摘 要:以街居為核心的網(wǎng)格化社區(qū)治理是中國特色的基層治理的組成部分，在新冠肺炎疫情防控中發(fā)揮了巨大作用?；诰W(wǎng)格化社區(qū)治理在疫情防控中所彰顯的優(yōu)勢和現(xiàn)實中存在的短板，處理好網(wǎng)格化治理與網(wǎng)絡(luò)化治理之間的權(quán)重、關(guān)聯(lián)，建構(gòu)網(wǎng)格化與網(wǎng)絡(luò)化并存的基層社區(qū)治理體系，并依據(jù)社區(qū)事務(wù)的輕重緩急，調(diào)整二者的優(yōu)先次序至關(guān)重要。

關(guān)鍵詞:疫情防控 網(wǎng)格化 社區(qū)治理 基層治理

【中圖分類號】D669.3 【文獻標識碼】A

突如其來的新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場大考，而以基層街居為基礎(chǔ)的網(wǎng)格化社區(qū)作為承載資源、管理、服務(wù)下沉的基礎(chǔ)單元，以其縱向到底、橫向到邊的優(yōu)勢，在此次疫情防控中表現(xiàn)出良好的成效。網(wǎng)格化模式的核心是希望在一個流動的社會里，通過技術(shù)與組織將所有的人都納入到一個個網(wǎng)格體系中，從而實現(xiàn)管理與服務(wù)的完美結(jié)合。但是，期待與現(xiàn)實之間總是存在張力，“網(wǎng)格化作為對單位制的標準復(fù)制”，與市場化沖擊下的多元化組織力量、居民多樣化服務(wù)需求與個體化利益訴求的現(xiàn)實情境并不完全吻合。

筆者曾研判，倘若業(yè)主、物業(yè)、居委會、社工、其他社會組織等均能夠依據(jù)法律等相關(guān)規(guī)則建立與運作，形成多元化的管理與服務(wù)體系，則即便沒有網(wǎng)格化、沒有政府部門的大包大攬，社區(qū)的有序發(fā)展亦是可期的。新冠肺炎疫情沖擊下，網(wǎng)格化社區(qū)治理模式成效顯著，而社會組織的作用卻顯現(xiàn)不足，這是否意味著筆者上述的判斷有誤？進入疫情防控的常態(tài)化階段，非常態(tài)的網(wǎng)格化社區(qū)治理優(yōu)勢是否會出現(xiàn)政策擴散？被機械搬移到常態(tài)化防控階段，繼續(xù)強化網(wǎng)格化社區(qū)治理的力度，又是否會弱化社會力量？

可以預(yù)見的是，果真如此推進的話，會面臨兩難的困境：一是政府包辦、統(tǒng)管的社區(qū)治理模式會因成本過高而難以持續(xù)性推進，群眾的滿意度、獲得感也會出現(xiàn)落差；二是存在極大潛力的社會化力量可能會因疫情防控期間表現(xiàn)不佳而被邊緣化，多元共治的社會治理格局難以形成。因此，亟需對疫情防控常態(tài)化階段的網(wǎng)格化社區(qū)治理走向進行深入研究。

