝令夕改”   民主集中制    【中圖分類(lèi)號(hào)】D602    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

制定政策需要多方位的系統(tǒng)研究，需要多角度的科學(xué)論證，需要多層次的立體透視，才能確保政策的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性。然而，在政府治理中卻出現(xiàn)了個(gè)別政策“朝令夕改”現(xiàn)象。例如，城市規(guī)劃中“換一屆政府改一次規(guī)劃”，可能已經(jīng)成為久治不愈的沉疴頑疾；某地方推出車(chē)輛單雙號(hào)限行措施，不到半年即宣布終止執(zhí)行；某城市“獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)車(chē)窗拋物”，執(zhí)行一個(gè)月就被叫停；某地方關(guān)于城區(qū)一律不準(zhǔn)飼養(yǎng)各類(lèi)犬只的“禁狗令”，出臺(tái)9天后就被收回；某城市上午剛剛宣布了“放寬住房限購(gòu)”政策，當(dāng)晚便宣布暫緩實(shí)施。個(gè)別政策“朝令夕改”危害不小，需要少數(shù)政策制定者深刻反省。

個(gè)別政策“朝令夕改”造成公共利益和政府形象受損，以及執(zhí)行成本加大

個(gè)別政策“朝令夕改”形成“斷頭”政策，貌似不是什么大問(wèn)題，其實(shí)這是一種典型的“亞健康政治”，弊端叢生，危害不小。

個(gè)別政策“朝令夕改”造成公共利益受損。任何公共政策推出，都必然耗費(fèi)一定的公共資源，而一項(xiàng)公共政策一旦發(fā)生“短期流變”，必定造成人、財(cái)、物、信息、時(shí)間等公共資源的浪費(fèi)，形成決策性浪費(fèi)。個(gè)別政策制定者推翻自己的規(guī)定，雖有“知錯(cuò)能改，善莫大焉”的積極意義，但是前期政策制定與政策執(zhí)行的沉沒(méi)成本已經(jīng)無(wú)法挽回。同時(shí)，社會(huì)不可避免地被其拖累，公眾不可避免地承受無(wú)妄之災(zāi)，公共利益受損也就成為必然。

個(gè)別政策“朝令夕改”造成執(zhí)行成本加大。政府制定的政策，都是政府與社會(huì)公眾之間訂立的一種帶有法律意義上的承諾，不能隨意變更。“朝令夕改”是一種非常態(tài)的政策運(yùn)行過(guò)程，會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行成本上升，政策執(zhí)行效率下降。個(gè)別政策“朝令夕改”，讓下級(jí)在上級(jí)決策面前變得無(wú)所適從，下級(jí)經(jīng)常被弄得手忙腳亂，整天忙于收拾殘局，久而久之會(huì)導(dǎo)致下級(jí)“觀望式執(zhí)行”“應(yīng)付式執(zhí)行”，導(dǎo)致政令不暢；個(gè)別“短命”政策的出現(xiàn)增加了公眾對(duì)政策的不適應(yīng)性，讓公眾在面對(duì)公共政策時(shí)“選擇性執(zhí)行”“遲滯性執(zhí)行”，加大了政策執(zhí)行的阻力，導(dǎo)致決策執(zhí)行成本上升。

個(gè)別政策“朝令夕改”損害政府形象。政府形象是政府的一種能力資源，好的政府形象有利于形成“民呼我應(yīng)”與“我呼應(yīng)民”的良性互動(dòng)，對(duì)于化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、提升治理效能、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變具有重要作用。個(gè)別政策如果半途夭折，失去其連續(xù)性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性，可能會(huì)使公眾喪失對(duì)政府部門(mén)的信任，對(duì)公共政策缺乏信心，容易激化公眾與政府之間的矛盾。從全面依法治國(guó)的高度和角度來(lái)看，個(gè)別政策“朝令夕改”容易損害法治秩序理應(yīng)具有的可預(yù)期性特點(diǎn)，削弱政府部門(mén)的權(quán)威性，降低政府公信力。

個(gè)別政策“朝令夕改”的原因包括政策制定時(shí)片面強(qiáng)調(diào)“集中”，政策出臺(tái)時(shí)一心只顧“政績(jī)”，政策設(shè)計(jì)時(shí)明顯偏重“私利”

個(gè)別政策制定時(shí)忽略“民主”，片面強(qiáng)調(diào)“集中”。民主集中制是民主和集中的有機(jī)統(tǒng)一，二者互為條件、相輔相成，是兼顧科學(xué)性與效率性的制度。少數(shù)黨員干部在執(zhí)行民主集中制時(shí)，習(xí)慣性地忽略了“民主”的前提，跑偏到“集中”那一頭?，F(xiàn)代決策強(qiáng)調(diào)公眾參與，決策過(guò)程的公眾參與是實(shí)現(xiàn)政策民主化、科學(xué)化的根本路徑。透視個(gè)別“短命”政策，政策制定都是采用從上到下、強(qiáng)力推動(dòng)、單向制定模式，社會(huì)公眾完全缺乏真正意義上的參與，處于一種被動(dòng)接受的狀態(tài)。少數(shù)政府干部，抱持行政傲慢，任憑權(quán)力任性，習(xí)慣于發(fā)號(hào)施令，官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，決策之前不做調(diào)查研究，“拍腦袋”做決策，政策不經(jīng)驗(yàn)證就實(shí)施，最后個(gè)別政策“朝令夕改”自不待言。

