摘 要:國(guó)家治理依賴制度與技術(shù)這兩根基本支柱。在國(guó)家治理中實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，核心問(wèn)題是要處理好兩者之間的競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系，使制度與技術(shù)協(xié)同發(fā)展，形成良性循環(huán)的螺旋式動(dòng)力。以技術(shù)理性推進(jìn)制度理性，通過(guò)制度自身的變革來(lái)促進(jìn)技術(shù)在更多領(lǐng)域中的創(chuàng)新應(yīng)用，進(jìn)一步地推進(jìn)制度變革，從而達(dá)到良政善治。

關(guān)鍵詞:國(guó)家治理 技術(shù)理性 制度理性 現(xiàn)代信息和溝通技術(shù)

【中圖分類號(hào)】D62 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的“雙引擎”

從一般意義上看，制度與技術(shù)是現(xiàn)代國(guó)家治理的兩根基本支柱。一方面，國(guó)家治理就是通過(guò)制度體系進(jìn)行治理，因而國(guó)家治理的能力和績(jī)效取決于制度的適應(yīng)性及執(zhí)行制度的能力。另一方面，如果將治理理解為解決社會(huì)問(wèn)題，那么社會(huì)問(wèn)題是否有解以及如何解決，又取決于是否存在合適的技術(shù)。作為認(rèn)識(shí)世界和改造世界的方法，技術(shù)決定著社會(huì)問(wèn)題是否存在妥當(dāng)?shù)慕鉀Q方案。沒(méi)有恰當(dāng)?shù)募夹g(shù)，社會(huì)問(wèn)題的解決不僅是低效的，甚至是不可能的。因此，現(xiàn)代國(guó)家的治理，既依賴于制度，又依賴于技術(shù)。今天，信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)已經(jīng)占據(jù)了公共管理抑或國(guó)家治理的中心位置，它們不僅對(duì)政府機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、工作程、程序標(biāo)準(zhǔn)等都帶來(lái)深刻的影響，而且也深刻地改變著政府與社會(huì)之間交流的方式，重新塑造著國(guó)家治理的制度安排。

近二三十年來(lái)，世界上大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的人們，都不同程度地見證了以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等為代表的現(xiàn)代信息和溝通技術(shù)（Information and Communication Technology，ICT）的蓬勃發(fā)展，及由于其在社會(huì)各領(lǐng)域中的廣泛滲透和應(yīng)用而帶來(lái)的前所未有的變化?，F(xiàn)代信息和溝通技術(shù)不僅成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有力引擎，而且也深刻地改變了人們的社會(huì)交往和生活方式，并因此對(duì)國(guó)家治理活動(dòng)產(chǎn)生巨大影響。當(dāng)信息和溝通技術(shù)日益滲透到普通公民的日常生活之中時(shí)，國(guó)家治理就越來(lái)越需要認(rèn)真面對(duì)技術(shù)變革所帶來(lái)的挑戰(zhàn)。因?yàn)檎畷?huì)發(fā)現(xiàn)，如果不主動(dòng)使用這些技術(shù)，就不太可能繼續(xù)為公民生產(chǎn)和提供令其滿意的公共服務(wù)。

因此，世界各國(guó)政府都在積極地推動(dòng)現(xiàn)代信息和溝通技術(shù)在公共部門中的應(yīng)用，并希冀以此來(lái)推動(dòng)公共管理的創(chuàng)新，以便提高公共治理和公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。

