【摘要】南歐國家由于相近的宗教文化傳統(tǒng)和歷史發(fā)展軌跡，形成了獨(dú)具特色的南歐福利模式。歐元區(qū)主權(quán)債務(wù)危機(jī)中，除愛爾蘭外其他陷入財(cái)政困難的國家都來自南歐，這引發(fā)了人們對南歐福利模式財(cái)政可持續(xù)性的擔(dān)憂，也迫使這些國家邁出改革福利制度的步伐。在歐元區(qū)金融一體化條件下，金融積累相對于社會福利支出具有優(yōu)先地位，從而導(dǎo)致福利支出持續(xù)受到擠壓，并引發(fā)社會政治危機(jī)。
【關(guān)鍵詞】南歐福利模式 福利資本主義 福利制度
【中圖分類號】C913.7 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
南歐福利模式的形成與特點(diǎn)
南歐國家除意大利外，都是歐洲一體化的后來者，其政治民主化進(jìn)程也都顯著晚于西歐和北歐國家。作為歐洲大陸的一個(gè)次區(qū)域，南歐經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)代化發(fā)展起步較晚，工業(yè)和制造業(yè)競爭力較弱，并處于天主教的傳統(tǒng)影響范圍，教會組織在社會生活中扮演著重要角色。在加入歐共體過程中，南歐各國努力向歐共體內(nèi)發(fā)達(dá)成員國的福利標(biāo)準(zhǔn)看齊，短期內(nèi)福利開支大幅增加，福利支出占本國GDP之比超過了歐盟內(nèi)部實(shí)行自由主義福利制度的英國等國，甚至高于德國等部分保守主義福利國家。在上述因素共同影響下，南歐國家形成了具有自身特色、偏于保守的福利模式①：
一是收入支持體系按行業(yè)劃分且支離破碎，屬于“工團(tuán)主義”范疇，且體系內(nèi)部二元分化現(xiàn)象嚴(yán)重。一方面，正規(guī)勞動力市場上受保護(hù)的就業(yè)人群享受異常慷慨的福利保障，意、希、西、葡四國雇員養(yǎng)老金相對工資收入的替代率在歐盟各國是最高的。另一方面，對于在非正規(guī)、體制外就業(yè)市場的從業(yè)人員，南歐國家只提供非常低水平的補(bǔ)貼。希臘非正規(guī)就業(yè)市場勞動力福利補(bǔ)貼只有正常工資的8%，意大利只有9%。四國還是歐盟內(nèi)最晚出臺全國性最低收入標(biāo)準(zhǔn)的國家。
二是南歐國家根據(jù)普遍性原則建立起國家醫(yī)療保險(xiǎn)體系。四國憲法明確規(guī)定，享受醫(yī)療保健服務(wù)是公民的基本權(quán)利，而非基于就業(yè)狀況的衍生權(quán)利。盡管不同行業(yè)享受的醫(yī)療保健水平存在差異，但各國均建立了全面覆蓋、對所有居民開放、免費(fèi)提供服務(wù)的公共醫(yī)療體系，在規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)上實(shí)行規(guī)范化管理，并由國家稅收統(tǒng)一出資。在四國中，意大利醫(yī)改相對成功；葡萄牙形成了事實(shí)上的公私二元醫(yī)療體系；西班牙的地方政府和自治區(qū)在醫(yī)療保健中發(fā)揮了較大作用；而希臘在實(shí)現(xiàn)全民統(tǒng)一醫(yī)保方面步伐較為遲緩。
三是民主化進(jìn)程與福利制度發(fā)展同步導(dǎo)致頑固的裙帶關(guān)系以及有選擇性發(fā)放福利補(bǔ)貼的“照顧機(jī)制”。由于南歐國家民主化進(jìn)程啟動較晚，政治裙帶主義較為突出，新興民主政黨為爭取選民支持、鞏固執(zhí)政地位，將福利待遇作為換取支持的酬庸和報(bào)償。意大利政治黨派對福利管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行滲透，各政黨不僅爭奪這些機(jī)構(gòu)的上層人事任命，而且干預(yù)具體的福利分發(fā)。這種做法在意南部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)地區(qū)更為突出。由于國家補(bǔ)助往往是唯一福利來源，有的農(nóng)民情愿出賣選票換取各種補(bǔ)助。
