作者：南開(kāi)大學(xué)金融學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究生院博導(dǎo) 李全
穩(wěn)投資，事關(guān)全年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)，也事關(guān)決勝全面建成小康社會(huì)和打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。今年兩會(huì)期間，習(xí)近平總書記在看望參加政協(xié)會(huì)議的經(jīng)濟(jì)界委員時(shí)強(qiáng)調(diào)，我國(guó)正處于新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展階段，投資需求潛力巨大。今年的《政府工作報(bào)告》也提出，“擴(kuò)大有效投資，讓投資持續(xù)發(fā)揮效益。”“六穩(wěn)”是“六保”的目標(biāo)，事關(guān)全局。近年來(lái)，面對(duì)復(fù)雜的內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境，黨中央適時(shí)提出“六穩(wěn)”，加大逆周期調(diào)節(jié)力度，具有極強(qiáng)的針對(duì)性。這就要求財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策協(xié)調(diào)配合，壓縮一般性支出，做好重點(diǎn)領(lǐng)域投資進(jìn)度安排，降低社會(huì)融資成本，補(bǔ)齊具有長(zhǎng)遠(yuǎn)效益的科技、民生、基礎(chǔ)設(shè)施等投資短板，以確保經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議部署的各類指標(biāo)如期完成。
穩(wěn)投資是確保全面建成小康社會(huì)的重要抓手
在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，穩(wěn)投資的宏觀基礎(chǔ)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深化與改革。2020年《政府工作報(bào)告》中提出“兩新一重”建設(shè)，即新型基礎(chǔ)設(shè)施、新型城鎮(zhèn)化，交通、水利等重大工程，均是穩(wěn)投資的重大舉措。“穩(wěn)投資”最早于2018年7月31日中共中央政治局會(huì)議中提出，同時(shí)提出的有穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期等“六穩(wěn)”政策目標(biāo)。其中穩(wěn)投資是要求通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能、改善營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)各類資本公平競(jìng)爭(zhēng)，把供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的投資短板補(bǔ)上。從理論基礎(chǔ)來(lái)看，穩(wěn)投資是深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一；從實(shí)踐路徑來(lái)看，穩(wěn)投資則是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有效手段，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為切入點(diǎn)，在發(fā)展中求改革，將改革與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀緊密結(jié)合，增加有效供給，提升有效需求。因此從宏觀運(yùn)行的頂層設(shè)計(jì)來(lái)看，穩(wěn)投資是在現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件下推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手。
從深化改革的微觀基礎(chǔ)來(lái)看，穩(wěn)投資則是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中各項(xiàng)組成部分的驅(qū)動(dòng)力。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展深層次轉(zhuǎn)型的重大命題，具有全局性和長(zhǎng)期性的典型特征，其重點(diǎn)任務(wù)是“三去一降一補(bǔ)”，即去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本和補(bǔ)短板。力求在社會(huì)總需求不斷有效擴(kuò)大的同時(shí)，通過(guò)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中新舊動(dòng)能的轉(zhuǎn)化，尤其要特別關(guān)注拉動(dòng)總需求、改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)生產(chǎn)力水平的全面提升。
首先，去產(chǎn)能的核心是要從源頭的投資環(huán)節(jié)開(kāi)始控制，減少高耗能、高污染、資源型產(chǎn)業(yè)投資增長(zhǎng)，同時(shí)防止對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的過(guò)度投資而產(chǎn)生的產(chǎn)能過(guò)剩，積極發(fā)揮市場(chǎng)化的資源配置機(jī)制，通過(guò)優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。
去庫(kù)存方面，其核心是通過(guò)有效投資來(lái)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，通過(guò)產(chǎn)業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)人口在城鎮(zhèn)的有機(jī)聚集，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市化的過(guò)程中逐步建立與之相應(yīng)的土地供應(yīng)制度，優(yōu)化與之相適應(yīng)的商品房與保障性住房的投資體系，有效防控有可能發(fā)生的房地產(chǎn)市場(chǎng)投資風(fēng)險(xiǎn)，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的長(zhǎng)期健康、穩(wěn)定發(fā)展。