然而，值得注意的是，在應(yīng)用信息和溝通技術(shù)的過(guò)程中，一個(gè)普遍的問(wèn)題是，隨著現(xiàn)代信息和溝通技術(shù)在公共部門中越來(lái)越多地應(yīng)用，它也越來(lái)越容易引起制度上的不適。當(dāng)公共部門越來(lái)越多地使用信息和溝通技術(shù)，它也就越來(lái)越多地受到這些技術(shù)本身的限制，現(xiàn)代技術(shù)與傳統(tǒng)制度之間的張力因此會(huì)表現(xiàn)得越來(lái)越明顯。在這種情況下，如何將現(xiàn)代信息和溝通技術(shù)與國(guó)家治理的諸項(xiàng)制度之間進(jìn)行有效融合，形成技術(shù)與制度協(xié)同演進(jìn)的雙引擎機(jī)制，從而進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)家治理的績(jī)效和責(zé)任，以便持續(xù)地推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就成為一項(xiàng)較為急迫的課題。在這個(gè)過(guò)程中，深刻理解技術(shù)與制度之間的關(guān)系至為關(guān)鍵。

治理制度創(chuàng)新的技術(shù)邏輯

現(xiàn)代社會(huì)與傳統(tǒng)社會(huì)的最大不同在于前者在很大程度上脫離了自然環(huán)境的束縛，轉(zhuǎn)而高度地依賴于一個(gè)由現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)所支撐起來(lái)的“人造環(huán)境”，由此導(dǎo)致科學(xué)和技術(shù)在現(xiàn)代社會(huì)中扮演著越來(lái)越關(guān)鍵的角色。從歷史唯物主義角度看，科技不僅被視為第一生產(chǎn)力，而且也被認(rèn)為是引發(fā)制度變革的重要力量，是社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷和社會(huì)發(fā)展的首要推動(dòng)力。在社會(huì)科學(xué)有關(guān)組織結(jié)構(gòu)的靜態(tài)研究中，技術(shù)也一直被視為是組織結(jié)構(gòu)的決定性因素。動(dòng)態(tài)的技術(shù)與靜態(tài)的制度之間的辯證斗爭(zhēng)往往是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與政治制度發(fā)展的動(dòng)力。技術(shù)的變遷帶來(lái)收益分配的變化，進(jìn)而引發(fā)權(quán)利與利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從而推動(dòng)制度的變革。當(dāng)技術(shù)發(fā)生變化時(shí)，組織結(jié)構(gòu)和制度必須進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，這意味著技術(shù)的變遷創(chuàng)造了制度創(chuàng)新的需求。

技術(shù)變遷與制度創(chuàng)新之間的這種關(guān)系，在公共部門應(yīng)用信息和溝通技術(shù)的過(guò)程中也表現(xiàn)得非常明顯。公共部門中越來(lái)越多的部分將會(huì)受到信息和溝通技術(shù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議的監(jiān)管，信息和溝通技術(shù)因此會(huì)在公共領(lǐng)域產(chǎn)生特定的結(jié)構(gòu)變化和安排。這意味著信息和溝通技術(shù)在公共部門中的廣泛應(yīng)用，將在改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量和效率的同時(shí)，對(duì)傳統(tǒng)的治理標(biāo)準(zhǔn)、程序、模式甚至結(jié)構(gòu)都帶來(lái)深遠(yuǎn)且不可逆的影響。信息和溝通技術(shù)在公共管理中的應(yīng)用所帶來(lái)的另一個(gè)突出變化是，它將國(guó)家治理過(guò)程中一系列的參與者聯(lián)結(jié)起來(lái)。這些參與者多種多樣，既包括政治機(jī)構(gòu)和政府組織，也包括事業(yè)單位與企業(yè)組織，如各種技術(shù)機(jī)構(gòu)、信息和溝通技術(shù)提供商、專業(yè)服務(wù)公司、軟件工程公司、研究中心等。