四是家庭在提供社會保障中扮演重要角色。與歐洲其他地區(qū)相比，南歐國家家庭組織形式還明顯帶有傳統(tǒng)色彩，家庭發(fā)揮重要的風(fēng)險(xiǎn)保障職能，并擔(dān)負(fù)在其他后現(xiàn)代國家由政府出面組織社會服務(wù)承擔(dān)的家務(wù)勞動等職能。無論意大利、西班牙、葡萄牙還是希臘，家庭中至少要有一個(gè)成員在有福利保障的體制內(nèi)工作，才能保證全家人的生計(jì)。特別是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，公共部門就業(yè)是最搶手的。南歐各國常常人為擴(kuò)張政府雇員崗位，以減輕私人部門就業(yè)創(chuàng)造的不足，導(dǎo)致福利供給增加。公共部門擴(kuò)張和以家庭為單位的福利再分配構(gòu)成南歐社會保障的突出特點(diǎn)。此外，天主教會組織的慈善和濟(jì)貧也有悠久傳統(tǒng)，一定程度上彌補(bǔ)了政府機(jī)構(gòu)行政能力的不足。
主權(quán)債務(wù)危機(jī)后南歐國家福利開支遭到大幅削減
2008—2009年金融海嘯之后，由于動用財(cái)政資金救助銀行，同時(shí)以財(cái)政逆周期政策應(yīng)對經(jīng)濟(jì)衰退，南歐國家財(cái)政狀況迅速惡化。希臘財(cái)務(wù)作假被曝光，引爆了蔓延多國、持續(xù)數(shù)年的主權(quán)債務(wù)危機(jī)。由于德國等歐元區(qū)核心國家把南歐國家“不負(fù)責(zé)任的福利開支”作為歐債危機(jī)的根本原因，也由于歐洲跨國金融資本把政府赤字財(cái)政而非金融部門損失當(dāng)成導(dǎo)致危機(jī)的罪魁禍?zhǔn)?，包括南歐國家在內(nèi)的歐洲社會模式遭遇系統(tǒng)性擠壓和削弱。希臘和葡萄牙在三駕馬車的外力強(qiáng)制下實(shí)施緊縮政策，西班牙和意大利也受到歐盟壓力進(jìn)行改革，南歐國家的福利開支受到嚴(yán)重壓縮，逆轉(zhuǎn)了相對于歐盟發(fā)達(dá)成員國的福利追趕進(jìn)程，甚至呈現(xiàn)永久性福利損失。各國出臺的削減福利的舉措主要包括：
大力壓縮公共部門的編制和人員，降低政府雇員待遇。南歐國家財(cái)政支出偏高的重要原因是公共部門不斷膨脹，雇員人數(shù)不斷上升、福利支出水漲船高。在三駕馬車監(jiān)督下，希臘和葡萄牙都首先從政府機(jī)構(gòu)開刀。希臘機(jī)構(gòu)精簡力度空前，國有公司數(shù)目由6000家降至2000家；市級行政區(qū)由1000個(gè)壓縮至400個(gè)；同時(shí)下調(diào)公共部門雇員待遇……據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007-2013年間，南歐4國共計(jì)損失就業(yè)崗位6百萬個(gè)。②
把養(yǎng)老金改革作為財(cái)政整固重點(diǎn)。養(yǎng)老金支出通常是一國福利支出中最大的一項(xiàng)。隨著人口老齡化趨勢的發(fā)展，過于慷慨的養(yǎng)老金給付是財(cái)政壓力的主要來源。南歐國家在危機(jī)之后普遍降低了養(yǎng)老金替代率，恢復(fù)對養(yǎng)老金收入征稅；各國相繼提高退休年齡，由目前的65歲提高到67歲甚至68歲；同時(shí)降低養(yǎng)老金與通脹水平掛鉤的比率。進(jìn)一步實(shí)行養(yǎng)老金資金籌集的多支柱改革，除現(xiàn)收現(xiàn)付制的基本養(yǎng)老金外，還實(shí)行養(yǎng)老金資金籌集精算化，推動養(yǎng)老基金的建立，并鼓勵個(gè)人參加社會保險(xiǎn)。