疫情防控阻擊戰(zhàn)中網(wǎng)格化社區(qū)治理的顯著優(yōu)勢

多層級網(wǎng)格設(shè)置實現(xiàn)聯(lián)動，破解社區(qū)居民“急難愁”問題

經(jīng)過多年的推行，網(wǎng)格化成為基層治理的重要組成部分，但具體形式上存在一定差異。以上海為例，上海推行網(wǎng)格化社區(qū)治理的重要制度建設(shè)為網(wǎng)格化中心，全市被劃分成相應(yīng)的責(zé)任網(wǎng)格，一般設(shè)有區(qū)級網(wǎng)格化中心、街鎮(zhèn)網(wǎng)格化中心，以及居委會和村委會的網(wǎng)格工作站，基層網(wǎng)格化機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)由街道辦或居委負責(zé)人兼任或?qū)Ｈ?。網(wǎng)格化中心除了聘請網(wǎng)格員進行網(wǎng)格巡查、及時上報網(wǎng)格化管理案件之外，還要負責(zé)處理“12345”市民熱線，把熱線投訴信息分發(fā)到各個主管部門和街鎮(zhèn)，并對投訴進行事后回訪。多層級的網(wǎng)格設(shè)置，通過常態(tài)化巡查、結(jié)案率目標管理責(zé)任、績效考核的壓力驅(qū)動等制度安排，為及時回應(yīng)、有效解決基層社區(qū)民眾在疫情期間反映的急難愁問題提供了有力保障。

黨政機關(guān)干部下沉網(wǎng)格，實現(xiàn)上下精準對接

各地網(wǎng)格化治理雖然形式上存在一定差異，但常態(tài)意義的社區(qū)網(wǎng)格具有共同的特征，即以網(wǎng)格為單位的組合管理，主要是以社區(qū)為主導(dǎo)，將社區(qū)劃分成網(wǎng)格，將政府的各個職能部門，包括巡警、環(huán)衛(wèi)、城管人員以及政府派出機構(gòu)、社區(qū)自治組織、社區(qū)志愿者等，綁定在同一網(wǎng)格空間范圍之內(nèi)，形成一種工作上的關(guān)聯(lián)和契合的關(guān)系。但是，面對疫情，特別是當社區(qū)需要進行廣泛的封閉管理時，常態(tài)化的社區(qū)治理體系顯得捉襟見肘，經(jīng)常面臨人手不足、資源難以調(diào)動等困境。針對這一問題，各地采取黨政機關(guān)干部下沉的辦法，即要求黨員下社區(qū)，靠前指揮，層層壓實責(zé)任。在此次疫情防控期間，黨員干部除了在一線協(xié)助社區(qū)工作者進行抗疫工作的布置、安排之外，有的網(wǎng)格員甚至承擔(dān)起值守大門等任務(wù)；同時，還利用自身的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進行資源的整合、調(diào)動，為基層社區(qū)爭取口罩、消毒液、體溫計等防疫物資和生活用品，與社區(qū)工作者、社區(qū)骨干、社區(qū)居民形成了協(xié)同抗疫的工作格局。

網(wǎng)格化縮小治理單元，精細化管理與精準化供給

網(wǎng)格化管理的優(yōu)勢是能夠?qū)⒅卫韱卧M一步縮小，實現(xiàn)精準管理。以上海X區(qū)為例，其中一個居委領(lǐng)責(zé)3—4個小區(qū)，而且小區(qū)異質(zhì)性問題突出，既有商品房小區(qū)，又有動遷小區(qū)，還有一個分四期建成的老舊小區(qū)，且每一期都是不同的施工單位。另外，小區(qū)內(nèi)還有嚴重的人口倒掛現(xiàn)象，外來人口占比明顯超過戶籍人口，甚至高達4:1。對于這樣的社區(qū)，如果延續(xù)既有的居委5—6位班子成員和3—4位協(xié)管員的單元力量進行管理的話，“上面千條線、下面一根針”的困境將會愈發(fā)嚴重，再加上疫情防控的工作壓力，社區(qū)工作者將面臨難以承受之重。而通過網(wǎng)格設(shè)置，縮小治理單元之后，就可以利用縱向到底、橫向到邊的優(yōu)勢，吸附多元化力量，尤其是既有網(wǎng)格單元內(nèi)的黨員志愿者進入網(wǎng)格，從而在一定程度上減輕社區(qū)工作者的壓力，更好滿足細密化的防控要求、提供精準化服務(wù)供給。

網(wǎng)格化社區(qū)治理中的短板

網(wǎng)格化壓實屬地責(zé)任，加劇了基層社區(qū)工作者的負擔(dān)