盡管這些參與者之間的聯(lián)結(jié)大多是一種松散的結(jié)構(gòu)，但它畢竟包含與傳統(tǒng)制度生態(tài)相對(duì)立的異質(zhì)性元素。例如，在這種有不同參與者的松散結(jié)構(gòu)中，行政機(jī)構(gòu)之間的界限和聯(lián)系無(wú)法明確，而政府與社會(huì)、公民之間的互動(dòng)方式也出現(xiàn)了巨大的調(diào)整。傳統(tǒng)的科層結(jié)構(gòu)將會(huì)重塑，單獨(dú)且自成體系的政府機(jī)構(gòu)將與多元的網(wǎng)絡(luò)相聯(lián)結(jié)。隨著他們?cè)絹?lái)越多地卷入跨界的安排之中，政府機(jī)構(gòu)的性質(zhì)正在發(fā)生改變，清晰的組織和行政界限正變得越來(lái)越模糊。機(jī)構(gòu)或行政部門可以做什么，越來(lái)越取決于在現(xiàn)有的技術(shù)環(huán)境中所做出的有關(guān)技術(shù)和體系結(jié)構(gòu)的選擇。隨著信息和溝通技術(shù)在國(guó)家治理進(jìn)程中越來(lái)越普遍和深入地應(yīng)用，這些異質(zhì)性元素將會(huì)得到不斷發(fā)展，與傳統(tǒng)制度之間的緊張關(guān)系將會(huì)越發(fā)凸顯，從而引發(fā)制度變革的需求。

治理技術(shù)應(yīng)用的制度邏輯

然而也必須注意到，技術(shù)變遷雖然引發(fā)了制度創(chuàng)新的需求，但兩者之間的關(guān)聯(lián)存在著一定程度的不確定性。如果不存在有效的制度供給，那么不僅制度創(chuàng)新不會(huì)出現(xiàn)，技術(shù)變遷本身也會(huì)受到阻礙。這里面包含兩個(gè)重要的判斷：一是制度創(chuàng)新的需求雖然在很多時(shí)候是由技術(shù)變遷所創(chuàng)造出來(lái)的，但制度供給卻在某種程度上是一個(gè)獨(dú)立于技術(shù)變遷的過(guò)程；二是技術(shù)變遷雖然是制度創(chuàng)新的推動(dòng)力，但制度本身也會(huì)對(duì)技術(shù)的應(yīng)用和變化產(chǎn)生反作用，它既可以阻礙也可以推動(dòng)技術(shù)的變遷。只有當(dāng)社會(huì)中存在著有利于技術(shù)進(jìn)步并具有制度供給能力的制度體系時(shí)，由技術(shù)進(jìn)步所推動(dòng)的制度變革和社會(huì)發(fā)展才有可能得以順利地出現(xiàn)。

在一般的情況下，技術(shù)對(duì)制度的挑戰(zhàn)將會(huì)導(dǎo)致什么樣的結(jié)果，在現(xiàn)實(shí)中往往存在著較大的不確定性，這就需要深入地理解技術(shù)應(yīng)用的制度邏輯。技術(shù)本身并不會(huì)平白無(wú)故地產(chǎn)生，也不是一經(jīng)產(chǎn)生就會(huì)立即得到大規(guī)模地應(yīng)用，技術(shù)在某種意義上可以說(shuō)是社會(huì)建構(gòu)的產(chǎn)物。社會(huì)對(duì)技術(shù)的建構(gòu)，既表現(xiàn)在技術(shù)的創(chuàng)新環(huán)節(jié)，也表現(xiàn)在技術(shù)的應(yīng)用過(guò)程之中。

首先，任何技術(shù)創(chuàng)新的出現(xiàn)，都依賴于新的科學(xué)知識(shí)的出現(xiàn)以及相應(yīng)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，而后者又依賴于特定的社會(huì)制度條件。只有當(dāng)知識(shí)的追求和創(chuàng)造這一活動(dòng)受到恰當(dāng)?shù)募?lì)時(shí)，持續(xù)的技術(shù)創(chuàng)新才會(huì)大面積地出現(xiàn)。社會(huì)政治制度因此會(huì)影響到科學(xué)知識(shí)的積累以及與之相關(guān)的創(chuàng)新活動(dòng)。例如，民主制度因其鼓勵(lì)個(gè)人自由，將更有利于對(duì)知識(shí)的探求，而專制制度則會(huì)因其傾向于控制知識(shí)的傳播而阻礙技術(shù)創(chuàng)新。正是在這個(gè)意義上，諾斯等制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家才一再?gòu)?qiáng)調(diào)制度變遷相對(duì)于技術(shù)創(chuàng)新的優(yōu)先性和根本性。