推動稅收改革。稅收監(jiān)管之外的灰色經(jīng)濟(jì)、地下經(jīng)濟(jì)以及政府行政能力不足是導(dǎo)致南歐國家財(cái)政困難的重要原因。廣開財(cái)源是改善政府財(cái)政狀況的根本途徑。為此，各國對稅種和稅率進(jìn)行了調(diào)整，對奢侈品和進(jìn)口商品增稅。特別是提高了增值稅。希臘提高了本國的累進(jìn)稅率，向年收入超過12000歐元的人增稅。通過填補(bǔ)稅收漏洞，增加財(cái)政收入，改善財(cái)政狀況。
醫(yī)療體系的改革?？刂撇粩嗌仙尼t(yī)保開支是南歐國家財(cái)政緊縮的另一重點(diǎn)。各國采取的主要舉措包括將醫(yī)療成本向病患身上轉(zhuǎn)移，取消部分醫(yī)療服務(wù)；控制藥費(fèi)的增長，嚴(yán)格藥品采購程序；對醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組，將一級和二級醫(yī)療機(jī)構(gòu)合并；更多采用遠(yuǎn)程診斷，降低診療開支；壓縮醫(yī)院編制，凍結(jié)醫(yī)務(wù)人員工資等。
南歐福利制度存在的問題及前景展望
南歐國家在歐盟財(cái)政紀(jì)律收緊的總體大環(huán)境下，把公共赤字達(dá)標(biāo)、改善政府收支平衡作為恢復(fù)資本市場信心的關(guān)鍵，不可避免導(dǎo)致福利水平下降。這是南歐國家福利制度發(fā)展史上最大規(guī)?；?cái)[。由于指導(dǎo)思想存在著偏差，實(shí)踐中存在一刀切的弊端，產(chǎn)生了消極的社會影響。
首先，面對接連爆發(fā)的兩場危機(jī)以及隨后的經(jīng)濟(jì)蕭條，社會福利開支本應(yīng)適度增加，以便發(fā)揮防范風(fēng)險(xiǎn)的作用。但是，南歐國家在歐盟和國際貨幣基金組織的壓力下大幅削減公共開支，無疑使得低收入群體處境雪上加霜，加劇了社會貧困化現(xiàn)象。特別是由于養(yǎng)老金的壓縮，以及公共就業(yè)崗位的削減，使得南歐國家無論是從貧困率還是收入分化兩個(gè)指標(biāo)來看，都出現(xiàn)倒退。歐盟在歐債危機(jī)中以財(cái)政緊縮作為反危機(jī)重點(diǎn)的做法，其實(shí)質(zhì)是通過犧牲勞動階層的福利，保證金融部門的利潤，特別是來自核心國家的銀行業(yè)購買南歐國家公共債券進(jìn)行套利交易的收益。這一政策鮮明地體現(xiàn)了其為金融資本服務(wù)的階級屬性。
其次，南歐福利制度的確存在弊端，需要改革。但是改革不等于簡單地削減開支，而是要改變福利資金支出方式，糾正福利資金分配不平均的狀況，保證那些在經(jīng)濟(jì)上最脆弱、最依賴財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持起碼生存條件的社會弱勢群體的基本生活不致遭遇威脅。應(yīng)該采取的改革思路包括：改變支離破碎的俾斯麥?zhǔn)绞杖胫С煮w系，增加由統(tǒng)一稅收支撐的普遍性的收入支撐計(jì)劃，增加福利制度的公平性；改變整個(gè)福利體系向老年人傾斜的做法，增加針對青少年的社會服務(wù)支出，提高人力資本構(gòu)成，增強(qiáng)國家競爭力；進(jìn)行勞動力市場改革等。目前看來，各國實(shí)際上采取的是“一刀切”的辦法，只追求政府赤字達(dá)標(biāo)，而并沒有把改進(jìn)福利模式、增加投資性的福利支出作為改革方向，這會削弱而非完善福利制度。