資源、管理與服務(wù)下沉的同時，也帶來任務(wù)、表格的下沉。疫情暴發(fā)后，村居工作人員的工作量和工作時間大大增加，除常規(guī)工作外，還要負責(zé)道口值班、外來人員登記、小區(qū)宣傳排查、口罩預(yù)約登記發(fā)放、居家觀察人員體溫測量等。有村干部反映，農(nóng)歷新年伊始，他們就開始正式上班，除了道口24小時輪流值班以外（每班8小時），還要回到辦公室處理上級布置的其他工作，防疫期間每天工作時長達到10—14小時，周末更是24小時隨時待命，并多次在晚上下村組、進小區(qū)宣傳排查。另外，除了疫情防控任務(wù)重、壓力大之外，多層級的政府管理體制、職責(zé)同構(gòu)的權(quán)責(zé)配置特征、目標管理責(zé)任制與壓力型體制下的層層考核的弊端也隨著疫情的擴散被放大。據(jù)調(diào)查，疫情期間村居層級負責(zé)的表格有25種之多，需要整理的臺賬也高達28本。各個條線都要求村居工作人員按照各自的口徑要求做好表格、臺賬，而實際上這些表格、臺賬在內(nèi)容上有大量重合的部分。這嚴重耗費了基層社區(qū)工作人員的體力與精力，加重了其任務(wù)和負擔(dān)。

網(wǎng)格化主導(dǎo)下的社區(qū)防疫阻擊戰(zhàn)，社會組織表現(xiàn)不佳

據(jù)調(diào)查了解，從整體疫情防控工作的開展來看，社會組織，特別是社區(qū)的社會組織在抗疫中基本上是缺位的。其中，雖然有街道層面的工作人員反映自己轄區(qū)內(nèi)有將近40家社會組織以多種形式參與了疫情防控，但在村居層面的訪談中，得到的回答卻是村居并沒有社區(qū)社會組織。同時，在調(diào)研中，有鎮(zhèn)級層面工作人員反映轄區(qū)內(nèi)有5家社會組織自愿參與到疫情防控中，包括志愿者組織、行業(yè)協(xié)會、文化活動組織。但到了村居層面，說法就變成了鎮(zhèn)級部門委托第三方組織開展公共區(qū)域消毒、垃圾清運等工作。這一現(xiàn)象的產(chǎn)生有兩個原因：一是社會組織作為專業(yè)組織，面向全社會，僅有部分社區(qū)是其服務(wù)落腳點，在社區(qū)防疫中無法形成全面有效對接。二是社區(qū)層面的社會組織少且力量較弱。社區(qū)的社會組織開展的活動以文體類為多，社會事務(wù)類少，在面對防疫需要的時候，社區(qū)社會組織就會顯得力不從心；同時，有的社區(qū)社會組織數(shù)量雖然不少，但是多數(shù)組織較為松散，難以迅速形成戰(zhàn)斗力。