其次，當(dāng)技術(shù)創(chuàng)新出現(xiàn)時(shí)，它的傳播和應(yīng)用也會(huì)受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治等制度安排的制約。新技術(shù)的傳播和應(yīng)用存在著一個(gè)從識(shí)別到選擇再到實(shí)施的過(guò)程，其中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都存在著不同經(jīng)濟(jì)政治力量間的交互作用。例如，由于新技術(shù)的應(yīng)用會(huì)涉及到利益的重新分配和權(quán)力的重新調(diào)整，強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)會(huì)利用其在現(xiàn)有體系中的制度性權(quán)力，影響新技術(shù)的識(shí)別、傳播和應(yīng)用。他們會(huì)選擇那些符合其利益的技術(shù)，相反的技術(shù)則會(huì)受到忽視甚至壓制。因此，技術(shù)的應(yīng)用會(huì)事先經(jīng)歷一個(gè)被現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)或規(guī)范所篩選的過(guò)程，只有那些通過(guò)其篩選的技術(shù)才有可能得到傳播和應(yīng)用。

應(yīng)該看到，制度對(duì)技術(shù)的篩選不一定完全是以激勵(lì)或強(qiáng)制的方式進(jìn)行的，它也可以通過(guò)認(rèn)知或規(guī)范性的方式加以實(shí)現(xiàn)。通過(guò)在特定的制度背景中賦予技術(shù)系統(tǒng)以特定的意義，使用者對(duì)新技術(shù)的采納將會(huì)獲得其他參與者的認(rèn)同和支持。否則，新技術(shù)的采納將會(huì)成為爭(zhēng)議性的事件而受到阻礙。需要注意的是，技術(shù)往往根據(jù)其對(duì)其它技術(shù)的依賴性程度，以及自身內(nèi)部的結(jié)構(gòu)，而具有一定的彈性空間，這種彈性空間為現(xiàn)有制度提供了對(duì)新技術(shù)進(jìn)行改造或轉(zhuǎn)化的可能性。

技術(shù)與制度的螺旋式演進(jìn)

制度對(duì)技術(shù)的篩選或轉(zhuǎn)化也存在限度。首先，技術(shù)并不是一個(gè)單一的產(chǎn)品，而是一個(gè)相互關(guān)聯(lián)的技術(shù)系統(tǒng)。不同技術(shù)之間的互相依賴性制約著制度篩選的空間；其次，一些技術(shù)雖然可能存在一些可改造的彈性，但大多數(shù)技術(shù)都具有不可改造的剛性。技術(shù)自身具有不可隨意改動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，當(dāng)制度選擇應(yīng)用這些技術(shù)時(shí)，實(shí)際的情況可能不是技術(shù)適應(yīng)制度，而是制度的運(yùn)作必須體現(xiàn)并滿足技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)和要求。以信息和溝通技術(shù)為例，當(dāng)它應(yīng)用于公共部門時(shí)，行政管理的程序和規(guī)定必須按照信息技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)和代碼進(jìn)行轉(zhuǎn)換，行政管理活動(dòng)必須遵循信息通訊技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議而不是相反。