最后，宏觀經(jīng)濟(jì)疲弱和民粹主義情緒不利于南歐福利制度的改革。與歐盟內(nèi)部其他福利模式相比，南歐各國人口老齡化加劇，產(chǎn)業(yè)競爭力弱，失業(yè)現(xiàn)象嚴(yán)重，其債務(wù)驅(qū)動型的經(jīng)濟(jì)增長先天具有福利泡沫經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)。特別是由于各國加入了統(tǒng)一貨幣區(qū)之后，喪失了根據(jù)本國經(jīng)濟(jì)情況自主制定匯率政策的能力，而歐央行統(tǒng)一主導(dǎo)制定的利率水平對于南歐國家而言往往偏高，這就必然導(dǎo)致它們的出口商品價(jià)格喪失競爭力，而進(jìn)口的數(shù)量則比較適用本幣且可以自由貶值時(shí)候?yàn)槎?。加之政治上根深蒂固的裙帶主義、民粹主義使得福利支出具有剛性，改革阻力巨大。目前，福利制度改革主要依靠有條件援助和外力干預(yù)，強(qiáng)力加以推行。這種做法雖然存在著限制受援國主權(quán)之嫌，但是客觀上為南歐國家福利制度的改革提供了外部驅(qū)動力。將來一旦外部壓力消失，福利開支將會出現(xiàn)反彈。
對南歐福利模式與主權(quán)債務(wù)危機(jī)關(guān)聯(lián)的幾點(diǎn)思考
在對資本主義福利國家進(jìn)行分類考察時(shí)，南歐福利模式自成一格，和盎格魯——撒克遜模式、歐洲大陸保守模式及北歐模式相提并論。對歐債危機(jī)與南歐福利模式之間關(guān)聯(lián)的研究有助于我們深化對當(dāng)代福利資本主義危機(jī)的認(rèn)識。
其一，在將歐債危機(jī)的爆發(fā)歸因于福利制度時(shí)，要慎下結(jié)論。在歐債危機(jī)中南歐各國共同陷入財(cái)政困境，似乎從反面證明客觀存在著獨(dú)立的、易于引發(fā)財(cái)政危機(jī)的南歐福利模式。通常媒體報(bào)道認(rèn)為，南歐國家主權(quán)債務(wù)危機(jī)是由于過度優(yōu)厚的福利開支導(dǎo)致財(cái)政壓力不堪重負(fù)，寅吃卯糧，從而導(dǎo)致預(yù)算赤字以及公共債務(wù)居高不下，終于造成了債務(wù)危機(jī)。但是若細(xì)加考察，則南歐國家各有各的實(shí)際情況。從公共債務(wù)數(shù)據(jù)考察，只有希臘是典型的因福利開支導(dǎo)致財(cái)政入不敷出的國家。葡、西兩國公共債務(wù)水平并不高，其陷入主權(quán)債務(wù)危機(jī)更多是由于歐元區(qū)制度設(shè)計(jì)的弊端所致。葡萄牙2008年金融危機(jī)爆發(fā)時(shí)公共債務(wù)占GDP之比為66.3%，與德國、法國相當(dāng)。西班牙2008年公共債務(wù)占本國GDP之比僅為39.7%，遠(yuǎn)低于馬斯特里赫特條約規(guī)定的60%的上限標(biāo)準(zhǔn)。該國陷入財(cái)政困境是由于加入歐元區(qū)后外部資本大量涌入該國房地產(chǎn)市場，催生了房地產(chǎn)泡沫，而在金融危機(jī)后外資撤出西班牙，導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫破裂，連帶導(dǎo)致西班牙銀行體系出現(xiàn)壞賬，迫使政府通過財(cái)政擔(dān)保形式加以救助。因此，起碼就西班牙而言，主權(quán)債務(wù)危機(jī)不是由于“濫發(fā)”福利引起的。我們反而應(yīng)當(dāng)把注意力轉(zhuǎn)向歐元區(qū)成立后南方和北方國家之間的跨境套利資金流動及其催生的價(jià)格泡沫。