個(gè)別政策出臺(tái)時(shí)漠視“程序”，一心只顧“政績(jī)”。習(xí)近平總書(shū)記在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議上指出，“決不能為了所謂的‘政績(jī)’，一件事還沒(méi)落實(shí)，又要朝令夕改”。習(xí)近平總書(shū)記又對(duì)干部提出要求，“決不能為了樹(shù)立個(gè)人形象，搞華而不實(shí)、勞民傷財(cái)?shù)?lsquo;形象工程’、‘政績(jī)工程’”。各地政府均已制定重大行政決策的法定程序，但是這些明文規(guī)定在少數(shù)“一把手”面前，都成了無(wú)用的擺設(shè)，“一言堂”現(xiàn)象沒(méi)有從根本上解決。由于干部任期有限，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部只追求“短期政績(jī)”“泡沫政績(jī)”，人治大于法治，“政績(jī)”決定一切，只顧眼前利益，采取“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的政策方案，在急功近利思想指引下出臺(tái)政策，必然得不到公眾認(rèn)可，政策也會(huì)因?yàn)樯鐣?huì)反彈被迫終止。

個(gè)別政策設(shè)計(jì)時(shí)偏離“公益”，明顯偏重“私利”。堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，要求公共政策只能是追求公共利益最大化。但是，少數(shù)決策者以狹隘部門(mén)意識(shí)指導(dǎo)公共決策行為，忘記了初心，站錯(cuò)了立場(chǎng)，跑偏了方向，只從部門(mén)利益出發(fā)，只為部門(mén)利益著想，政策制定過(guò)程偏離政策的公共性價(jià)值取向，政策設(shè)計(jì)缺乏“包容”，沒(méi)有照顧到公共利益，政策得不到人民群眾的擁護(hù)，最終只能“朝令夕改”。同時(shí)，少數(shù)下級(jí)只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，不對(duì)人民負(fù)責(zé)，再加上“本領(lǐng)恐慌”，政策設(shè)計(jì)時(shí)就已經(jīng)“虛焦”“脫靶”了，政策質(zhì)量低下，政策無(wú)以為繼成為必然。

破解個(gè)別政策“朝令夕改”頑疾要端正少數(shù)干部的政績(jī)觀念，杜絕權(quán)力任性，消除“本領(lǐng)恐慌”

政令慎出，公眾之福，歷史上“蕭規(guī)曹隨”“徙木立信”，因?yàn)閺?qiáng)調(diào)政令連續(xù)，皆成美談。決策草率，百姓之禍，“翻手為云，覆手為雨”的政策制定，都會(huì)引發(fā)質(zhì)疑。避免個(gè)別政策“朝令夕改”，確保政策彰顯大寫(xiě)的民意，需要從作風(fēng)、制度、能力等多個(gè)層面入手。

端正政績(jī)觀念，把穩(wěn)決策的思想之舵。“治其本，朝令而夕從；救其末，百世不改也。”觀念決定行為，要保證決策的質(zhì)量，需要決策者樹(shù)立正確的政績(jī)觀，真正落實(shí)以人民為中心的理念，做到“民之所好好之，民之所惡惡之”，把群眾滿意度作為政策質(zhì)量的判斷標(biāo)準(zhǔn)，避免因?yàn)?ldquo;政績(jī)”沖動(dòng)導(dǎo)致個(gè)別政策“朝令夕改”。政策制定與政策執(zhí)行都要堅(jiān)持“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的群眾路線，從大局去思考，從全局去定位，從長(zhǎng)遠(yuǎn)去謀劃，通過(guò)“修內(nèi)功”最終呈現(xiàn)給人民群眾一個(gè)有公信力的責(zé)任型政府形象。

杜絕權(quán)力任性，規(guī)范政策的運(yùn)行過(guò)程。決策規(guī)范化、程序化是克服個(gè)別政策“朝令夕改”的良方。需要改進(jìn)調(diào)查研究制度，保證決策者真正深入群眾，廣泛征求民意；要完善專(zhuān)家咨詢制度，通過(guò)新型智庫(kù)的建立、參與，提升決策的“知識(shí)含量”和“專(zhuān)業(yè)程度”；要落實(shí)集體決策制度，確保民主集中制真正發(fā)揮作用；要真正實(shí)施公示聽(tīng)證制度，破除“暗箱操作”，做到開(kāi)門(mén)立法；同時(shí)要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，實(shí)行責(zé)任倒逼機(jī)制，提升政策質(zhì)量。

消除“本領(lǐng)恐慌”，提升干部的決策能力。面對(duì)事業(yè)發(fā)展中的各種不確定性風(fēng)險(xiǎn)，干部要苦練內(nèi)功，提升決策能力。政府決策影響深遠(yuǎn)，對(duì)決策者的能力要求非常高。“學(xué)者非必為仕，而仕者必為學(xué)”。當(dāng)前，黨員干部普遍存在“本領(lǐng)恐慌”，對(duì)新知識(shí)“搞不懂”，對(duì)新情況“把不準(zhǔn)”，對(duì)新事物“跟不上”。這就需要黨員干部勤于學(xué)習(xí)、善于學(xué)習(xí)，通過(guò)新本領(lǐng)、新技能和現(xiàn)代決策技術(shù)提升政策質(zhì)量。

（作者為四川大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系主任、教授、博導(dǎo)）

【注：本文系國(guó)家社科基金重大研究專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目“國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)域中的社會(huì)治理問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17VZL007）階段性成果】

責(zé)編/謝帥    美編/王夢(mèng)雅

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