網(wǎng)格內(nèi)多元主體之間的關(guān)聯(lián)未能理順，未能有效協(xié)同聯(lián)動

首先，網(wǎng)格化是以街居為核心的治理模式，側(cè)重完成自上而下的行政任務(wù)。由于大多黨政機關(guān)干部長期坐在辦公室，缺乏基層工作經(jīng)驗，當他們下沉到網(wǎng)格靠前指揮時，就容易出現(xiàn)工作適應(yīng)困難的癥狀，難以迅速融入到一線防疫工作當中。其次，當前，除了縱向的層級干部關(guān)聯(lián)未能理順之外，橫向的居委會、業(yè)委會與物業(yè)公司“三駕馬車”的關(guān)聯(lián)也未能理順。居委會代表的是行政力量，業(yè)委會和物業(yè)公司又有著各自的目標訴求和桎梏，例如，業(yè)委會作為業(yè)主的代表，本該在小區(qū)衛(wèi)生防治、安全管理等方面發(fā)揮作用，但卻面臨著小區(qū)治理結(jié)構(gòu)性困境，很多地方組織不全、運行不暢，很難在疫情期間發(fā)揮作用；物業(yè)公司本該為業(yè)主的安全健康負責(zé)，在小區(qū)封閉管理、樓道消殺等方面發(fā)揮作用，但在外防輸入、內(nèi)防傳染、全盤規(guī)劃小區(qū)抗擊疫情方案上，也有很多力所不能及之處。這樣一來，三股力量在共同承擔(dān)社區(qū)疫情防控任務(wù)時，容易出現(xiàn)各自為戰(zhàn)、扯皮推諉的局面，導(dǎo)致社區(qū)治理陷入碎片化困境。最后，疫情防控時期動員群眾參與、配合缺乏有效的抓手。一方面，在疫情危機下，居民參與被壓縮到極小的空間內(nèi)，動員群眾參與難上加難；愿意參與的以老年人居多，但是老年人的身體素質(zhì)和健康狀況又容易受到影響，成為社區(qū)工作者的又一大擔(dān)憂。另一方面，網(wǎng)格員在上門入戶的人口數(shù)據(jù)排摸工作中，極易吃閉門羹，甚至?xí)獾饺枇R，社區(qū)居民的不配合成為網(wǎng)格員推進工作的一大困擾?；谝陨戏治?，縱向的層級干部工作方式融合難題，橫向的“三駕馬車”協(xié)同困境與動員群眾的困擾，使得社區(qū)難以形成協(xié)同聯(lián)動的治理格局。

疫情防控常態(tài)化階段網(wǎng)格化社區(qū)治理的幾點建議

基于以上疫情防控時期網(wǎng)格化社區(qū)治理所彰顯的優(yōu)勢和現(xiàn)實中存在的短板，疫情防控常態(tài)化階段，即由“戰(zhàn)時”轉(zhuǎn)向“平時”的網(wǎng)格化社區(qū)治理階段，要處理好網(wǎng)格化治理與網(wǎng)絡(luò)化治理之間的權(quán)重、關(guān)聯(lián)，建構(gòu)網(wǎng)格化與網(wǎng)絡(luò)化并存的基層社區(qū)治理體系，依據(jù)社區(qū)事務(wù)的輕重緩急，來調(diào)整二者的優(yōu)先次序。展開來說，網(wǎng)格化應(yīng)充分發(fā)揮行政對接、信息排摸，封閉管理和特殊人員服務(wù)等行政性職能，建立立體的行政層級管理模式；網(wǎng)絡(luò)化治理則要倡導(dǎo)形成多方平等協(xié)同治理機制，發(fā)揮社區(qū)內(nèi)各主體的作用，各主體之間通過規(guī)則協(xié)商，實現(xiàn)社區(qū)共治。網(wǎng)格化與網(wǎng)絡(luò)化二者相輔相成。網(wǎng)格化管理模式能夠高效貫徹行政任務(wù)，高成本、可持續(xù)的困境由網(wǎng)絡(luò)化治理來化解；網(wǎng)絡(luò)化治理能夠調(diào)動多元主體，離不開網(wǎng)格化管理提供的基本公共服務(wù)供給機制與平臺支撐。在落實的過程中，要注意以下幾點：

第一，達標式治理，弱化考核排名。網(wǎng)格化在貫徹自上而下的行政任務(wù)方面，雖然在組織機構(gòu)設(shè)置上看是簡約高效，但在實際運行過程中，基層網(wǎng)格受考核排名的影響，壓力過大、任務(wù)過重。同時，社會治理領(lǐng)域的工作本身具有模糊性，不易操作成量化的指標進行考核排名。另外，從12345熱線反饋到屬地的問題來看，很多問題都是歷史遺留問題，難以在限期內(nèi)解決。最后，各個地域有不同的實際情況，如果運用“一刀切”的排名，基層網(wǎng)格激勵層面容易出現(xiàn)考核非公平的問題。因此，可以適當放寬，不要排名，達標即可，以此減輕基層網(wǎng)格的負擔(dān)。