其二，正確認(rèn)識統(tǒng)一貨幣區(qū)中南歐福利制度發(fā)展與主權(quán)債務(wù)危機(jī)之間的關(guān)系，關(guān)鍵是要把外資流入條件下基于私人借貸所導(dǎo)致的收入水平提高與福利支出的可持續(xù)性聯(lián)系起來加以考察。從比較資本主義學(xué)派的觀點(diǎn)看來，歐元區(qū)主權(quán)債務(wù)危機(jī)是新自由主義金融積累模式遭遇困境的具體表現(xiàn)。這種研究的核心觀點(diǎn)是：在歐元區(qū)邊緣國家主權(quán)債務(wù)及以住房按揭市場為代表的私人借貸的擴(kuò)張，都是核心國家金融資本輸出的結(jié)果和表現(xiàn)形式，是這些資本實(shí)現(xiàn)增值和攫取利潤的途徑。正因?yàn)槟蠚W國家經(jīng)濟(jì)增長是建立在歐元區(qū)核心國家外資涌入所導(dǎo)致的外債累積基礎(chǔ)上，則這種債務(wù)驅(qū)動的增長和以此為基礎(chǔ)的福利增發(fā)就是缺乏實(shí)際經(jīng)濟(jì)支撐的泡沫。當(dāng)金融危機(jī)導(dǎo)致資本從邊緣國家向核心國家倒流時(shí)，以債務(wù)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的福利制度就遭遇了“滑鐵盧”。
其三，基于上述兩個(gè)判斷，我們可以從南歐福利模式的困境，進(jìn)而說明當(dāng)前歐元區(qū)內(nèi)部福利資本主義的階段性發(fā)展特征。隨著經(jīng)濟(jì)金融化和歐洲貨幣一體化深入發(fā)展，資本跨境流動的一切障礙都被掃除，金融資本在成員國經(jīng)濟(jì)生活中占據(jù)統(tǒng)治地位，金融資本相對于商業(yè)資本和產(chǎn)業(yè)資本的統(tǒng)治地位更加牢固，這種地位表現(xiàn)為主權(quán)債務(wù)的神圣不可侵犯。歐元區(qū)內(nèi)跨境資金流動有可能暫時(shí)提高邊緣國家民眾的可支配收入和福利水平，但前提是核心國家銀行業(yè)的投資安全必須確保，必要時(shí)邊緣國家的福利及社會支出必須為償還主權(quán)債務(wù)讓路。至此，歐元區(qū)福利資本主義國家的分配矛盾開始具有新的表現(xiàn)形式和階段特征：表面上是經(jīng)濟(jì)民族主義訴求，背后則是跨國金融資本專政。例如，勤儉的德國納稅人與揮霍無度的希臘養(yǎng)老金領(lǐng)取者之間的鮮明對照，掩蓋了歐元區(qū)核心國家金融機(jī)構(gòu)針對邊緣國家公共財(cái)政的類稅強(qiáng)制索償權(quán)。這也體現(xiàn)出歐元區(qū)財(cái)政紀(jì)律約束的本質(zhì)：它是以貨幣主義政策為主導(dǎo)，受跨國金融資本支配的一體化經(jīng)濟(jì)邏輯的“守護(hù)神”。
（作者為中國國際問題研究院研究員）
【注：本文系國家社科基金后期資助項(xiàng)目“歐元區(qū)主權(quán)債務(wù)危機(jī)研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：17FGJ012）的研究成果】
【注釋】
①Ferrera， Maurizio， The “Southern Model” of welfare in social Europe， Journal of European Social Policy， vol. 6， no. 1， pp. 17-37， 1996.
②Gutiérrez， Rodolfo， Welfare Performance in Southern Europe: Employment Crisis and Poverty Risk， in South European Society and politics， 2014， Vol.19， No.3， p.371.
責(zé)編/周小梨 美編/楊玲玲
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