因此，既不應(yīng)夸大技術(shù)的決定性作用，也不應(yīng)夸大制度的選擇性作用，更為準(zhǔn)確的說(shuō)法可能是，技術(shù)與制度之間是一種競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，每一方都力求去“教化”另一方，以使之適應(yīng)于自己的需要。技術(shù)和制度這種競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系，其結(jié)果是不確定的。它既可能是惡性的，也可能是良性的。以信息和溝通技術(shù)在國(guó)家治理過(guò)程中的應(yīng)用為例，在一種健康的動(dòng)態(tài)關(guān)系中，首先是通過(guò)某些制度或機(jī)構(gòu)的自覺(jué)變革促進(jìn)信息和溝通技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用，后者又將促成進(jìn)一步的體制變革，從而擴(kuò)大了公民獲得服務(wù)的機(jī)會(huì)、提高了公共服務(wù)的公平性、節(jié)省了公共服務(wù)的時(shí)間和成本。相反，當(dāng)公共機(jī)構(gòu)不愿意做出自我調(diào)整，而是將信息技術(shù)用作強(qiáng)制執(zhí)行現(xiàn)有制度程序的工具時(shí)，不利的關(guān)系將會(huì)出現(xiàn)，它會(huì)阻礙制度實(shí)踐的變革和創(chuàng)新，制度將會(huì)越來(lái)越僵化，從而導(dǎo)致惡性循環(huán)。

對(duì)于國(guó)家治理而言，至為關(guān)鍵的是要在技術(shù)與制度之間構(gòu)建出一種良性的循環(huán)關(guān)系，以技術(shù)理性來(lái)推進(jìn)制度理性，通過(guò)制度自身的變革來(lái)促進(jìn)技術(shù)在更多領(lǐng)域中的創(chuàng)新應(yīng)用，又進(jìn)一步地推進(jìn)制度變革，從而達(dá)到良政善治。這種良性循環(huán)或螺旋式演進(jìn)的出現(xiàn)，包括兩個(gè)層面的問(wèn)題。一個(gè)是較為宏觀的問(wèn)題，它涉及到根本的社會(huì)秩序與整個(gè)社會(huì)的知識(shí)生產(chǎn)和技術(shù)創(chuàng)新的問(wèn)題；另一個(gè)則較為具體，即公共部門中技術(shù)與制度間螺旋推進(jìn)的問(wèn)題。前一個(gè)問(wèn)題涉及面過(guò)于廣泛，這里更為關(guān)心的是公共部門中的具體問(wèn)題。

技術(shù)要在公共部門中得到應(yīng)用，首先有賴于決策者對(duì)它的認(rèn)知和理解。只有決策者承認(rèn)其必要性的技術(shù)才會(huì)得到應(yīng)用，而且決策者會(huì)按照自身對(duì)技術(shù)的理解來(lái)使用這些技術(shù)。要在國(guó)家治理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)技術(shù)與制度的螺旋式演進(jìn)，至少要建立兩個(gè)方面的機(jī)制。

首先是強(qiáng)化國(guó)家治理的責(zé)任機(jī)制。在現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家治理的責(zé)任性主要體現(xiàn)為它的回應(yīng)性，意指國(guó)家治理應(yīng)當(dāng)著力于滿足人民群眾的重大關(guān)切。就技術(shù)應(yīng)用而言，它的意義在于，當(dāng)現(xiàn)代信息和溝通技術(shù)日益滲透到人們的日常生活時(shí)，便會(huì)對(duì)公共部門應(yīng)用這些技術(shù)產(chǎn)生了來(lái)自外部的推動(dòng)力。因?yàn)楣膊块T會(huì)發(fā)現(xiàn)如果不應(yīng)用這些技術(shù)，就不太可能為公民提供令其滿意的高效服務(wù)了。