去杠桿方面，其重點(diǎn)是控制地方政府性債務(wù)的無(wú)序增長(zhǎng)，這就要控制隱性債務(wù)背后的投資增量，同時(shí)積極化解已產(chǎn)生的低效投資及有可能誘發(fā)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。還要把國(guó)有企業(yè)投融資與債務(wù)化解結(jié)合起來(lái)，建立穩(wěn)定可控的地方政府與國(guó)有企業(yè)的投資約束機(jī)制，逐步營(yíng)造全社會(huì)杠桿可控的投資生態(tài)。
降成本方面，需要積極穩(wěn)妥地降低企業(yè)的稅費(fèi)成本，降低企事業(yè)單位及個(gè)人的融資成本，實(shí)現(xiàn)利率市場(chǎng)化，在顯著降低各類市場(chǎng)主體的投資成本時(shí)增進(jìn)其獲得感。降低投資成本有助于從根本上提高供給質(zhì)量，優(yōu)化供給成本。
在補(bǔ)短板方面，需要堅(jiān)定不移地補(bǔ)齊制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的短板。這就要從制度入手，在高質(zhì)量供給的目標(biāo)下提高對(duì)高新技術(shù)制造業(yè)的投資，提高對(duì)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，以及對(duì)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的投資，在補(bǔ)齊制度短板的同時(shí)加快制造業(yè)智能化清潔化的速度，降低污染的總量與影響，推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)的精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)投資拉動(dòng)和綜合發(fā)展。
近年來(lái)穩(wěn)投資政策成效顯著
“十三五”規(guī)劃即將收官，從數(shù)據(jù)上來(lái)看，穩(wěn)投資的財(cái)政政策日趨積極。2020年兩會(huì)再次明確要發(fā)行1萬(wàn)億特別國(guó)債抗擊疫情，擬發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券3.75萬(wàn)億，財(cái)政赤字規(guī)模較2019年增加1萬(wàn)億。目前已提前下達(dá)的專項(xiàng)債多數(shù)流向了軌道交通、政府基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、環(huán)保和市政工程等領(lǐng)域。“兩新一重”將會(huì)成為下一步的投資重點(diǎn)。
從項(xiàng)目上來(lái)看，穩(wěn)投資的相關(guān)政策在一系列國(guó)家重大項(xiàng)目上積極著力，效果顯著。根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，雄安與通州兩地的建設(shè)將開(kāi)始進(jìn)入實(shí)質(zhì)性開(kāi)發(fā)階段，僅2019年北京市的90項(xiàng)具體任務(wù)中，支持雄安新區(qū)及北京城市副中心規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目就達(dá)19項(xiàng)。北京的相關(guān)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)還會(huì)繼續(xù)向北三縣拓展。隨著穩(wěn)投資的相關(guān)措施不斷落地，這片覆蓋人口1.1億、面積21.6萬(wàn)平方公里的區(qū)域?qū)⒊蔀槲覈?guó)經(jīng)濟(jì)最活躍、創(chuàng)新能力最強(qiáng)、開(kāi)放度最高的城市集群。
在穩(wěn)投資的政策落實(shí)中，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶涵蓋了上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11省市和超過(guò)全國(guó)總?cè)丝诩吧a(chǎn)總值的40%，對(duì)該區(qū)域的積極投資有助于實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江中下游與中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)一體化，也會(huì)對(duì)“一帶一路”建設(shè)起到直接的推動(dòng)作用。隨著長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的各項(xiàng)投資逐步落地，將會(huì)形成銜接長(zhǎng)江三角洲與中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)大走廊，在繼續(xù)發(fā)揮上海國(guó)際金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心的基礎(chǔ)上，形成包含中東西部相結(jié)合的、具有世界影響力的長(zhǎng)江下游的先進(jìn)制造和服務(wù)業(yè)基地，以及長(zhǎng)江中游的中部地區(qū)產(chǎn)業(yè)承接城市群，和面對(duì)“一帶一路”建設(shè)、與東盟自由貿(mào)易區(qū)結(jié)合的西南城市群。
此外，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的穩(wěn)投資進(jìn)程已初具規(guī)模并將在更高層次上再起步。2020年以來(lái)，大灣區(qū)已經(jīng)逐步開(kāi)始落地包括打造以廣州為中心的大灣區(qū)“1小時(shí)交通圈”，與港澳共建科創(chuàng)合作平臺(tái)33個(gè)，建立大灣區(qū)“菜籃子”平臺(tái)并投入運(yùn)營(yíng)，中醫(yī)藥、醫(yī)療等澳門高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)在橫琴加速落地，推動(dòng)粵澳跨境金融合作示范區(qū)建設(shè)，建設(shè)面向全球的“國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新中心”，借助深中通道，促進(jìn)珠江東西兩岸間融合發(fā)展，打造深中產(chǎn)業(yè)拓展走廊、珠江西岸先進(jìn)制造業(yè)聚集區(qū)和生物醫(yī)藥創(chuàng)新合作區(qū)三個(gè)平臺(tái)。未來(lái)還將有新型智慧城市示范區(qū)和珠三角國(guó)家大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)，以及粵港澳綜合能源工程等一系列重大項(xiàng)目，都將在穩(wěn)投資的政策下陸續(xù)落地。