第二，清單規(guī)范與法治保障并舉。網(wǎng)格化社區(qū)治理中，基層面臨表格多、臺賬多的問題，導(dǎo)致基層社區(qū)工作者被“捆綁”于行政任務(wù)的落實當中，而沒有時間做群眾工作。疫情期間動員群眾難，是干群關(guān)系陌生化的一個重要體現(xiàn)。為厘清政府間職能、權(quán)限，實現(xiàn)任務(wù)的可視化，不少地方創(chuàng)制責(zé)任清單、任務(wù)清單、準入清單等規(guī)范化條線事項，但是科層制安排下，清單如果沒有法律保障，也難以有效落實，因而需要為基層提供切實的法律保障，使其擁有抗辯之權(quán)。

第三，探尋規(guī)則協(xié)商下的居委會、業(yè)委會與物業(yè)公司協(xié)同聯(lián)動的工作模式。從疫情防控來看，總體上業(yè)委會相對于居委會和物業(yè)角色更為邊緣。但在有些社區(qū)，業(yè)委會在小區(qū)封閉管理和物質(zhì)配給上發(fā)揮了很大作用，極大地減輕了居委會的壓力，形成了有效的多方聯(lián)動模式，值得學(xué)習(xí)借鑒。如武漢市江岸區(qū)某小區(qū)在封閉管理期間，業(yè)委會通過微信群建立樓組長體系，發(fā)動居民，組織志愿團隊，59名業(yè)主分成安全組、協(xié)調(diào)組、生活組、信息組四個小組，積極做好疫情防控工作?？梢姡^(qū)內(nèi)部的業(yè)委會功能如果能夠得到充分發(fā)揮，將極大地改善僅僅依靠社區(qū)行政化管理的壓力。

第四，項目統(tǒng)籌，培育扎根于社區(qū)的社會組織。疫情期間暴露出的社會組織發(fā)展困境，既有社會組織自身的問題，如專業(yè)性不足、能力有限，但也與目前的社會組織購買服務(wù)的方式及社區(qū)的體制有關(guān)。防疫作為一種臨時的危機管理，需要迅速地調(diào)動資源，采取非常規(guī)手段。而長期以來，社會組織主要是通過政府購買的形式提供服務(wù)，很難迅速介入社區(qū)的防疫工作中。在此次疫情防控中，一些社會組織打破了這種固化思維，發(fā)揮了積極作用，其做法值得借鑒。例如，廣東順德Y社會組織通過其內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)協(xié)助所在地區(qū)的街道社區(qū)進行物資的購買、捐贈；成都某社會組織向其所服務(wù)的社區(qū)提供技術(shù)支持，有效地減輕了社區(qū)填寫表格的壓力；南京翠竹園的四方工作平臺利用不同屬性的微信群，有效發(fā)揮居委會、物業(yè)、業(yè)委會和社會組織四方合力，充分體現(xiàn)了協(xié)同治理的效能。

可見，社會組織要在疫情期間發(fā)揮效用，必須扎根在社區(qū)之中，與現(xiàn)有社群形成合力。此外，對于專業(yè)社會組織，政府需要改變原有購買方式。當前，上海某街道正在試行項目統(tǒng)籌的方式，集中培育社會組織，統(tǒng)籌安排承接小區(qū)活動。但這種方式如何扎根社區(qū)，克服體制內(nèi)外的阻隔，與社區(qū)內(nèi)組織建立制度化的網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理機制，還需要進一步思考和提升。

【本文作者為華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院教授；華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院博士生張良、梁延潤雨對本文亦有貢獻】

參考文獻

[1]郭圣莉：《一個沒有網(wǎng)格化管理的社區(qū)也能有序發(fā)展》，《東方早報》，2014年8月26日。

[2] 田毅鵬：《治理視域下城市社區(qū)抗擊疫情體系構(gòu)建》，《社會科學(xué)輯刊》，2020年第1期。

責(zé)編：賀勝蘭 / 羅 婷

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