其次，還應(yīng)建立起有關(guān)技術(shù)應(yīng)用的反饋機(jī)制。技術(shù)應(yīng)用的效果必須能夠得到及時(shí)反饋，這包括兩方面的內(nèi)容。一是技術(shù)應(yīng)用所取得的成績(jī)能夠得到制度化地承認(rèn)，這種承認(rèn)會(huì)形成技術(shù)應(yīng)用的正反饋，從而有利于更多的部門或組織加入到技術(shù)應(yīng)用和創(chuàng)新的過(guò)程中來(lái)。二是技術(shù)應(yīng)用過(guò)程中不可避免地會(huì)產(chǎn)生一些意料之外的后果，也包括一些負(fù)面的后果。這些負(fù)面后果應(yīng)該及時(shí)地得到治理。就信息和溝通技術(shù)而言，其被大量應(yīng)用的后果之一就是開發(fā)和管理該系統(tǒng)的公司在國(guó)家治理過(guò)程中日益承擔(dān)著關(guān)鍵的公共職能，相伴隨的就是日益令人擔(dān)憂的隱私和安全性問(wèn)題。如果這些負(fù)面后果得不到及時(shí)處理，將會(huì)產(chǎn)生抵制其進(jìn)一步被應(yīng)用的阻力。

對(duì)回應(yīng)的責(zé)任性的強(qiáng)調(diào)以及對(duì)應(yīng)用后果的及時(shí)反饋，有利于產(chǎn)生一個(gè)推動(dòng)技術(shù)設(shè)定的環(huán)境。在這種環(huán)境中，技術(shù)要素不能簡(jiǎn)單地被理解為一種與執(zhí)行公共服務(wù)的任務(wù)有關(guān)的工具；相反，它們自身就構(gòu)成了認(rèn)知和評(píng)價(jià)公共部門工作的規(guī)范性要求，公共部門的工作通過(guò)其所使用的技術(shù)而獲得意義。換句話說(shuō)，技術(shù)對(duì)于公共部門而言，變得同意義和合法性一樣重要。簡(jiǎn)單而言，對(duì)國(guó)家治理責(zé)任和績(jī)效的追求，將會(huì)迫使公共部門打破傳統(tǒng)制度的束縛，通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)推動(dòng)新技術(shù)的廣泛應(yīng)用，從而形成一種良性循環(huán)。

實(shí)現(xiàn)技術(shù)與制度之間的良性循環(huán)

隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，技術(shù)和制度日益成為國(guó)家治理不可偏廢的兩根基本支柱，技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新因而也成為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本動(dòng)力。在國(guó)家治理的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，核心的問(wèn)題是要處理好兩者之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，在良性循環(huán)的過(guò)程中產(chǎn)生螺旋式的動(dòng)力。在傳統(tǒng)的意義上，技術(shù)往往被理解為手段、工具或方法，不具有規(guī)范性的含義。然而，通過(guò)責(zé)任機(jī)制，技術(shù)也可以具有規(guī)范性的含義，從而推動(dòng)公共部門通過(guò)制度變革來(lái)吸納新技術(shù)，進(jìn)一步提升國(guó)家治理的能力、改進(jìn)國(guó)家治理的績(jī)效。隨著信息和溝通技術(shù)在公共部門中的廣泛應(yīng)用，其改變著公眾對(duì)國(guó)家治理責(zé)任的認(rèn)知，使諸如透明性、開放性及可問(wèn)責(zé)性在現(xiàn)實(shí)中有了可能。這些責(zé)任意識(shí)的提升，又將推動(dòng)新的制度創(chuàng)新，從而形成技術(shù)與制度之間的良性循環(huán)，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供持續(xù)的推動(dòng)力。

【本文作者為南京師范大學(xué)國(guó)家治理與政府創(chuàng)新研究中心、公共管理學(xué)院教授；本文系國(guó)家社科基金專項(xiàng)“公共決策視角下重大疫情的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制研究”（批準(zhǔn)號(hào)：20VYJ065）的階段性成果】

參考文獻(xiàn)

[1]崔祿春、代江波：《深刻認(rèn)識(shí)中國(guó)特色社會(huì)主義制度的顯著優(yōu)勢(shì)》，《學(xué)習(xí)月刊》，2019年第12期。

責(zé)編：臧雪文 / 蔡圣楠

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