此外，還有《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及推進(jìn)棚戶區(qū)改造等保障性安居工程、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持、自然災(zāi)害防治體系建設(shè)、鐵路、收費(fèi)公路、機(jī)場(chǎng)、水利工程、生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療健康、水電氣熱等公用事業(yè)、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域以及其他納入“十三五”規(guī)劃符合條件的重大項(xiàng)目建設(shè)。目前來(lái)看這些重點(diǎn)領(lǐng)域和重大項(xiàng)目的投資建設(shè)都取得了顯著成效。
穩(wěn)投資與防風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)政策建議
穩(wěn)投資已在逆周期調(diào)節(jié)中發(fā)揮著重要的作用，隨著外部經(jīng)濟(jì)復(fù)雜嚴(yán)峻、內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整尚需時(shí)日，穩(wěn)投資需要形成對(duì)應(yīng)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的政策體系，為下一步國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“六穩(wěn)”起到重要的支撐作用。當(dāng)然，穩(wěn)投資必須在預(yù)算法的框架內(nèi)實(shí)施，嚴(yán)控隱性負(fù)債，這將有利于在地方政府債務(wù)支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的過(guò)程中，化解嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?？傮w上地方政府債券發(fā)行狀態(tài)良性可控，且隨著地方政府的債務(wù)置換規(guī)模漸小，以土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債、軌道交通專項(xiàng)債、收費(fèi)公路專項(xiàng)債等形式出現(xiàn)的新增地方債券的品種和數(shù)量不斷增加，這些都對(duì)解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展起到了積極作用。但同時(shí)，也要在現(xiàn)行法律法規(guī)的框架內(nèi)實(shí)施如下改革措施，在逐步補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等短板的同時(shí)，有效防范和化解有可能出現(xiàn)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
首先，穩(wěn)投資的基礎(chǔ)是實(shí)事求是地確認(rèn)并科學(xué)厘清地方政府所應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)，并進(jìn)行分級(jí)分類和量化分析，最終推動(dòng)財(cái)稅體制改革在政府債務(wù)管理方面的根本性改善。黨的十八屆三中全會(huì)將財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革明確為深化財(cái)稅體制改革的三大任務(wù)之一，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出要建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。我們需要進(jìn)一步深化行政改革，在清晰政府投資邊界的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定，形成事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)政收支體系，以此為基礎(chǔ)進(jìn)行支出責(zé)任的匹配，并將其以法律形式進(jìn)行明確規(guī)定。這將從根本上提升政府投資效率，弱化地方政府隱性負(fù)債增長(zhǎng)的根源，還有助于盡快實(shí)現(xiàn)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、健康發(fā)展。
其次，穩(wěn)投資需要有穩(wěn)定的投資來(lái)源，這就需要探索并形成科學(xué)合理的地方政府融資機(jī)制，將融資與投資嚴(yán)絲合縫地結(jié)合起來(lái)，為地方政府完成其事權(quán)提供穩(wěn)定、透明、可持續(xù)的資金支持。還可以通過(guò)多層次的資本市場(chǎng)，特別是多層次的債券市場(chǎng)，積極創(chuàng)新發(fā)展地方政府債券的品種和市場(chǎng)，以支持相關(guān)事業(yè)的發(fā)展，當(dāng)然對(duì)于各類政府投融資平臺(tái)也應(yīng)分級(jí)分類，進(jìn)行區(qū)別化發(fā)展和管理。這不僅有助于科學(xué)合理地區(qū)分債務(wù)基礎(chǔ)和償債來(lái)源，也有助于增加市場(chǎng)的流動(dòng)性，從運(yùn)營(yíng)機(jī)制的角度規(guī)避積極投資過(guò)程中有可能引致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
最后，穩(wěn)投資還要充分考慮地方政府的現(xiàn)實(shí)情況，在控制風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上因地制宜地創(chuàng)新投資模式。地方政府債券的發(fā)行目的應(yīng)該明確為投資于準(zhǔn)公益類與非公益類項(xiàng)目，但在化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中，這些債券發(fā)行的總量可能滿足不了相應(yīng)的資金需求，在這種情況下是否允許在風(fēng)險(xiǎn)可控的范圍內(nèi)發(fā)行次級(jí)債將已經(jīng)存在的隱形債務(wù)顯性化，是下一步研究的重點(diǎn)。隨著剛性兌付的打破，在高度風(fēng)險(xiǎn)管控的前置條件下，發(fā)展活躍的次級(jí)債券市場(chǎng)當(dāng)然是值得研究的。當(dāng)然，穩(wěn)投資需要融資成本支持，利率市場(chǎng)化是金融改革繞不開(kāi)的關(guān)鍵話題，隨著利率市場(chǎng)化的進(jìn)程加快，金融機(jī)構(gòu)的壟斷會(huì)進(jìn)一步下降，債務(wù)負(fù)擔(dān)也會(huì)有進(jìn)一步動(dòng)態(tài)下降的空間。
（中國(guó)政法大學(xué)人文學(xué)院副教授王莉?qū)Ρ疚囊嘤胸暙I(xiàn)）
原文責(zé)編/賈娜
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